党政干部关注的重大理论和现实问题·2020（六）把自由贸易试验区建设成为新时代改革开放的新高地

范恒山 国家发展和改革委员会原副秘书长

2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》。习近平总书记对海南自由贸易港建设作出重要指示指出，在海南建设自由贸易港，是党中央着眼于国内国际两个大局、为推动中国特色社会主义创新发展作出的一个重大战略决策，是我国新时代改革开放进程中的一件大事。在2013年建立的我国第一个自贸区—上海自贸区的示范作用下，我国自贸试验区建设稳步向前推进，覆盖了从南到北、从沿海到内陆到边境省份的广大区域。我国自贸区建设的不断扩容以及海南自由贸易港建设总体方案的出台，意味着中国经济变得更加开放，支持贸易自由化的力度也空前之大，向世界展示了中国进一步推进改革开放的决心，对提升我国经济全球竞争力，支撑我国经济向稳向好发展具有重要意义。

一、我国自贸试验区发展的历程

1973年2月18日，国际海关合作理事会在日本京都签订的《简化和协调海关制度的国际公约》即《京都公约》这样定义自贸区：地处缔约方境内的一个区域，进入这个区域的任何货物，就进口税费而言，通常视为在关境之外而免于实施通常的海关监管措施。美国关税委员会认为，自由贸易区与一般关税地区的差别表现在对用于再出口的商品豁免关税方面。自由贸易区是一个只要进口商品不流入国内市场即可免除关税的独立封闭地区。这两种表述虽因针对情形不同有一些差异，但关键内容是一致的，重点强调了对关税的特殊管理。

综合而言，所谓自贸区，可以定义为在一国境内设立的一种实施特殊海关监管模式的区域。其核心内容可以概括为四个关键词，即独立区域、境内关外、高度自由、最低门槛（主要表现在免征关税）。毫无疑问，它是一种深度开放的功能平台。这类自贸区建设是一国主权范围内的事情，并不涉及特定的国家或地区之间的关系。如果涉及特定的国家或地区间的关系，那么对自贸区就有了另外一种描述：是指两个或两个以上的国家（包括独立关税地区），根据世界贸易组织的相关规则，为实现相互间贸易自由化所做的地区性贸易安排涉及的缔约方的相关区域。目前，世界上有不少这种类型的自由贸易区，我国也与不少国家和地区合作建立了多个自由贸易区。本文所论述的是第一种类型的自贸区。

与国外的自贸区相比，我国建设的自贸试验区既有相同之处也有不同之处。中国的自贸区是一种力图对接国际最好标准的贸易投资规则、承担着深化改革开放先行先试任务的特殊经济功能区。换言之，我国的自贸区既遵循国际通行规则，又体现中国特色，许多做法是依据自身的国情和具体实际探索形成的。

我国对自贸区的研究探索历时较久。在推进相关改革和扩大开放的过程中，一些地方提出了建设自由贸易区或自由贸易港的设想，而在国家出台的一些重要改革开放和区域发展战略文件或规划中也曾提出过打造自由贸易区（港）的思路和意见。以海南为例，在批准建省并建设经济特区后不久，在国家批准开发开放杨浦港、建设国际旅游岛等一些关键节点上，有关充分利用其作为离岛的优势建设特别关税区或自由贸易港、以实行最深层次的改革和最高水平开放的建议就随之提出，直到海南建省30周年的时候成为现实。

天津也是探索自由贸易区（港）比较早的地区。2005年在研究天津滨海新区实行综合配套改革试点时就提出了在适当地区按照海关特殊监管规则打造带有自贸区性质的试验区的思路。国务院在2006年5月颁发的《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》特别提出，为适应天津建立北方国际航运中心和国际物流中心的需要，按照统筹规划、合理布局、创新体制、分步实施的原则，借鉴国际通行做法，在天津港、东疆港区建立保税港区，重点发展国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务，积极探索海关特殊监管区域管理制度的创新。天津特别是滨海新区这些年快速发展，很大程度上是因为在一些关键的方面，比如在保税港区建设、海关特殊监管模式探索等方面先行了一步，并且能够举一反三、拓展延伸，将一些好的做法扩展或推进到整体。

浙江舟山群岛新区是国家在战略规划中明确提出要探索建立自由贸易港的地区。2011年6月，国务院批准设立浙江舟山群岛新区，2013年1月，国务院批准了由国家发展改革委牵头制定的《浙江舟山群岛新区发展规划》。在这个规划中，提出了通过三步走来提升舟山群岛新区对外开放层次的思路，也就是最终建立舟山自由贸易港的思路。第一步，加快建设舟山港综合保税区；第二步，探索建立舟山自由贸易园区；第三步，逐步研究建设舟山自由港区。这是在党中央、国务院批准的战略规划中第一次明确提出建设自贸区或自由港的概念与思路，而正是这个举措，直接催生了我国第一个自由贸易区的实际建设。上海从这个规划中得到了启示，认为上海建设自贸区探索试验最具实力和条件。上海积极向党中央、国务院请示并与有关部门密切沟通，终于在舟山群岛新区发展规划提出相关思路的2013年9月，国家批准在上海设立自由贸易试验区，我国第一个自贸试验区也由此诞生。

以此为起点，我国自贸试验区建设一步步向前推进，迄今，国家已分批规划建立了18个自贸试验区。2013年9月建立上海自由贸易试验区，2015年上海自贸区进一步扩区，2019年5月国家长三角区域一体化发展战略又部署建立上海自贸区临港新片区；2015年4月在广东、天津、福建建立自由贸易试验区；2017年3月在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西建立自由贸易试验区，自贸区建设扩展到中西部；2018年10月国务院批复同意设立中国（海南）自由贸易试验区；2019年8月批准山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江设立自由贸易试验区。今天，自贸试验区已涉及全国18个省级行政区，遍布东中西和东北四大板块，对沿海省份实现了全覆盖。

中国是经济全球化的和多边贸易机制的坚定维护者和促进者，坚决反对单边主义、保护主义，并大力促进贸易和投资自由便利化。自贸区建设是推进我国提高开放水平的一个重要举措

二、自贸区建设是推进我国提高开放水平的重要举措

设立自贸区的目的，就是通过自贸区试验，动态对标国际上最好做法，提高开放水平、推进改革创新，为最大限度地促进国家和区域生产力发展、实现经济行稳致远探寻适宜体制或有效路径。无论从逻辑上还是从实践上说，推进开放都是极为重要的。从逻辑上说，交易才能产生效益，范围越广的交易就越有利于搞活经济关系，越有利于充分利用和优化配置各种资源要素，从而能够实现更大的效益。从实践上看，2001年底中国“入世”以来，充分利用国际国内两种资源、两个市场，经济社会获得了长足的发展。所以，中国是经济全球化和多边贸易机制的坚定维护者和促进者，坚决反对单边主义、保护主义，并大力促进贸易和投资自由便利化。自贸区建设是推进我国提高开放水平的一个重要举措。党的十八大以来，我国深化对外开放合作、推动建立更高层次的开放型经济体系，形成全面开放新格局的探索，大体是从三个维度来展开的。

一是通过全面深化改革来推进全方位多层次的开放。改革不仅为深化开放创造条件，同时也是开放本身，是开放的具体措施或内容。因此，全面的改革就是全方位的开放。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对推进经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队等的改革作出了“一揽子”部署。伴随这些改革，开放合作更加全面深入展开。从理念到操作，形成了一系列重大成果。其中包括，进一步提高扩大开放的战略地位，把开放作为新时代治国理政的新发展理念之一；重申中国开放的大门不仅不会关闭，而且只会越开越大；取消或降低了一大批行业和领域的外资准入门槛，原来在WTO谈判中坚守的一些界线和守则基本全面放开；实行“引进来”和“走出去”并重共举，不断引进外部资源和扩大外部市场；对照国际一流水平，全面优化营商环境，我国在世界银行相关排名的位次大幅提前。

二是以“一带一路”倡议为导引和依托，推进中国与世界各国深度合作，在深化自身开放的同时推进全球开放发展。2013年9月和10月，我国分别提出了建设“新丝绸之路经济带”和“二十一世纪海上丝绸之路”的合作倡议。“一带一路”建设的核心是共建共享，借助这个平台，中国积极发展与沿线国家的经济贸易和其他方面的合作，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。几年来，着眼于实现“五通”，对接相关国家和地区的发展战略，按照“六廊六路多国多港”的路径推进“一带一路”建设，取得了一系列重大成果，目前已有100多个国家跟我国签了战略合作协议，共同推进“一带一路”建设。“一带一路”倡议有载体、有实招、有形象，成为推动我国和世界开放的重要牵引和支撑。

三是通过自贸区等的建设，立足我国具体实际并对照国际先进做法，在重要领域和关键环节进行探索试验，为全面深化开放廓清方向、探索道路。不只是自贸区，还有其他一些类型的试验区、示范区，都承担起了先行先试的任务，而主要的是在开放方面的先行先试。在国内外都具有重要影响的前海、横琴等合作区，还有上海浦东、天津滨海、重庆两江、广东南沙等新区，在开放方面都走在前列，起着示范和引领作用。在这些功能区进行重要改革开放事项的探索试验，不仅针对性更强效果更直观，而且可控可调。

所以，自贸区在新时代推进全方位对外开放中发挥着十分重要的作用，是我国整体开放战略的一个重要组成部分。不仅要积极建设，而且要高标准高质量建设，使之成为引领国家深化改革扩大开放的高地。

三、我国自贸区建设应把握的基本方向

近年来，我国各自由贸易试验区贯彻党中央决策部署，各项工作取得重大进展，一大批制度创新成果推广至全国，发挥了全面深化改革的试验田作用。但与国际上成熟的自贸区相比，还存在一些差距，比如，在有关自贸区的法制化方面、在资本的自由流动方面、在税收改革方面还需要进一步加强推进。总的来看，我国自贸区承载着特殊的使命，有着特定的要求和性质，既要遵循国际自贸区的通行做法，又要从国情区情出发，体现自身的实际需要。具体说，当前和未来我国自贸区建设在方向上应该体现如下10个方面的要求。

第一，以世界最好做法为参照、以国际公认标准为遵循推进改革创新、建立适宜体制机制的载体。在建设进程中所实施的改革开放举措会逐渐逼近“最佳”这一底线。自贸区建设的核心在于体制机制建设，那么体制机制建设的目标是什么？我们不仅要从有利于生产力发展这一要求上考虑，还要把握探索试验这一特点，对体制机制本身有一个清晰的界定。通常的说法是“对标国际一流标准”，而在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中有一个新的提法叫作“对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区”，这个说法应该是比较科学的。从简洁的角度考虑，可以用“对标国际最好做法”作为参照。这个说法既体现了前沿性，也明确了导向，还具有很强的实用性，符合我国国情。在“底线”的具体界定上，通常强调四个方面的“自由便利”，即贸易、投资、资金和人员流动的自由和便利。体制机制建设要有利于这四个方面的“自由便利”。比如资金的自由便利就涉及一系列的金融开放创新，如人民币的跨境使用、资本项目可兑换、外汇管理体制改革、投融资汇兑便利化等都应以最为开放的程度来把握。当然，自由不等于无边界，对特殊领域、特殊商品和服务还是有控制的，譬如再自由也不能引进黄赌毒；自由不等于无约束，它是建立在科学完备的法律体系规范基础之上的；自由不等于不调控，必须相应建立起严格的风险管控机制。在讨论海南自贸区人才引进时，有一种意见认为应根据人员流动自由的原则把对国外人员的入境签证全部放开，这显然是有失偏颇的。自贸区或自贸港进什么人、怎么进必须有标准、有程序。

第二，兼具各个领域内容、体现多种因素融合的功能区。应该说，世界上所有自贸区都是有国家或地区特色的，都是结合自身的经济基础、政治制度、贸易战略等的要求来开展建设的，因此它们之间各有区别。理论界把现有的自由贸易港（区）划分为3种类型，即以传统物流集散和高效综合服务相结合为特点的欧洲枢纽转口型自由贸易港（区），如汉堡、鹿特丹、安特卫普等；以公共机构和私人公司主导“对外贸易区”为特点的美国企业管理型自由贸易港（区）；还有以港城融合为基础，兼具转口贸易、出口加工及金融商业等多种功能的综合性自由贸易港（区），如中国香港、新加坡、迪拜等。这种划分也是基于特殊角度的，换另外一个角度，又可以进行新的划分。我国设立的18个自贸区，不仅在地域分布上不同，在试验内容上也各有重点。但受现实基础、发展目标等的制约，实际上都带有综合的特点，囊括了众多的经济社会职能，可谓形式上各有侧重、实际上涉域全面。海南自贸区更是不同于一般，它不仅是一个自由贸易试验区，还是一个担负着经济社会发展全部职能的省级行政区。总体上看，中国的自贸区在很多方面不同于国外的自贸区，带有鲜明的自身印记，自然，其建设道路也会有所不同。

第三，改革试验和发展示范并重的先行区。自贸区无一例外承担着改革先行先试的功能并创造可复制可推广经验的任务。但所有的改革试验都应当紧扣发展需要、发展目标来进行，作为改革试验基地的自贸区同时也应是新的经济增长极和高质量发展的示范区。否则，这种先行先试就失去了价值，其具体的做法也不具备复制推广的前提。每一个试验区都有明确设定的运行目标，而最重要的无疑是两个方面：一是改革创新的高地，这包括体制创新、科技创新、管理创新等；另一是引领高质量发展的典范和动源，或者说是发展的高地，在发展质量、速度、效益及可持续性上都应作表率。后者是试验区发展的最终目的，没有这一点，改革创新的成果也无法检验。

第四，韧性很强、可持续吐故纳新的创新基地。基于中华民族特有的奋斗精神和我国所处的体制转变、发展转型的特殊历史时期，创新动力会在自贸区这种当前最为开放的试验基地充分显现出来。因此，自贸区的实际创新不会止步于简单对标国际最好水平和跟进国际最新发展成果，还会依据自身需要进行一些不同于世界做法的创新创造，形成对自贸区建设的引领和先导。

第五，在差异化探索基础上互学互鉴的良好平台。由于地区分布的广泛性和试验内容的多样性，在试验目标大体一致的前提下，现有各个自贸区在试验的路径、步骤等方面既会体现出多样性和灵活性，又会体现出融合性和协调性。它们会在相互学习、相互借鉴中，一方面做强各自比较优势，另一方面推动整体发展提升。

第六，积极借鉴、大胆创新和压力测试、风险防范的统一体。开放与调控是辩证统一的。开放程度越高，带来的风险会越大，相应的对管控能力的要求也就越高。压力测试和风险防范不仅关系试验区的健康发展，也直接影响一些做法的推广价值。因此，自贸区的试验探索不仅要有改革的思路和创新的举措，也要有具体的测评体系和应对方案，对敏感行业和关键领域的探索更是要做到难点认识心中有数、风险防控手中有招。

第七，体制创新高地而非全面减税让利型优惠政策的洼地。考虑到我国许多自贸区与行政区域在地理空间上的重合的特性，除了最必要的方面如关税的特殊监管等外，对自贸区的政策支持应主要体现在赋予改革创新的先行权利上。把着力点放在各种税收的全面减免上并不是一种正确的或铁定的做法，所谓实行“三零”即“零关税”“零壁垒”“零补贴”也应从各自贸区的具体实际出发，不应当作统一或通行的标准。如果试验区成为各类税收减免的特殊地带，就会大大降低体制创新的价值和取得成效的分量，难以赢得社会公信力和说服力，这些做法也很难在面上复制与推广。

第八，博采众长和因地制宜的有机结合体。比照借鉴国际上最好做法推进创新是我国自贸区的一个基本选择，但这种比照借鉴必须是广采博纳、综合利用。如果把比照借鉴局限于少数地区和个别极端做法，不仅会自挡眼界，也会违背国情。当前比较流行的说法是，我国香港、新加坡和迪拜三地是世界自贸区或自贸港建设的最高水平，所以比照借鉴就是紧紧跟随这三个地方，否则自贸区或自贸港建设就没有达到应有的要求。这样的认识是不准确的，按此操作也不妥当。我们需要向这三地学习，但既不能依其原样复制，也不能一概排斥学习他人：一是这三个地方在制度上具有独特性，难以完全照搬照套；二是并非所有值得学习的内容都集中在这几个地方，国际自贸区数量众多且各有所长，不能顾此失彼；三是并非所有方面的开放性和自由度都要比照这三个地方，有些方面需要适应国情区情作调整完善。

第九，其他各类功能区的重要补充和有益支撑。我国同一地区一般都设立有多种类型的试验区和示范区，在我国特殊的制度体系和管理构架下，这些不同类型的功能区往往是相互补充和相互支撑的，它们协调一致构成了区域性的创新体系和发展平台，结点成面一体推动着地区经济社会持续快速发展。回顾过去，各种类型的功能区都创造了许多独特做法，而这些做法又为其他功能区所借鉴运用。就已有的实践而言，自贸区的一些做法就来自于其他类型的试验区。而作为开放程度最高、赋予先行权利最多的试验区，自贸区的一些做法又为其他功能区所借鉴。正是这种联动，推动了各种功能区的不断创新，也促进了地区的加快发展。

第十，独立运行与积极合作相结合的能动体。这不仅体现在宏观管理上，也体现在具体操作上，从宏观管理上说，中国自贸区建设是在国家统一部署和指导下开展的，虽然处于不同的地域、体现不同的试验主题，但从总体上说是有机关联和一体协调的，并不是一个个各自分割、互不往来的主体；从具体操作上看，各个试验区相互借鉴、相互支撑和相互促进，带来了所有自贸区的创新发展。在实践中，不仅各自独创的一些成功做法为对方所吸收运用，而且相互间还协调联动开展了一些探索试验。独创与协同的有机结合，不仅强化了创新的速度与力度，而且有效拓展了试验空间、大幅度降低了改革成本。同时还有利于在更大范围和不同环境下测试风险、观察效果。自贸区间的协调联动只有在中国的制度框架下才能做到，因而具有鲜明的中国特色。