未成年人行政公益诉讼 诉前程序的运用

郭文 黄颖颖

摘 要：福建省福清市人民检察院将整顿无证幼儿园纳入公益诉讼案件范围，注重发挥诉前检察建议的重要作用。检察机关在履职过程中发现有关单位未正确实施法律法规，通过调查研究和证据材料收集，在检察建议中明确被建议单位存在的问题及原因、薄弱环节或制度漏洞以及堵塞漏洞的意见建议，确保有的放矢、准确有力;重视检察建议的落实，除向责任单位发出检察建议外，还加大与被建议单位的上级主管机关的协调沟通，得到党委政府的重视支持。积极建议相关职能部门加强配合，形成监管合力，有效解决问题，强化建议效果。福清市人民检察院不简单地以关园取缔为目标，而是充分考虑疏堵结合，根据实际情况进行分类处理，既实现检察法律监督的有利价值，又促进行政机关依法行政、严格执法，实现双赢多赢共赢。

关键词：行政公益诉讼 未成年人保护 无证幼儿园 诉前程序

[基本案情]

2018年3月，福建省福清市人民检察院在办理三起“黑校车”危险驾驶案过程中，发现部分幼儿园不仅使用“黑校车”且系无证办学。经走访市教育局，了解到当地确实存在部分幼儿园未经审批擅自办学开班的情况，遂决定深挖线索。通过调阅资料、现场走访取证等方式，发现该市音西街道、宏路街道、阳下街道、龙江街道、海口镇、高山镇、沙埔镇等7个街道办事处、镇政府共有无证幼儿园16所，在园幼儿约1500人。

经查，无证幼儿园存在诸多安全隐患。主要是：（1）选址布点不合规，部分幼儿园建在加油站、综合汽车站出入口且处于高压输变线电力走廊等危险路段，部分幼儿园直接租用民宅办学，部分幼儿园未经教育局审批擅自改变园址;（2）消防设施不达标，16所幼儿园均未按规定配备消防设施，多数园内安全出口、安全疏散楼梯及教室、活动室等出口少于2个，未经消防审批验收合格;（3）接送车辆无资质，部分幼儿园使用无资质车辆集中接送幼儿，甚至出现超载情况;（4）园舍设施较简陋，玩教具配备、室内外设施设备、保健室设施、卫生设施及其他附属设施配置简陋，等等。数以千计幼儿的合法权益处于被侵害状态，可能严重影响众多在园未成年人的生命健康安全。

一、办理案件中发现的问题及解决问题的具体做法

（一）诉前调查

经调查取证查明，福清市教育局曾多次向无证幼儿园发出《责令停止办学行为通知书》，并向相关街道办事处、镇政府发函要求取缔无证幼儿园，但处罚措施未落到实处，也未能有效推动相关部门共同解决问题。音西街道、宏路街道、阳下街道、龙江街道等街道办事处以及海口镇、高山镇、沙埔镇等镇政府，对无证办学问题未引起充分重视，未按照规定履行取缔辖区内无证幼儿园的职责，部分幼儿园受检时停办，受检后又复开。

根据《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《促进法》）第64条之规定，“违反国家有关规定擅自举办民办学校的，由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门会同同级公安、民政或者工商行政管理等有关部门责令停止办学、退还所收费用”;根据《福州市学前教育管理办法》（以下简称《管理办法》）第27条之规定，“对未经批准的学前教育机构由教育行政部门依法处罚，并由辖区政府组织有关部门予以取缔。”因此，福清市教育局及各相关街道办事处、镇政府对辖区内未经审批的学前教育机构负有取缔职责。但福清市教育局作为教育主管部门，履行监管职责不到位，各基层行政机关不作为，侵害了不特定多数未成年人合法权益。

（二）办理情况

1.法律论证阶段。本案难点在于，整顿无证幼儿园是否属于公益诉讼案件范围，检察机关能否对不履行职责或履行监管职责不到位的各行政机关提起公益诉讼。福清市检察院加强论证，召开检察官联席会议研究，经讨论，多数检察官认为，无证办学损害了社会公共利益，可纳入公益诉讼受案范围;并积极争取上级检察院对公益诉讼探索的支持。积极沟通协调，与当地法院多次深入探讨交流达成共识，确定该案属于公益诉讼的受案范围。

2.检察建议阶段。福清市检察院分别于2018年3月28日与4月初，向福清市教育局及7个相关街道办事处、镇政府发出诉前检察建议。提出各无证幼儿园违反了《促进法》中关于应当经职能部门审批取得办学许可证的规定，不符合《托儿所、幼儿园建筑设计规范》《福州市幼儿园办园基本标准》关于规划、抗震、卫生等方面的强制性标准，违反了《福州市幼儿园办园基本标准》中关于布点办学区域的规定，违反了《福州市教育局、市公安消防支队关于无证民办幼儿园审批有关事项通知》中关于消防审核验收的规定，等等。指出福清市教育局及相关街道办事处、镇政府监督管理不力，对无证幼儿园违法违规情形惩处力度较小且监督持续性不强，未与卫生、消防等职能部门形成监管合力，处罚和取缔力度不够。建议福清市教育局及相关街道办事处、镇政府，依据《促进法》第12条、第18条、第64条的规定和《管理办法》第27的规定，结合实际对缺乏办园条件或存在严重安全隐患的无证幼儿园，坚决采取关停、取缔的处罚措施，并妥善分流在园幼儿;建议对符合基本办园要求的无证幼儿园，要主动引导整改，并根据整改情况颁发办学许可证;建议对无证幼儿园齐抓共管、综合治理，整合各街道办事处、镇政府、教育、消防、卫生等多部门力量对无证幼儿园实施动态监管、指导整改以及跟踪落实，形成长效机制;建议加强科学规划，结合城镇化进程的人口变动情况，引导民办幼儿园合理布局，解决公办幼儿园资源不足问题。

（三）案件结果

检察机关促成相关部门对无证幼儿园采取媒体曝光、安全消防检查、食品卫生督查、违规校车清查等方式，督促无证幼儿园加强整改，引导无证幼儿园规范办学。

1.整改情况。2018年5月，福清市检察院针对在整顿过程中遇到的障碍和困难，联合福清市政府召集相关街道办事处、镇政府、教育、公安、消防、安监等部门召开诉前圆桌会议，制定联合执法方案，针对无证幼兒园选址布局、消防设施、校车营运、饮食卫生、教学秩序等隐患与问题，要求各部门发挥专长优势，有针对性地进行整改落实，解决无证幼儿园监管难、取缔难、整治难问题。经协商，明确各部门具体分工情况如下：（1）教育部门负责做好无证办园人员和幼儿家长的法律法规和教育方针、政策的宣传工作，通过微信公众号以及媒体通告曝光无证幼儿园名单，并会同街道办事处、镇政府做好被取缔幼儿园幼儿的疏散、分流、安置等善后处置工作;（2）公安部门负责维持联合执法取缔现场秩序及突发性事件处置;（3）消防部门负责查封消防不合规的无证幼儿园;（4）交警部门负责查处违规使用的“黑校车”及取缔现场的交通疏导工作;（5）市场监督部门负责查处无证幼儿园食品卫生违规行为的执法工作;（6）城管局负责查处无证幼儿园违章建筑等违规行为的执法工作;（7）安监部门负责指导、督促各街道办事处、镇政府和有关部门履行安全生产工作职责;（8）供电、供水部门负责对无证幼儿园进行断电、断水工作;（9）街道办事处、镇政府负责维持取缔现场秩序，稳定围观民众思想，同时联系医疗救护车辆，防止意外事件发生;（10）政府办负责各项协调工作。依照该方案，相关街道办事处、镇政府联合教育、公安、消防、安监等部门开展了联合执法。

2.检察建议的回复情况。福清市教育局及7个相关街道办事处、镇政府均按期向检察机关书面回复。福清市教育局反馈：福清市政府牵头联合公安局治安大队、交警大队、消防大队、规划局、市场监管局、城管局、安监局、教育局、供电公司、水务公司、相关街道办事处、镇政府等单位对全市16所无证幼儿园进行联合检查，已对全部无证幼儿园断水断电，截至目前未发现再开班办学。福清市政府还要求各街道办事处、镇政府及时组织“回头看”，做到发现一家，查处一家，防止整治后出现反弹。同时要求建立长效管理机制，及时发现、上报和取缔无证幼儿园。福清市音西街道等7个街道办事处、镇政府反馈：已完成对无证幼儿园的整改，其中符合办学条件者已将材料上报至教育局申请办理社会力量办学许可证，不符合条件者已停办，并做好取缔后学生分流、家长解释等过渡工作。相关街道办事处、镇政府还承诺在下一步继续跟踪监督，并扩大公立幼儿园的招生规模，提升服务水平。

3.处理结果。最终，有3所无证幼儿园经过整改已经通过审批，其他条件不符合的无证幼儿园已全部依法取缔。从无证幼儿园分流出来的幼儿，根据家长意愿，妥善安排至附近公立幼儿园或者有资质的民办幼儿园就读。

二、可推广的特色经验

检察机关办理公益诉讼案件，要注重发挥检察建议的重要作用。检察机关在履职过程中发现有关单位未正确实施法律法规，应当注重调查研究和证据材料收集，在检察建议中明确被建议单位存在的问题及原因、薄弱环节或制度漏洞以及堵塞漏洞的意见建议，确保有的放矢、准确有力;重视检察建议的落实，除向责任单位——当地教育局以及各相关街道办事处、镇政府发出检察建议外，还应加大与被建议单位的上级主管机关的协调沟通，得到党委政府的重视支持。积极建议相关职能部门加强配合，形成监管合力，有效解决问题，强化建议效果。结合实际情况，不简单地以关园取缔为目标，不一味强调打击处罚，充分考虑疏堵结合，根据实际情况进行分类处理，并积极建言献策协助做好相关在园学生的分流、过渡工作，既实现检察法律监督的有利价值，又促进行政机关依法行政、严格执法，彰显检察建议的刚性，实现法律监督“双赢多赢共赢”。

第一，运用调查核实权收集掌握详实资料。检察官从日常办理的“黑校车”危险驾驶案中，发现存在“无证幼儿园”的线索。通过调阅资料、佩戴执法记录仪、乔装打扮、现场走访等方式开展调查核实工作，全面收集、固定证据，查明市教育局未能有效解决无证幼园问题的症结，为下一步工作的顺利开展提供强有力的证据支持。

第二，多方进行法律论证做好诉前准备工作。无证幼儿园是否属于公益诉讼案件范围，福清市检察院在诉前积极寻求法律依据。一是详细查阅相关法律法规内容。根据《民办教育促进法》《幼儿园管理条例》等相关规定，该院认为民办幼儿园属于民办教育，民办教育事业属于公益性事业。公共利益是指涉及不特定多数人的利益，关系国家、集体、个人安全、秩序、环境以及公民的生命、健康、教育等基本权利。对民办教育的整顿与规范，在本质上符合公共利益的特征，属于公共利益的范畴。由此得出，规范民办教育可以理解为行政诉讼法第25条第4款规定的人民检察院可以提起公益诉讼的“等”领域之中。对于教育等行政主管部门履行职责不到位或者怠于履行职责，未依法取缔、惩处无证民办教育的，检察机关可以提起行政公益诉讼。二是主动请示争取支持。针对上述法律适用是否准确，福清市检察院积极向上级院领导请示，认真听取指导意见，争取上级支持，将其作为公益诉讼案件进行探索办理。三是与法院沟通取得共识。福清市检察院院领导多次与法院院长、分管行政诉讼副院长及庭长深入探讨交流并达成共识，确定该案可作为公益诉讼案件受理。

第三，积极协调各方凝结聚集执法力量。一是争取党委、人大支持。党委领导、人大支持，是顺利开展清理整顿无证幼儿园工作的重要保障，该院积极向市委、人大汇报无证幼儿园问题及工作进展情况，并取得党委、人大的支持。二是加强与市教育局沟通。根据相关法律法规，市教育局对无证幼儿园可作出行政处罚决定，辖区政府负责具体取缔工作。该院通过检察建议，督促市教育局、相关街道办事处、镇政府依法履职，妥善清理整顿无证幼儿园。但市教育局反映其虽有行政处罚权却无行政执法主体资格人员，无法对无证幼儿园做出行政处罚，函请该院协调解决。针对上述问题，该院领导多次与市教育局领导共同向市委市政府汇报，研究解决方案。三是积极与市政府协调。经该院分管领导与分管副市长多次沟通交流，该院联合市政府召集相关街道办事处、镇政府、公安、市监、安监、规划、消防、供电、水务等部门召开会议，部署多部门联合执法检查，市政府为此专门制发了《关于印发联合执法取缔无证幼儿园工作方案的通知》。

第四，善用圆桌会议注重办案社会效果。清理整顿无证幼儿园是关涉1500余名幼儿学前教育的重大民生问题，该院不以诉讼为最终目的，而是着力联合市政府召集相关部门召开诉前圆桌会议共同协商，妥善处理无证幼儿园问题。一是时间上把握时机。本案立案时间为期中学习阶段，若过早启动执法程序，将无证幼儿园关停取缔，将导致幼儿学习中断。该院结合行政公益诉讼期限，于4月份发出检察建议要求市教育局、相關街道办事处、镇政府在2个月内依法履行职责。根据上述期限，市教育局及相关街道办事处、镇政府可于学期末启动执法程序，既不影响本学期幼儿的学习生活，又为幼儿家长预留出暑假时间为幼儿新学期的入学做好安排。二是宣传上注重引导。通过教育局微信公众号以及媒体发布通告，曝光无证幼儿园名单，由市教育局制发“告家长书”，释明就读无证幼儿园的危害性，引导家长选择规范、合格的幼儿园。三是方式上疏堵结合。分类清理无证幼儿园，市政府指示各街道办事处、镇政府作为发现和取缔非法办园第一责任人，坚决取缔存在严重安全隐患的无证幼儿园，妥善分流在园幼儿和从业人员。目前，有3所无证幼儿园经过整改已通过审批，其他不符合条件的无证幼儿园全部予以取缔。该院还建议建立政府购买普惠性民办幼儿园教育服务机制，通过财政补助、税费减免等措施，减轻经营负担，提高保教质量。建议各街道办事处、镇政府根据城镇化进程中人口变动的情况，科学测算辖区内学龄前儿童数量分布，统筹设立民办幼儿园，避免出现布局不平衡或者“入园难”情况，彻底根治无证幼儿园问题。

三、未成年人行政公益诉讼制度的几点思考

未成年人是祖国的未来，给予未成年人特殊保护，是社会进步和国家文明的重要体现。人民检察院作为社会公共利益的代表之一，通过公益诉讼，聚焦未成年人的合法权益保护问题，有利于引起社会对未成年人权益保护的重视，有利于形成保护未成年人合法权益的合力，形成落实未成年人社会福利的良好氛围，为未成年人的成长创造更加有利的环境。

首先，對受案范围的探索。应注重典型案事例的示范引领，强化对业务特点规律的把握。总结“等”外探索成功经验，不断拓展未成年人检察公益诉讼案件范围，通过指导案例、司法解释、指导意见等多种形式，将一些矛盾较为显著、具有普遍性、引发社会强烈关注的案件纳入到未成年人检察公益诉讼案件范围，积极、稳妥的探索，推动未成年人检察公益诉讼工作发展。

其次，关于强制力保障的思考。检察机关提起公益诉讼是宪法赋予的法律监督职责运行的表现形式之一，而其中调查核实是公益诉讼必要的取证程序。现行法律及相关办法仅规定有关单位应当予以配合，而针对不配合的情况则没有强制力保障，无法保证所有的行政机关或相关单位、个人都能密切配合，不存在抵触情形。建议应从立法层面赋予检察机关一定的强制力保障，对妨碍调查核实的单位及个人，视行为情节轻重给予相应的惩处。

再次，诉前程序的充分运用。通过诉前程序推动侵害未成年人公益问题的解决，是公益诉讼制度价值的重要体现，也符合我国传统的非讼文化。特别是在行政公益诉讼中，提起诉讼并不是最终目的，根本目标还是通过凝聚合力，督促行政机关依法履职，保障未成年人的合法权益。因此是否对现有的诉前程序回复期限做开放性规定，对于重大复杂案件，整改救济、周期长的，可酌情延长回复期限，为检察机关督促行政机关依法履职或纠正违法行为提供充足时间。对于需立即提起诉讼，否则将严重侵害社会公共利益造成重大损失的，则缩短回复期限。应区分具体情形，来认定行政机关是否履职到位，更好的衔接诉前程序与诉讼程序。

最后，专业化队伍建设。做好承担更艰巨任务的准备，时刻强化未成年人检察公益诉讼的专业化队伍建设， 以适应新形势、新任务。同样，还需不断完善检察业务办案手段体系，保持常态化的业务交流培训，提升未检队伍的公益诉讼专业素养和能力。配备必要的装备，更好的满足未成年人检察公益诉讼调查取证的工作需要。为今后各项未成年人相关法律修订，赋予检察机关更多的未成年人公益诉讼职责，做好人才储备和装备支撑。