事业单位科研经费管理“包干制”探析

李倩 陶敏文

[摘 要]随着科技创新向纵深推进，原有的事业单位科研经费管理方式越来越难以适应实际需求，因此探索新的管理方式成为事业单位迫切需要解决的问题，而“包干制”的提出指出了新的思路。基于此，本文主要研究“包干制”在事业单位科研经费管理中的应用，提出了“包干制”的实施建议以及保障措施，希望能促进“包干制”政策落实，使事业单位能分享科研红利。

[关键词]事业单位;科研经费;包干制;实施路径

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.12.019

[中图分类号]G311[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）12-00-03

0     引 言

党的十八届五中全会从战略布局出发，明确提出“推进健康中国建设”的宏伟目标，健康中国成为国家战略。国家不断增加科研投入，事业单位科研项目的类型、经费总量不断增加，科研管理方式也逐渐转为团队化。如何使科研经费效用最大化，真正成为创新助推器，国家围绕科研体制和经费管理制度改革先后出台了一系列重磅文件，如：《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》《关于进一步深化科技体制机制改革，增强科技创新中心策源能力的意见》等，松绑再松绑，放权再放权，改革决心和力度都是空前的。2019年3月，《政府工作报告》中科研经费“包干制”的提出，为科研经费管理政策指明了方向，提供了应遵循的基本原则。

1     事业单位科研经费管理现状

科研经费泛指各种用于发展科学技术事业支出的费用。目前，事业单位科研经费实施的是预算制，由项目负责人在所属单位组织下依据科研项目研究需要，科学合理、实事求是地编制项目预算，并对直接费用支出的主要用途和测算理由等做出说明。经费预算一经批复必须严格执行，财务管理部门依据批复的预算进行管理;确需调剂的，应按规定程序报批。目前，存在的主要问题如下。

1.1   科研项目预算与执行存在矛盾

预算是对未来科学实验探索所需经费的一种预测、一种需求的具体化，而科学实验，特别是基础研究、前沿探索，具有路线的不确定性、方法的多路径性等特点。预算很难精确把握，且预算编制是科研人员根据以往的经验和自己的估算主观编制的，预算的实际到款一般晚于项目启动，科研项目预算势必与实施过程存在矛盾。

1.2   科研项目负责人预算调剂缺乏自主权

预算制要求科研项目严格按照预算书和任务书规定的内容和节点目标执行，项目负责人不能根据实验进展自主调整科研项目预算。当有重大科学问题出现需要调整时，如任务、考核、指标、技术路线等，需要项目负责人提出申请，经所在责任单位审核批准后报项目主管部门批准。同时，一般项目的设备费、劳务费、间接费不能调增，不能根据项目进展调整，一定程度上影响了项目进展。

1.3   科研项目费用报销程序烦琐

科研项目费用支出需遵循经费报销原则，从准备材料、校验发票、粘贴单据、填写报销申请单、审核签批到送交财务，流程手续繁杂，如发现材料缺失或错误，需要再走一遍流程，花费大量的时间和精力。

2     对事业单位科研经费“包干制”的理解

科研项目“包干制”不是新生事物，国内外都有探索，在我国改革开放早期就曾探索过。“包干制”本身是一种手段，不是不管，而是与“放管服”相结合。

2.1   “包干制”的目的

“包干制”的主要内容是只管预算总规模，不设科目比例限制，各科目预算调剂权全部下放，赋予创新团队和领军人才更大的人、财、物支配权和技术路线决策权，目的在于强化责任、多出成果、更好地提高科研资金绩效。此外，还要以信任为前提，以激励为导向，以监督为约束，不在报酬待遇上亏待具有突出贡献的科研人员，体现知识的价值，不让事务性工作打扰科研人员，为科研人员潜心研究营造良好的环境，把他们从琐事中解放出来，专心做科研、出成果。

2.2   “包干制”的原则

①遵循规律，完善制度。遵循科学研究、技术创新和成果转化的规律，实行分类管理，将科研项目管理和科研规律相结合，建立健全管理体制机制，用制度保驾护航。②统筹兼顾，协同推进。科研项目经费管理制度改革涉及制度创新和利益关系调整，需要从大局出发，树立一盘棋的思想，加强统筹协调，开拓工作思路，创新工作方法，提高科研经费管理效率，保证工作顺利推进。③务求实效，政策落地。坚持需求导向、问题导向和效果导向，细化政策规定，突出指导性和可操作性，确保政策改革举措落地。④强化监管，防控风险。做好配套保障措施，建立和完善绩效综合考核体系，构建“规矩在先、责任自负、科学抽样、违规必究”的管理新模式。

3     事业单位科研经费“包干制”的实施路径

国家层面和地方层面陆续发布一系列“包干制”试点工作方案来推进“包干制”，从宏观层面上对“包干制”实施提供了政策指导，但从微观层面讲，具体实施细则没有统一的要求。仁者见仁智者见智，每个人的理解不一样，因此，本文从选择范围、实施主体、内容3个方面对“包干制”进行了研究。

3.1   选择部分类型科研项目试点包干

不同的科研项目有不同的规律，基础前沿科研项目突出创新导向;人才项目突出智力贡献;公益性科研项目聚焦重大需求;市场导向类项目突出企业主体;重大项目突出国家目标导向。从科研规律看，以人为主的人才项目、基础研究领域项目、前沿探索领域类项目相對适合包干管理，建议对其优先开展试点，并根据试点情况灵活调整。简化预算管理，不设科目限制和具体比例限制，无须预算调剂，与项目研发活动直接相关的支出据实开支;减少对项目执行过程的干扰，简化财务验收;内部公开公示，接受监督检查;实行项目负责人承诺制，强化项目绩效考核。

3.2   选择部分科研团队经费试点包干

事业单位重大科研项目逐步团队化、群体化，可以汇聚科研优势、集中科研力量、提升科研实力。优先选择团队的负责人是学科领域内的顶尖科学家，在团队内有号召力，团队统筹能力强。同时，组织科研目标清晰的科研团队，统筹管理团队承担的项目，制定团队综合绩效目标，在约定的期限和核定经费总量内，统筹经费使用，围绕核心目标，完成科研团队攻关目标。

3.3   选择科研项目部分内容试点包干

对于有明确开支标准的，可以参考标准实行包干，无须提供相关票据凭证进行财务报销。对于难以把控的费用，可采取实报实销的方式。如科研差旅费用、科研出国费用中的伙食补助费、公杂费和住宿费，参照《中央和国家机关差旅费管理办法》《因公临时出国经费管理办法》《关于加强公务机票购买管理有关事项的通知》等标准，结合事业单位实际情况，研究制定本单位管理办法，合理确定科研人员乘坐交通工具的等级，伙食、公杂和住宿费的包干标准，并按规定标准发放。举例如下：某位科研人员去北京出差2天，他回来报销，只需要提供往返机票给财务，据实报销。伙食、公杂和住宿费按照制定的包干标准（100+80+500）×2=1 360元直接领取。科研差旅费采取包干和实报实销相结合的方式，减少了科研人员报销的手续，提高了科研管理的效率和便利化程度。

4     事业单位“包干制”试点保障措施

4.1   科学遴选科学家和科研团队，明确责任主体

《关于进一步完善上海市科研计划项目（课题）专项经费管理的通知》中已提到“选择部分科研管理规范、科研信用较好的高校、科研院所开展科研项目经费使用‘包干制改革试点。”因此，筛选一批有创造力、科研信用良好、科研成效显著的科学家和科研团队，并以正面清单的形势确认试点，有助于落实主体责任，推进政策落地。

4.2   建立“负面清单”制度，强化责任追究

“包干制”实施单位应落实科研项目资金管理权限、制定内部管理规则、创新服务方式、建设内控和风险防控体系、建立经费使用的“负面清单”，进一步加快推进科研诚信建设，加强监督问责和審计监督，对督查情况以适当方式进行通报，并将督查结果纳入信用管理，与项目经费核定、结余经费留用、绩效考核等挂钩，对踩“红线”行为零容忍，加强责任追究。

4.3   开展资金使用绩效评价，确保资金使用效率

根据设定的科研项目目标，完善目标导向的绩效考核管理体系，开展绩效监控、绩效自评和绩效评价，及时发现并纠正项目执行中存在的问题，确保绩效目标顺利实现，同时逐步将有关绩效目标予以公开，与项目申报、考核、奖励相挂钩，不断提高科研经费的使用效率。

4.4   完善事业单位收益分配制度，体现知识价值

提高事业单位科研人员的收入，不能依靠“科研经费”，而最终要靠分配制度改革实现。“包干制”并没有改变科研经费的性质，打破比例限制只是为了科研人员方便调剂，科研项目的资金应该用来做科研。完善收益分配制度，制定以增加知识价值为导向的分配政策，把科研任务和科研经费挂钩，把经济效益、收益分配和科技人员的实际贡献挂钩，从而发挥绩效支出的激励作用，调动和激发科研人员的研发积极性和创造性。

4.5   加强单位内部的政策宣传与培训，推进政策落地

事业单位一方面要加强学习，把政策读懂、悟透，另一方面要加大宣传讲解力度，让科研人员知晓、理解和支持，确保政策推进落实，让科研人员能真正享受到改革的红利。

5     “包干制”下事业单位科研经费管理的革新举措

5.1   细化政策规定

制度的创新，关键在于落实。制度落实有利于激发科研人员的创新活力，有利于落实科研领域“放管服”政策，为科研人员减负;有利于提高资金使用率，并结合单位的实际情况，制定可操作的、符合经费使用的、规范性的具体实施细则。因此，事业单位应再次梳理和更新现有制度、规定、支出标准，使之符合实际支出要求，使“包干制”等工作落细、落实。

5.2   建立健全科研财务助理制度

科研财务助理在科研团队中兼具科研管理与财务管理双重职能，通过加强对其的培养锻炼，使他们了解科技经费政策法规，熟悉科研团队运行情况，做好科研服务工作，不仅可以让科研人员从琐事中解放出来，潜心从事科学研究，还能配合监督部门履行科研经费监督职责，落实科研经费，协助科研团队做好项目实施过程的辅助工作，保障科研经费高效、规范、安全使用。

5.3   逐步拓宽包干制的实施范围

《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政[2019]260号）中明确提出：允许项目承担单位对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费实行包干制。科技、教育部门应适时选择部分高校和科研院所探索开展国内差旅费报销改革试点。建议在试点单位，从单项小包干，逐步过渡到整体项目大包干，并在实施过程中动态调整。

5.4   加强风险防控

包干制的最终目的是干好，不能“一包了之”，要接得住、用得好、不出事，防止滋生腐败。建议做好系统配套改革，完善本单位科研、人事、财务、外事、科研诚信等各部门具体管理办法。强化内部流程控制，落实主体责任，实行科研项目绩效负责制、重大项目责任人终身责任追究制，为“包干制”试点“保驾护航”。

5.5   科研项目资金管理内部信息公开公示

事业单位在不涉及国家秘密，不危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的前提下，应建立内部信息公示工作的组织协调机制，确定本单位的公示范围、内容、流程及具体实施部门，接受领导班子、上级部门以及广大职工的监督，推动科研资金使用的公开化透明化，规范资金管理。

5.6   加强科研经费管理信息化建设

财务信息化建设可以整合事业单位分散的信息，实现财务管理的一体化，财务信息更全面、更及时，有助于实现事前、事中以及事后全过程管理，对事业单位的财务决策提供依据和支持。

5.7   各级管理部门统筹推进

包干制简政放权，完善项目组织实施机制，各项目主管部门需要精简项目申报流程，减少不必要的申报材料，减少对项目执行过程的干扰，并通过验收、完成绩效项目，简化财务验收工作。整合各项工作和计划的材料报送环节，不重复提供，实现信息共享，切实为科研人员减负。

6     结 语

为了营造良好的科研生态、激发创新活力，近年来国家和地方政府正在进行一些有益探索。建议事业单位在深化落实科改“25条”“放管服”政策的同时，以科研经费管理“包干制”试点为契机，探索科研经费管理、绩效管理、诚信体系建设、考核督查等多领域的综合配套改革，在放权、激励、约束之间找到合理的平衡点，形成可操作、可推广、可充分激发创新活力的科研经费管理实施细则，推动科技体制改革政策落实落地，向改革要红利，为科研创新服务，增加科技成果供给，支撑经济社会高质量发展，引领我国科技再登高峰。