晋察冀抗日根据地村财政整理工作述论

宋 儒

财政建设是中共抗日根据地建设的重要内容。公正合理的财政收支秩序、严密规范的财政监管机制、稳定高效的财政动员能力是中共坚持持久抗战、巩固各级政权、推进社会建设、争取民众支持的基本保障。中共中央晋察冀分局(北方分局)书记彭真指出，“根据地财政建设的基础在村”。(1)彭真：《关于晋察冀边区党的工作和具体政策报告》，中共中央党校出版社1997年版，第140页。村级政权的财务运转和管理，事关边区财经体系建设和人民生活改善，无疑可以作为进一步认识和把握根据地财政建设的重要视窗。晋察冀抗日根据地被誉为“敌后模范的抗日根据地”，其在村级财政建设方面的经验，值得学界重视。目前，晓军、关翠霞、柳敏和等学者对该问题都作过一定论述，但未能将村财政放置到根据地建设的整体脉络中展开分析。(2)晓军：《整顿村财政——晋察冀边区财政建设的重要举措》，《河北师范学院学报(社会科学版)》1995年第3期；关翠霞、柳敏和：《晋察冀敌后抗日根据地的村财政建设简析》，《山东师范大学学报(人文社会科学版)》2006年第4期。还有的论著对此问题有所触及，但叙述多有雷同，考察不够深入。(3)以笔者目力所及，魏宏运主编：《晋察冀抗日根据地财政经济史稿》(档案出版社1990年版)、中华人民共和国财政部《中国农民负担史》编辑委员会编著：《中国农民负担史》第三卷(中国财政经济出版社1990年版)、谢忠厚等：《晋察冀抗日根据地史》(改革出版社1992年版)等均对此问题有所提及。柳敏和：《晋察冀敌后抗日根据地减轻农民负担政策简析》(《石家庄经济学院学报》2004年第3期)、《晋察冀敌后抗日根据地财政预决算制度简析》(《历史教学》2004年09期)，郑立柱：《晋察冀边区农民负担问题研究》(《抗日战争研究》2005年第2期)和张照青、于淼：《抗战时期晋察冀边区解决村财政问题的策略》(《保定师范专科学校学报》2006年第3期)等则立足于边区财政制度、农民负担等问题，以及与这些问题相关的村财政整理的背景、过程、措施和影响等有所论述。近年来，一些学者在研究抗日根据地中共村干部薪俸微薄、贪污浪费等问题时均谈及边区村财政整理的复杂和繁难，但论述重点多集中于政权和干部队伍建设，对村财政本身的状况探讨不足。(4)如黄道炫：《洗脸——1946年至1948年农村土改中的干部整改》(《历史研究》2007年第4期)，岳谦厚、宋儒：《晋察冀抗日根据地基层干部待遇与廉政建设问题》(《抗日战争研究》2014年第4期)等。本文拟在前人的研究基础上，对晋察冀抗日根据地村财政整理工作的背景、措施和效用等问题作进一步的梳理和分析。

一、军民交困：边区建立之初的村财政运行状况

村财政是边区各级政权围绕村款的征收、分配和使用形成的财务管理机制。所谓村款，即根据地村民在缴纳边区统一规定的公粮公款之外，负担的乡、村政府为解决某些经费需要而征收或摊派的粮款，也叫作村粮(款)负担或非正式负担，亦即地方附加税。(5)参见中华人民共和国财政部《中国农民负担史》编辑委员会编著《中国农民负担史》第三卷，第205—206页。

研究表明，“自东汉桓帝开征田赋附加以来，附加税和摊派成了旧中国的一大弊政”(6)中华人民共和国财政部《中国农民负担史》编辑委员会编著：《中国农民负担史》第三卷，第206页。，基层民众因之长期遭受“官员、胥吏以及众多有权势的地方掮客的朘削”(7)[美]曾小萍著，董建中译：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，中国人民大学出版社2005年版，第68页。。及至民国，随着国家权力向基层延伸，各级政府开始注意完善基层财政管理。如1929年，河北省当局颁布《村财政简章》，规定“经营村财政专员应按季开列清单交由村公所审核公布之”“村中各项经常费用应由村公所分项编制全年预算，提出村民会议决议公布之”等等。(8)《村财政简章》，《河北省政府公报》第181期，1929年1月28日，第19—20页。1935年，国民政府要求制订有关村内行政、教育、保卫、卫生、建设、劝业、救济等费用的预决算，并按时公布。(9)国民政府军事委员会委员长南昌行营：《农村建设概要》，中华书局1935年版，第4—5页。社会各界也提出了诸多规范基层财政秩序的主张，如“厘定地方租税系统，并努力使其日趋简单化，以免一切苛捐杂派得其掩护”“凡村公款开支，由村民公正者监督，必须确实公开”等。(10)参见李秉彝《由普遍的地方自治说到山西建设期中之农村自治》，《新农村》1934年第8期；程树棠：《日趋严重的农村摊款问题》，《东方杂志》1935年第24期等。但是，由于经年累月的内战外争，加之缺乏民主传统和法治基础，各界重建基层财政秩序的良好愿望终究难以实现。据时人记载，为了尽可能从农村汲取财政资源，一些地方“一款收毕，一款又至”“村长终日忙于收钱缴钱，村民是忧于筹钱”，官吏“侵触中饱”，民众负担奇重。(11)参见范叔远《整理山西田赋刍议》，《新农村》1934年第8期；祝君达：《山西村政的检讨》，《新农村》1934年第9期；孙绍周、王雅轩：《中国农村经济衰落之原因》，《新农村》1934年第9期；程树棠：《日趋严重的农村摊款问题》，《东方杂志》1935年第24期等。

中共晋察冀抗日根据地建立之初，由于战争造成的社会动荡和秩序坍塌，乡村政权组织涣散，杂色武装横行乡里，流氓地痞肆意敲诈，甚至中共抗日武装也“就地起款”“随筹随支”，(12)参见胡仁奎《晋察冀边区丛书之一：游击区经济问题研究》，黄河出版社1939年版，第20、13页；彭真：《晋察冀边区财政建设的三个阶段》(1941年9月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，南开大学出版社1984年版，第53页。根据地陷入严重的财经困难。针对这种状况，边区政府成立伊始即提出“一切要有数目字”“一切要具体”(13)《晋察冀边区政权工作的检讨总结》(1939年7月)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，河北人民出版社1983年版，第154页。的财务理念，力图实现“一切供给，渐次做到统筹统支”的管理目标。(14)《晋察冀军政民代表大会决议案》(1938年1月)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，第13页。1938年以后，边区政府先后开展征收公粮、巩固边币、清理各县钱款等工作，发布《村合理负担实施办法》《村合理负担评议会简章》等法令，要求各机关和部队建立预决算制度，统一领取经费，努力实现政府对钱粮的统筹，同时大力清除各级政权组织中一心升官发财的投机分子，保证政府的廉洁和干部的威信。(15)参见马程《略论边区财政建设之史的发展与当前工作方针》(1942年8月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第71—73页；彭真：《在中共中央北方分局扩大干部会议上的结论》(1940年4月)，《晋察冀抗日根据地》史料丛书编审委员会、中央档案馆编：《晋察冀抗日根据地·第一册·文献选编》，中共党史资料出版社1988年版，第439页；彭真：《论晋察冀边区抗日根据地的政权》(1938年10月13日)、《晋察冀边区政权工作检讨总结》(1939年7月)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，第82、85、152页。

对于村财政，边区政府赋予村(镇)民大会“议决预算决算”的权利，规定村监察委员会可监督村财政账目，并纠正财务行政中的不当行为。(16)参见《晋察冀边区区村镇公所组织法暨区长、村长、镇长、闾邻长选举法》(1938年3月23日)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，第44页。但在动荡的局势下，基层工作任务繁重，客观上造成村款开支项目驳杂。据统计，1940年7月前，边区村款开支项目主要包括，第一，村公所的伙食支出，此项“占村款支出的重要部分”，以及村长副村长、村级干部开会，工作人员、部队人员及其他人员到村或经过时所产生的留餐、留宿费用；第二，部队购物的补价、军鞋军袜的贴价；第三，农、工、青、妇、自卫队等村级群众团体的补助费；第四，交通站及高小开支；第五，自卫队集训会操、游击队武器装备方面的开支；第六，村级干部到县、区开会、受训所产生的旅费，此项“占支出大部分”；第七，一些村子雇佣村丁的饭费和津贴；第八，村公所的办公费，“每月支出数目也不少”。(17)《怎样实行村概算——第三专区第四次县长联席会议上的决定》(1940年7月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第128页。一些地区的村民还要承担各种临时附加税。(18)锋：《在战斗中发展着的平北根据地》(1940年6月28日)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，第324页。而在这些开支中，“花到村建设的，是一个最小的数字，最大多数是消耗的。投到生产上从事再生产的花费，是小得可怜。”(19)宋劭文：《论合理负担、县地方款、预决算制度》(1940年2月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第9页。

另外，一些村干部对村财政工作也未予应有重视，甚至认为“好干部不管财政”，(20)《冀中五年来财政工作总结》(1943年4月25日)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(总论编)，南开大学出版社1984年版，第690页。也缺乏基本的算账、记账能力，一时无法适应边区政府“一切工作都用统计表表现出来”的工作要求，(21)《晋察冀边区政权工作检讨总结》(1939年7月)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，第154、158页；《晋察冀边区行政委员会关于村选举的指示信》(1939年1月25日)，《晋察冀抗日根据地》史料丛书编审委员会、中央档案馆编：《晋察冀抗日根据地·第一册·文献选编》，第219页。加之缺少财务行政中必要的规范性文件，导致村财政管理无章可循，个别干部中还出现了贪污浪费行为。有的干部“出差乱开支旅费”，有的“(在村公所)川流不息地做饭，谁来了都可以吃”，有的则“变名招待或藉口慰劳，虚报村公款，得其贪污自肥”。(22)《冀中五年来财政工作总结》(1943年4月25日)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(总论编)，第690页；宋劭文：《论合理负担、县地方款、预决算制度》(1940年2月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第18、9页；朱其文：《在敌人远后方日益壮大的冀东抗日政权》(1940年5月)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，第276页。据边区行政委员会主任宋劭文估计，在当时边区50余个县中(敌占区的县除外)，每个村公所平均每月浪费40元(边币)。(23)需要说明的是，法币、银元、察钞、晋钞、冀钞、杂钞、土票等币种都曾在边区境内流通。1938年3月，晋察冀边区银行成立并开始发行边币，6月后，边币在市场上赢得了地位。因此，在本文所述之时段内，边区本位币应为边币。尽管边区当时仍有其他币种，但由于本文所用史料均系边区党政机关各类文书，故其中所涉钱款数据均应以边币为计量单位。至于前后文中所引数值差异较大，笔者以为主要是1938年后边区物价上涨、边币贬值所致，并非币种发生变化。故后文中若无特别注明，则所引有关钱款数据均以边币计。参见魏宏运《论晋察冀抗日根据地货币的统一》，《近代史研究》1987年2期；河北省金融研究所编：《晋察冀边区银行》，中国金融出版社1988年版。若按每县300个村计，则边区村款一年的浪费金额就在750万元以上。而按彭真的估计，浪费数额更是高达1200万元。(24)参见宋劭文《论合理负担、县地方款、预决算制度》(1940年2月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第12页；彭真：《关于晋察冀边区党的工作和具体政策报告》，第140页。庞杂的村款开支已成为边区广大村民的沉重负担，甚至影响到了边区社会稳定和人心向背。彭真因此感叹道：“公家虽筹款筹粮无几，却惹得天怒人怨”。(25)彭真：《晋察冀边区财政建设的三个阶段》(1941年9月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第53页。

边区村财政秩序的混乱，既是乡村社会各类积弊陋规的产物，也与边区行政体系建立之初局势动荡不宁相关联，各项制度设计不完善、推进欠深入。彼时，中共其他抗日根据地也都不同程度地为基层财政问题所困扰。晋绥边区的村款管理，“没有一定的严格的开支预算，滥行开支”“账上不公布，上级不检查，民众不敢问也不便查问”，以致“贪污浪费，增加负担，民众不满”；(26)《山西省政府第二游击区修正村款开支办法》(1940年9月)，晋绥边区财政经济史编写组，山西省档案馆编：《晋绥边区财政经济史资料选编》(财政编)，山西人民出版社1986年版，第423页。太行边区的村款征收则“无定额，无定制，无定期……结果成了扰民的苛杂”。(27)李一清：《从太北财政经济建设中巩固太北抗日根据地——在太北财经扩大会议上的报告》(1940年7月1日)，太行革命根据地史总编会编：《太行革命根据地史料丛书之六：财政经济建设》(上)，山西人民出版社1987年版，第95、116页。在这种严峻的财经形势下，晋察冀边区的村财政整理工作被提上了日程。

二、统筹统支：边区村财政整理的举措和成效

村财政的整理是与边区其他财政建设举措协同推进的。随着根据地的巩固，边区各级政权逐步健全，政令得以切实下达。1938年后，通过征收公粮、巩固边币，同时对各县钱款加以全面清理，边区初步建立和规范了财务运行秩序，实现了政府对钱粮的统筹。也正是在这样的条件下，开始着手进行村财政整理，以期将财务体系直接贯彻至村，克服自然灾害和日军扫荡带来的经济困难，实现“财务行政比较正规化”。(28)马程：《略论边区财政建设之史的发展与当前工作方针》(1942年8月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第71—73页。

1940年，边区行政委员会先后颁布《晋察冀边区各县编制村概算及办理村决算暂行办法》和《晋察冀边区行政委员会关于村概算的规定》，要求村款开支需由村财政委员会于每季月末拟定概算，并提交村民代表大会讨论通过，再于每季开始二十日前报送区公所审核，经区公所转送县政府核准备案后，方得由村政权公布并执行；(29)《晋察冀边区各县编制村概算及办理村决算暂行办法》(1940年4月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第645、647页。各村村款“应当包括在累进税中征收”“不得另行筹措”；(30)郭洪涛：《论敌后抗日根据地的经济建设》(1941年1月16日)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(总论编)，第362页。各地村款每半年征收一次，一律上缴到县政府，由县政府印制征收粮款的三联单，实行定量供应，印发粮票，统一支用，并建立预决算和会计制度；(31)《李运昌回忆录》编写组编：《李运昌回忆录》，法律出版社2005年版，第165页；《晋察冀边区各县编制村概算及办理村决算暂行办法》(1940年4月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第647页。村公所要按季公布开支账目，区公所、村民代表大会、村群众团体均可对村款进行监督；各区政府应定期召集村财政主任会议，区财政助理员要经常入村对村财政进行每次不少于十天的检查，检查期间可直接批准村财政预算，并向县政府汇报，不必再经村公所报至区公所。(32)宋劭文：《财政科长联席会议的结论》(1942年3月1日)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第67页。边区对村政权各项经费开支的规范如下表所示：

晋察冀边区村政权经费开支要求(单位：元/边币)

边区政府还着力加强对基层干部的监督教育。一方面，鼓励村民“以更大的力量监督村财政，肃清村款的浪费与某些贪污现象”，主动拒绝非自愿的慰劳捐款。(33)《晋察冀边区行政委员会成立三周年告全边区同胞书》(1941年1月15日)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》(下册)，第9页。另一方面，明确向基层干部强调，“只有用刻苦节约，吃小米穿布衣和敌人的贵族士兵持久厮拼，才是我们的出路”，(34)胡仁奎：《晋察冀边区丛书之一：游击区经济问题研究》，第15页。号召他们“对财政建设的工作提起严重的注意”，希望他们将自己“锻炼成建设财政的工程师与技士”。(35)宋劭文：《论合理负担、县地方款、预决算制度》(1940年2月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第39页。

边区政府希望将村款在县区政权的统一调控下集中用于本村日常政务、教育、社会建设等领域，对于冗杂的差旅、接待等开支，则予以取消或通过其他途径逐步解决，其余费用也要尽可能归于县政权统一管理下。这反映出边区政府健全管理制度、规范干部行为、刷新政治生态的努力，也对基层财务行政能力提出了更高要求。但从实际情况看，县政权普遍反映无力筹措县政权经费，有的县则“以为发票子可以解决一切问题”，一些县的粮票与现金甚至在战斗中大量丢失，兼以战事紧迫、连年灾荒，田赋征收无着，“一个区公所四个助理员领导三十个到五十个的村庄，忙不过来”，县区政权在很大程度上缺乏对村款的统筹能力。(36)宋劭文：《论合理负担、县地方款、预决算制度》(1940年2月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第7—8页。于是，正如上表所示，边区政府对于村教育经费、支差费，只强调了朝着由县统筹的方向努力，在工作中采取县级政权能统筹则统筹，无力统筹则仍由村统筹的灵活方式；对于村建设费，也出于对农民“把自己的一个村弄好，是远远地超过把一个县弄好的兴趣”情况的考虑，规定“暂时不由县统筹”；(37)宋劭文：《论合理负担、县地方款、预决算制度》(1940年2月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第19页。至于县政权和村政权财务管理职能的划分依据、划分规则，以及县政权在统筹村款时的方式、规程、细目、应急处置等问题，边区政府也未及作出更具体的规范。

但不能否认，在上述政策引导下，“村公所的大锅肃清了，村干部脱离生产的现象克服下去了”“随便罚款的现象基本上克服了，捐款慰劳也减少了”“博得了广大群众的拥护”。特别是在动荡的社会环境和沉重的经济压力下，各地款项“基本上靠了县里自己解决”，(38)马程：《路论边区财政建设之史的发展与当前工作方针》(1942年8月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第73页。县政权财务统筹能力确实有所提高。一些地区还根据自身情况，积累了诸多有效的方法和经验。如易县把村经费整合为办公费、上交区公所经费(含交通站、中队部、高小费用)、特别费(部队买菜补贴及鞋袜贴价)和各团体补助费四项，一律取消伙食费。徐水县则把村财政分为经常与特别开支两类，全面停止村款中的伙食开支，将各村账簿格式统一为出纳财簿、出纳分类簿、杂记、合理负担账四类。(39)参见《怎样实行村概算——第三专区第四次县长联席会议上的决定》(1940年7月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第129页。这些努力基本结束了边区村财政的混乱状态，村民平均每人负担村款数额相对固定到六斤小米，占粮款负担的1/7。在冀中区，一般村开支均节省50%—80%，全年各村节省12096000元。北岳区每年村开支也减少了80%。冀晋区、冀察区的村款开支则下降到了粮款负担的1/6—1/8。(40)参见中华人民共和国财政部《中国农民负担史》编辑委员会编著：《中国农民负担史》第三卷，第298页；《冀中五年来财政工作总结》(1943年4月25日)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(总论编)，第692页；郑立柱：《晋察冀边区农民负担问题研究》，河北大学历史学硕士学位论文，2002年5月，第18页；张苏：《北岳区人民负担问题》(1942年)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第465页；边委会财政处：《关于边区人民负担能力问题》(1945年7月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第541页。预决算制度也在一些地区初步建立。冀中区在村财政开支中能坚持月报的，深南县占村庄总数的92.4%，安平县占99.1%，博野县占80%，清苑县占79%；能编制预算的村庄，藁无县占75%，深北县占81%，安国县占90%，安平县占91.1%，定南县占92%，深南县占98 %。(41)徐大本：《冀中一年来的政权工作》(1941年5月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(总论编)，第170—171页。

加强对村财政的统筹统支和有效监管，也是当时中共其他抗日根据地的主要政策取向。如太行边区明确规定“村无派款权”，并出台以县为单位统支统筹的办法。(42)邓小平：《太行区的经济建设》(1943年7月2日)，太行革命根据地史总编会编：《太行革命根据地史料丛书之六：财政经济建设》(上)，第66页。晋绥边区规定，“各村在支出时，须按照预算向县政府支领，所有村款开支，皆由县统筹统支”。(43)中共晋西区党委：《晋西北村摊款工作情况》(1941年12月)，晋绥边区财政经济史编写组，山西省档案馆编：《晋绥边区财政经济史资料选编》(财政编)，第426页。至于在明确财政收支范围、建立预决算制度、打击贪污浪费等方面的具体政策，亦与晋察冀边区几无二致。这表明，面对严酷的战争形势和混乱的财经秩序，各抗日根据地都在通过制订严格的规章制度和工作规程，建设规范化、定额化的村财政运行秩序，为支持持久抗战、加强社会治理集中财力资源。

总之，晋察冀边区的村财政整理工作纠正了基层财务行政中的诸多历史积弊，加强了县区政权对基层财务行政的统筹和调控能力，“奠定了财政上统筹统支的基础”。(44)宋劭文：《用大力来建设我们的财政》(1943年9月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第135页。同时，村财政整理还推动了边区村政权建设的深入开展，改善了边区政府建立之初一些村政权机制不全、业务不精、软弱无力的状况，有效遏制了贪污浪费之风，提高了村政权效能和村干部素质，(45)《晋察冀边区行政委员会关于一九四四年改造与健全村政权工作的指示》(1944年2月25日)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》(下册)，第421页。一部分曾有贪污浪费行为的干部“被迫务了生产……成了很不错的干部”，(46)彭真：《关于晋察冀边区党的工作和具体政策报告》，第175页。一些干部改变了以往对财政工作的轻视态度，开始“切实注意与掌握村财政”“给人民以确信的良好印象”。(47)《冀中五年来财政工作总结》(1943年4月25日)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(总论编)，第690页。同时，村款管理和村级财务行政的规范化，也为统一累进税在边区的顺利推广创造了条件。正是在政治生态好转、村民负担减轻的背景下，统一累进税的推行才获得了“全边区各阶层人民空前热烈的拥护”，进而“空前地巩固了边区各阶层人民的坚强团结”。(48)《中共中央北方分局关于一九四一年度统一累进税工作的总结》(1942年4月1日)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》(下册)，第179页。故学界多认为晋察冀边区的村财政整理“对于保护、积蓄民力起了很好的作用”(49)中华人民共和国财政部《中国农民负担史》编辑委员会编著：《中国农民负担史》第三卷，第206页。，“保证了抗日根据地的军政供给、持久抗战和村财政秩序的健康发展，为抗战胜利后解放区经济的恢复和发展奠定了基础”。(50)关翠霞、柳敏和：《晋察冀敌后抗日根据地的村财政建设简析》，《山东师范大学学报》(人文社会科学版)2006年第4期。

三、当家不易：边区对村财政秩序的规范与完善

机制完善、运转高效、监管有力的村财政统筹统支制度，必须建立在清晰的财权事权划分、稳定的政权运行、严密的制度监管基础上，有赖于边区政权建设的继续推进和基层社会治理的不断深化。由于边区内外环境的残酷艰难，以及根据地建设事业的复杂艰巨，建设规范的村财政秩序不可能一蹴而就。如前所述，由于县政权钱款统筹和财务行政能力相对薄弱，而边区政府也尚未将县级政权和村级政权之间的财权事权关系厘定清楚，因而村财政的“统筹统支”改革在实践中还存有若干的盲点和空白，加之战时形势瞬息万变，基层在理解政策、执行政策过程中面对诸多不确定因素，基层财经秩序依然面临着理念和实践中的种种困难和挑战。

正如彭真所指出的那样，“健全的村政权、代表会和健全的支部是村财政和税收的可靠保障”。(51)《彭真传》编写组编：《彭真年谱》第一卷(1902—1948)，中央文献出版社2012年版，第195页。“从上至下一直贯彻到村的工作系统”，无疑是实施以统筹统支为核心的财经管理体制的制度基础。但在具体的实践过程中，财政动员能力的提高也在一些地方被异化为财权相对集中于村长，虽然也有村民代表大会、监察委员会等监督机构，但广大群众“因为缺乏政治斗争的经验，还不知同时也不会自觉地积极起来监督”(52)彭真：《关于晋察冀边区党的工作和具体政策报告》，第26页。，有的地区村选工作“不平衡、不深入、不贯彻”，长期没有村代表会，村政委员会也不健全，个别村政权甚至为地痞流氓、“游民料鬼”所把持，以致“村长代替财粮工作，村书记包办财委工作”，使村财政的使用和管理被操纵于少数村干部之手。(53)《榆次抗日县政府行政科工作总结报告》(1941年12月30日)，革命历史档案，山西省档案馆藏，A160-1-2-7；《榆次县抗日县政府村政总结材料》(1945年1月10日)，革命历史档案，山西省档案馆藏，A160-1-2-3。

史料表明，1941年边区对村财政进行集中整顿后，个别村的干部仍然认为村款的征收规则可以随意改变，于是动起了“何尝不能来贪污”的念头。在忻县尹村，干部购买和修理自行车的经费竟然要从村款中开支。有的村账目混乱，村干部在“账上只写应酬，而没有说明用途”，使人无从稽考。(54)《忻县尹村、闫庄、解原、苗庄、刘庄、石家庄村政权材料》(1942年)，革命历史档案，山西省档案馆藏，A-142-1-5-1。还有个别地区随意增加对村民的征收数目，甚至超过了规定数目的一倍，并将超出部分挪作私用。一些地方则借“慰劳”之名，对村民进行二次征收。(55)参见李运昌《冀热边财政经济工作》(1944年7月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(总论编)，第598—599页。大生产运动后，拥军优抚、文化娱乐、救灾募集等事务，客观上也为个别村干部滥征村款提供了理由，他们乱罚款、乱没收，并私自隐匿挪用，(56)李运昌：《冀热边的财政经济工作》(1944年7月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(总论编)，第600页。致使村款开支大增。

另外，在对村财政的监管过程中，部分县区政府“对财政制度坚持得太差”“对政府法令还相当忽视”。(57)霄桐：《关于阜平区财政的整理》(1942年11月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第282、283页。同时，出于防止在账目清查中激起豪绅势力群起反对，“甚至勾结敌人”的考虑，县区政府又被要求不再追究“陈年老账”，致使一些问题不了了之。(58)彭真：《在许、姚考察后对冀东、平北工作意见》(1941年8月17日)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》(下册)，第123页。如五台县某村村长的账目长期不清，但最终仍被区政府“马马虎虎地过去了”。(59)《五台县委四五月份组织工作报告》(1943年6月)，革命历史档案，山西省档案馆藏，A-146-1-10-3。还有个别上级干部借监督检查之机行贪污浪费之事，有的区干部将自己入村所产生的伙食费也放进村款中开支，一些小山庄更是因无度接待上级干部而出现“炕上客常满”的情况，(60)《冀热边社会状况考察》(1943年8月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(总论编)，第759—760页；《五台县委一九四三年组织工作报告》(1944年2月)，革命历史档案，山西省档案馆藏，A-146-1-10-5。更有甚者，献县六区小队因向村里强要白面未果，竟殴打了村粮秣委员。(61)《冀中区行署关于清理财政的指示》(1945年4月17日)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第289页。

战争带来的政令不畅、政权基础不稳等因素，也使村政权日益收紧的财权与日渐繁杂的事权间的张力更加明显。特别是，游击区的大多数村庄长期处于战事之中，还需用村中经费应付日伪的沉重勒索和摊派，进一步加大了村财政运转的难度。据时人对忻县一些村的调查，在经历1940—1941年边区村财政集中整理后，该县尹村在1942年4月至6月中，仍有38%的村款被用到了村政权的开销和应酬中，还有53%的村款用于应付日伪的摊派和勒索，用于边区政府倡导的教育等公共事业建设的投入仅占总数的5%。闫庄1942年7月一个月就花费3393.95元，其中购买香烟1320.4元，占总开支的38.9%，而用于“学校烧煤”的经费只有22.35元，仅占总开支的0.6%，若再算上敌伪勒索和强制代购的花销，则该村该月村会开销则已达4000—4500元。石家庄村1942年7—8月间的花费1433.09元，“是一个惊人的数字”，且诸多用项只在账上被记为“应酬”，“没有说明用途”，“特别费”更被指出是“百分之百的浪费”，(62)《忻县尹村、闫庄、解原、苗庄、刘庄、石家庄村政权材料》(1942年)，革命历史档案，山西省档案馆藏，A-142-1-5-1。而当时北岳区行署的月支仅为1302—1406.2元。(63)《晋察冀边区行政委员会关于发(专署)县议会、县政府、区公所编制经费表的命令(附经费表)》(1942年2月6日)，革命历史档案，山西省档案馆藏，A-208-1-4-1。可见，一些地处游击区、斗争形势复杂的村仍没有实现对村财政的有效统筹统支，滥收钱款、贪污浪费现象未能根除。1943年，边区一些地区的村款负担仍占群众总负担的30%，是“对我负担”的五倍，(64)《冀热边社会状况考察》(1943年8月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(总论编)，第760页。需要说明的是，一些史料提及的“对我负担”并一定不属于村款，而是边区政府统一规定征收的各类公粮公款，“对敌负担”含义亦如此。但在游击区，村公所的开支也大体可分为“对敌”和“对我”两途，前者主要是在应付日伪的勒索、摊派，如伪干部薪金及村公所费用等，后者则是按照边区政府村政权建设要求而产生的费用，与“对敌负担”、“对我负担”并非同一含义。当然，在一些史料中，在“对我负担”的统计中也将村款包括在内，则难以确知其村款开支数目。本文所引数据，均为史料中将村款开支与“对我负担”明确区分的。超出了村财政整理之初村款负担占群众负担1/7的比例。甚至到1945年，个别村村款负担中的85%以上属于违规支出，或存在大量浪费。(65)《察哈尔省政府关于发动群众当中开展反贪污浪费及清算斗争，并建立与健全村财政制度的指示》(1945年12月12日)，华北解放区财政经济史资料选编编辑组：《华北解放区财政经济史资料选编》，中国财政经济出版社1996年版，第937页。边区村财政管理和使用中的若干积弊仍在个别地区顽固存在。

面对暴露出的这些问题，边区政府保持着敏锐而清醒的认知，并继续出台和调整相关政策措施，不断规范与完善基层财经秩序。1942年，边区规定将村公产收入作为村初小教育经费，扩大了村款的来源。(66)《公产的整理调查工作》(1942年)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第287页。1943年，中共中央北方分局又明确要求村政权不能对边区军事和行政人员进行过度招待。(67)《中共中央北方分局关于三年来平北工作的总结的决定》(1943年2月28日)，《晋察冀抗日根据地》史料丛书编审委员会、中央档案馆编：《晋察冀抗日根据地·第一册·文献选编》，第837页。在收到中共中央关于“减少人民的负担”的指示后(68)《中央书记处关于晋察冀分局干部扩大会议应讨论的几个问题的指示》(1944年1月8日)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》第14册，中共中央党校出版社1992年版，第152—153页。，边区政府又提出“在已有的统筹统支的基础上，进而做到平衡人民负担”“尽量求得人民负担一致”的工作思路，“教育干部认识节流的重要性，认识平时节衣缩食的政治意义”，并将本在村款中的优抗粮、团体粮柴鞋赔价等费用改由边区政府统一支出，以进一步提高上级政权的钱款统筹能力，减轻村政权财务压力。针对“两面政权”对日斗争的实际需要，规定“支敌款一定要经过村干联席会的讨论和区的批准，严禁少数人私自资敌现象”。(69)朱其文：《在冀热边财政会议上的总结》(1944年7月15日)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第80—81页；《中共中央晋察冀分局关于边区人民负担情况向毛泽东的报告》(1944年9月9日)，《晋察冀抗日根据地》史料丛书编审委员会、中央档案馆编：《晋察冀抗日根据地·第一册·文献选编》，第946页。一些地区还提出要进一步限制村干部财务权限，减少领取补贴的村干部人数，公开账目单据，探索建立严格的审计制度，在村中开展反贪污、反浪费斗争。(70)李运昌：《冀热边的财政经济工作》(1944年7月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(总论编)，第605页；《李运昌回忆录》编写组编：《李运昌回忆录》，第343—344页。也正因如此，边区才在复杂的局势中巩固了民意基础，各项政策法令得以有效执行，并“得到了广大群众的拥护”。时人调查表明，群众对边区要求的摊款基本采取了配合的态度，普遍“对我们忠实，(对)我们的工作人员能够保护，群众抗战情绪高，对于敌人是应付”。(71)《忻县五区苗庄支部调查》(1944年)，革命历史档案，山西省档案馆藏，A142-1-9-1。

抗战结束后，中共又将上述经验和做法运用到新解放区的村财政整理工作中，并在村款开支中增列了对敌占地区挖地道产生的工费，以及修理斗秤、担架等开支，要求各专署根据各村实际分类制定实施标准，村财政的预算时间要“由县根据群众经济情况的季节性具体规定”，账目须每月结清，并向村民公布，干部交接时亦须结算和公布账目。同时，“任何机关、部队或个人都不得挪借村款”，规定出台前部队所借款项，依单据报县政府，统一与用款部队结算，号召村民检举借款，代购，摊派，不给或少给粮票、现金，索取粮食柴菜等行为。(72)《察哈尔省政府关于在发动群众当中开展反贪污浪费及清算斗争，并建立与健全村财政制度的指示》(1945年12月12日)，华北解放区财政经济史资料选编编辑组等编：《华北解放区财政经济史资料选编》第二辑，中国财政经济出版社1996年版，第937—938页。进而，边区还意识到整理村财政“不单是政府与财政部门的事情，必须各方面共同努力，统一认识，统一行动”，提出要“发动群众，改造村政权，发扬民主，监督财政”。(73)张苏：《察哈尔省财政会议结论》(1946年3月16日)，华北解放区财政经济史资料选编编辑组等编：《华北解放区财政经济史资料选编》第二辑，第952页。对于个别干部中仍存在的贪污、浪费现象，有的地区严词提醒村干部“须从思想上认识这一问题的重要性”，并要求各县举办面向村干部的短训班，村干部受训后还要开展“群众性的讨论”。(74)《中共冀东区党委关于整理村财政的决定》(1946年4月22日)，华北解放区财政经济史资料选编编辑组等编：《华北解放区财政经济史资料选编》第二辑，第960页。可见，边区整理村财政的措施在实践中逐步细化，在保持制度刚性的同时注入了一些兼顾地方工作实际的灵活性管理措施，并将村财政工作置于村政权建设和村干部管理的全局中加以考虑。在这样的努力下，加之土地改革和生产运动的开展，农民得到休养生息，“民力已有不少的积蓄，人民负担能力已较前大为提高”，“绝大部分均能维持与扩大再生产”。(75)《冀中区五个县六个村各阶层经济情况与人民负担能力考察报告(节录)》(1947年3月)，华北解放区财政经济史资料选编编辑组等编：《华北解放区财政经济史资料选编》第二辑，第1026页。

早在边区成立之初，聂荣臻就曾感叹：“此地当家，尤其不易”。(76)聂荣臻：《在中共中央北方分局党代表大会上的讲话》(1939年1月)，《晋察冀抗日根据地》史料丛书编审委员会、中央档案馆编：《晋察冀抗日根据地·第一册·文献选编》，第230页。1941年初，彭真也表示村财政整理将会是边区“财政整理中最困难的课程”。(77)彭真：《在中共中央北方分局会议上关于财政、生产等问题的结论》(1941年1月)，《晋察冀抗日根据地》史料丛书编审委员会、中央档案馆编：《晋察冀抗日根据地·第一册·文献选编》，第483页。边区的财政建设，比起民政的建设，困难更多“的确就如在沙漠地里盖造楼房一样”。(78)宋劭文：《论合理负担、县地方款、预决算制度》(1940年2月)，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(财政金融编)，第5页。不论是清晰划定各级政权的财权与事权，还是建立公正有序的权力制约和监督体系，还是有效提高基层干部的管理能力和自律意识，都并非易事。另外，还有研究指出，由于各边区地域辽阔、形势复杂，对财务的统一管理难免会无法及时应对各地千差万别的局势变化，以致影响地方的活力与自主性。(79)陈耀煌：《统筹与自给之间：中共陕甘宁边区的财经政策与金融、贸易体系》，(台北)《“中央研究院”近代史研究所集刊》第72期，“中央研究院”近代史研究所，第156页。边区以“统筹统支”为基本导向的财政改革举措，正是在努力协调加强财权统一、保证基层活力、纾解农民负担之间的关系，探索建立“统一筹支，明确职权”财政管理体制，(80)《冀中区财政会议总结》(1946年4月)，华北解放区财政经济史资料选编编辑组等编：《华北解放区财政经济史资料选编》第二辑，第960页。以减轻农民负担，形成基层财务行政的基本制度规范，进而简除烦苛、撙节用度、刷新吏治，提高基层治理能力，保障党政军民共克时艰，更好地在贫困动荡的战时农村社会“当家”。新中国成立后，国家对村财政实施了更大规模的统筹统支，要求“公粮和附加统统合起来，都缴给国家”“不许再有摊派”，(81)陈云：《关于财政经济问题的报告》(1952年4月19日)，中共中央文献研究室编：《陈云文集》第二卷，中央文献出版社2005年版，第383页。并逐步形成了“包、禁、摊”的方针，对村财政实施从严管理。(82)《中共中央转发华东财委关于华东财经工作会议的报告》(1952年7月22日)，中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)》(第九册)，人民出版社2013年版，第92—93页；《中共中央关于浙江省委八、九月份综合报告给华东局的批复》(1952年10月25日)，中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)》(第十册)，人民出版社2013年版，第157页。这些措施，不啻为对边区治理经验的继承和延续。

四、余论

财政在国家实现其职能过程中扮演着重要角色，财政建设的得失某种程度也可以视作国家治理能力的晴雨表。如前所述，近代中国各类政权都对整顿地方财政、统一财权问题高度关注，但国家政权无力管控横亘于国家和农民间的中间盘剥者，也无力对官僚阶层进行有效监督，导致“国家政权越深入，土豪劣绅僭取国家权力的机会就愈多，队伍就愈庞大，农民所受的压榨也愈强烈”。(83)参见[美]杜赞奇著，王福明译《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社2010年版，第53—56页；王奇生：《民国时期乡村权力机构的演变》，周积明、宋德金主编：《中国社会史论》(下卷)，湖北教育出版社2000年版，第583页；马金华：《民国财政研究：中国财政现代化的雏形》，经济科学出版社2009年版，第156、261页。抗战期间，经济落后的内陆农村成了支撑抗战的大后方，国民政府亟需开展前所未有的财力动员，地方精英却利用其政治和经济资源逃避应尽责任，使财税负担最终被转嫁到弱势群体身上，加剧了社会的两极分化。(84)参见[日]笹川裕史、奥村哲著，林敏、刘世龙、徐跃译《抗战时期中国的后方社会——战时总动员与农村》，社会科学文献出版社2013年版，第85—114页。日伪在农村则“搜索枯肠想要钱的办法”，名目繁多的捐税使一些村平均负担占到总收入的67.4%，个别村甚至高达250%。面对无度勒索，村民只得将种子卖掉交款，许多土地因无种子下种而荒芜，一些村庄的耕地面积甚至比战前减少1/2以上。日伪推行的所谓“华北治安强化运动”，更给本已十分脆弱的农村经济带来毁灭性打击。(85)参见水生《八年来晋察冀怎样战胜敌祸天灾》，魏宏运主编：《晋察冀边区财政经济史资料选编》(农业编)，南开大学出版社1984年版，第734—746页；岳谦厚：《战时日军对山西社会生态之破坏》，社会科学文献出版社2008年版，第90页。

与上述情况不同的是，面对尖锐的社会矛盾和沉重的农民负担，早在苏区时期，中共就已开始探索财务管理的“统筹统支”办法，(86)参见《江西省第一次工农兵苏维埃大会财政与经济问题的决议案》(1932年5月)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室选编：《中央革命根据地史料选编》(下)，江西人民出版社1982年版，第575、579页。中共领导下的抗日根据地政权更是对建立和规范基层财经秩序不断探索，勇于实践。从本文考察看，通过对村财政体制的一系列整理和改革，边区农村财务行政初步实现有章可循，与国统区、日占区的崩坏局面和悲惨境地形成了鲜明对比。此后，边区的村财政管理虽也一度出现从统筹统支到自筹自支的政策调整，但并非是对村财政的放任自流。根据相关规定，自筹自支仍须遵循核定开支预算、村内民主评议、上级集中监管的原则，(87)《中共中央批准华北财经会议决议及对各地财经工作的指示》(1947年10月24日)，中央档案馆、中共中央文献研究室编：《建党以来重要文献选编》第24册，中央文献出版社2011年版，第449—450页。用董必武的话说，即“分散是暂时的，统一是永久的”。(88)《董必武同志在晋察冀边区财经会议上的讲话(节录)》(1947年9月18日至19日)，华北解放区财政经济史资料选编编辑组等编：《华北解放区财政经济史资料选编》第二辑，第85页。这些思路和举措不仅为中共坚持“空前大规模的近代化的长期性战争”(89)《董必武同志在晋察冀边区财经会议上的讲话(节录)》(1947年9月18日至19日)，华北解放区财政经济史资料选编编辑组等编：《华北解放区财政经济史资料选编》第二辑，第81页。，并最终夺取革命胜利提供了保障，也在一定意义上成为新中国成立初期农村财政管理方针的制度渊源和经验基础。边区的经验表明，构建良好的基层财政秩序需要不断切实协调各级政府财权与事权，建立自上而下和自下而上都运转有效的监管机制，营造风清气正的政治生态和行政环境。