我国城市建筑垃圾循环利用的法律问题研究

卢泽华 莫卫香

【摘 要】通过简要阐述建筑垃圾的概念、危害以及循环利用的概念，重点分析针对我国建筑垃圾循环利用过程中存在的相关法律问题，提出完善建筑垃圾循环利用相关法律问题的建议。

【关键词】建筑垃圾;循环利用;法律问题;完善建议

随着我国城市化进程的加快，建筑业也快速发展，伴随着建筑垃圾的产生量日益增多，对环境和自然资源的不利影响日益上升。为贯彻落实生态文明建设，需要对建筑垃圾实行循环利用。通过实施有效的法律规制，提升建筑垃圾资源化再利用率，对建设和谐美丽中国具有重大意义。

一、建筑垃圾循环利用的概念

（一）建筑垃圾的概念和危害

建筑垃圾，又称建筑废弃物，是指建设单位、施工单位等主体在对建（构）筑物进行建设、维修、装饰装修、拆除过程中所产生的废弃的弃土、弃料及其他工程废弃物的统称。

由于建筑垃圾具有种类成分多样、性质复杂等方面的特征，所以建筑垃圾对环境造成污染的途径多样化，形式也日趋于复杂化。建筑垃圾的有害物质受到雨水的冲刷，而使得有害物质渗入附近水体及土壤，污染了水资源和土壤。同时建筑垃圾堆积在露天场地产生化学反应进而产生有害气体，排放到空气中就会污染大气。这都会直接或间接对人类的生命健康产生威胁，需要对建筑垃圾实行循环利用。

（二）建筑垃圾循环利用的概念

建筑废弃物的循环利用指以建筑废弃物经加工处理转化为可再利用的产品。它将“建材—建筑物—建筑垃圾”的传统消耗模式转变为“建材—建筑物—建筑垃圾—再生产品”的新型循环利用模式[1]。

二、建筑垃圾循环利用法律规制过程中存在的问题。

目前，我国大部分地区主要采用倾倒露天堆放和地下填埋的混合收集处理方法，造成了資源浪费和环境污染问题。随着对生态文明建设的逐步重视，需要加强对建筑垃圾进行科学的循环利用法律规制，提升建筑垃圾的再生利用价值。

（一）缺乏建筑垃圾循环利用的全过程管理的法律体系

我国对建筑垃圾研究起步比较晚，自1995年通过的《中华人民共和国固体污染环境防治法》，1996年国家颁布《城市建筑垃圾管理规定》，该规定经过了修改和丰富于2005年重新出台[2]，关于建筑垃圾循环利用的立法未能全部涉及到建筑垃圾产生、运输、处理、再利用各个环节，缺乏全过程的法律体系。

1.源头控制力不足。我国对建筑垃圾的源头控制上没有有效的减量化措施，建筑垃圾再利用量和再利用速度落后于建筑垃圾的增长量和增长速度。

2.建筑垃圾分类收集不到位。由于我国存在公众对垃圾分类化意识不强、分选技术比较差等问题，我国建筑垃圾基本是“混合垃圾”，从回收物里面难以选用有用的物质，严重阻碍了建筑垃圾分类收集工作[3]。

（3）建筑垃圾循环利用的市场发展缓慢。

近年来，虽然国家和地方政府制定了建筑垃圾资源化的目标和相关管理办法，但是建筑垃圾循环利用的市场发展比较缓慢，特别是再生产品的推广进度慢，归其原因：一是建筑垃圾的随意堆放和倾倒的成本比较低，加上相关技术不成熟造成而循环利用成本比较高。二是地方政府缺乏建筑垃圾资循环利用的积极性和主动性的产业导向，企业参与的积极性不高。

（二）多元主体协作作用不明显

建筑垃圾循环利用涉及政府、企业、公众等多个主体，这就需要多元主体发挥自身的作用，建立统一的价值目标，扩大协作范围，这样才能提升建筑垃圾循环利用率。

1.政府。

目前在建筑垃圾循环利用主要起重要作用的主体是政府。政府存在对建筑垃圾循环的管理体系多头化的问题，特别是在地方政府层面涉及到住建、市容、环保等多部门管理，会出现多个部门“九龙治水”的局面。另外，由于缺少有效的协调管理使得建筑垃圾的管理机制一直呈碎片化，对建筑垃圾循环利用缺乏统一监督管理。

2.其他主体的作用弱化。

在建筑垃圾循环过程中，理所当然地把政府当作唯一的治理主体，认定其他主体对治理效果的影响不大，所以导致其他主体的弱化。主要原因如下：

（1）建筑垃圾循环的企业需要花费大量的人力和物力进行回收、分类、再利用。现阶段建筑企业和普通市民都对建筑垃圾循环利用的再生产品的性能都存在着认同度不高，并没有真正的去接纳和认可再生产品。这就影响了企业参与建筑垃圾循环利用的积极性[4]。

（2）我国建筑垃圾循环利用起步较晚，相关循环利用制度不够完善，公众对建筑垃圾循环利用意识较低，在实现建筑垃圾循环利用的全过程参与度比较低。

三、完善建筑垃圾循环利用相关法律的建议

（一）从建筑垃圾的产生到循环利用实行全过程的法律规制。

1.建立有效的建筑垃圾源头减量化的法律机制。

（1）建立建筑垃圾排放许可制度。建议借鉴日本的做法，建设单位或者施工单位在施工之前，向行政审批部门提交建筑垃圾排放许可的书面申请，签订建筑垃圾排放管理承诺书后，方可进行排放[5]。建设单位或者施工单位会倾向建筑材料的选择和建筑技术的应用中，注重建筑垃圾的耐用性和技术含量，尽量减少建筑垃圾的产出量。

（2）完善建筑垃圾排放的收费政策。建议借鉴德国建筑垃圾排放收费做法，根据城市规模、建筑垃圾的总量、污染程度等因素，制定多层级和差异化的建筑垃圾排放收费价格体系，特别对未进行分类的、环境污染程度较高的和有害的建筑垃圾实行高额收费。提高企业对建筑垃圾进行随意倾倒和填埋的成本，迫使建筑企业选择建筑垃圾的资源化。

（3）明确责任主体，促进实施建筑垃圾分类。根据“谁生产，谁负责”的处理原则，严格要求施工单位、企业在建筑垃圾的产生过程中对建筑垃圾进行就地分拣分类，可以按照可回收和不可回收进行分类，也可以根据循环利用途径进行细分。通过法律的奖惩机制促进建筑垃圾的产生的责任主体积极实施建筑垃圾分类，回收的时候就可以减少工作量和成本。

2.健全建筑垃圾循环利用的激励机制。

（1）完善建筑垃圾循环利用的经济激励措施。我国可以采用财政、税收、基金等形式促进和鼓励施工主体对建筑垃圾实现源头控制的同时，通过类似新加坡环境局通过出租土地的方式予以支持企业对建筑垃圾循环利用的经济措施，提高建筑垃圾循环利用量。进一步完善激励机制和整合建筑垃圾循环利用企业，促进形成一批技术高、创新强、规模大、效益好的的建筑垃圾循环利用示范基地。

（3）建立建筑垃圾的再生产品市场推广机制。

由于建筑垃圾资源化后转化再生产品被市场接受程度不高，日本为此修订了《资源有效利用促进法》和《绿色采购法》，通过规定国家机关和地方公共部门主持的新建和翻修工程必须优先使用再生建材，并鼓励民间企业使用再生建材的做法刺激市场[6]。我国可以借鉴日本关于公共建筑绿色采购的做法，构建再生产品市场推广机制，促进社会对建筑垃圾资源化后的再生产品的应用。

（二）建立健全建筑垃圾循环利用的监督管理机制

1.加强部门沟通，联动齐抓共管。政府根据建筑垃圾产生、分类、收集、运输、资源化等环节通过立法理清和规定各级各部门的责任，加强沟通、信息共享和责任的衔接，确保各部门各司其职，避免出现多重管理或者相互推诿的现象。

2. 搭建建筑垃圾信息化管理平台。

政府借助互联网技术搭建建筑垃圾信息化管理平台，要求建筑垃圾产生单位、收集单位、再生处置单位等录入收集、储存、运输、应用等信息，通过公布相关的建筑垃圾循环利用的全方位信息，进行综合性调配，实现建筑垃圾循环利用全过程的信息化管理。

3.完善分级管理的评价指标体系。

根據各地区的建筑垃圾的产生量、污染量、循环利用率制定相应的建筑垃圾循环利用评价指标，督促各级城市管理部门加强落实好建筑垃圾循环利用政策。

（三）完善公众参与建筑垃圾循环利的政策

1.提高公众的建筑垃圾循环利用意识。

现阶段公众对于建筑垃圾回收资源化利用的意识比较淡薄，需要加强建筑垃圾循环利用宣传，政府对此应该发挥更大的作用，通过新闻媒体、数字平台等多种形式，让建筑节能走进各个社区、片区，普及可持续发展理念。

2. 打通多元互动交流渠道。

政府在大力搭建建筑垃圾信息化管理平台中创建互动交流的信息化的渠道，一方面可以使得建筑垃圾的收集、储存、运输、应用等信息能够及时、有效地传递给公众、第三方组织、企业等主体，实现信息共享、利益传递。另一方面在一定程度上鼓励了公众、第三方组织、企业等主体参与决策，拓宽对话合作途径，实现主体多元化促进建筑垃圾循环利用。

参考文献：

[1]黄素萍，舒怀珠，钱丽庆.建筑废弃物资源化问题分析—以义乌市为例[J].佳木斯职业学院学报，2019（12）：297-298.

[2]尹新生，刘晓巍，张丰驿.建筑垃圾处理的探索与研究[J].河南建材，2018（4）：179-180.

[3]王雪妮，张成.关于我国城乡建筑垃圾资源化的探讨[J].山东工业技术，2018（1）：119.

[4]陈广坤.关于东莞市建筑垃圾资源化利用的思考[J].砖瓦，2019（6）：71-73.

[5]王丽莉.关于成都市建筑垃圾资源化利用的分析[J].四川水泥，2019（10）：316.

[6]施锦芳，李博文.日本建筑垃圾回收再利用的制度构建及启示[J]. 日本问题研究，2019（6）：12-19.

基金项目：

2018年大学生创新创业训练项目（项目编号：201813639026）。