论政府依职权公开信息公益诉讼的可行性

[摘要]政府依职权公开信息作为保障社会公众知情权的重要行政行为，在时代演进过程中已不可避免地带有公共利益属性。对依职权公开信息违法的行为目前单靠公民监督还存在制度不完善、个人能力不足等情况。从检察机关探索行政公益诉讼的成功经验看，探索政府依职权公开信息公益诉讼能够进一步突显行政公益诉讼的客观诉讼属性，有利于推动我国信息公开法律制度的完善。

[关键词]信息公开;依职权;行政公益诉讼

[中图分类号]D925.3       [文献标识码]A          [文章编号]1009—0274（2020）03—0102—05

[作者简介]范思力，男，贵州省人民检察院检察官助理，全国检察调研骨干人才。

新修改的《行政诉讼法》确立了以检察机关为起诉主体，以生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域行政行为为重点的行政公益诉讼制度。回顾行政公益诉讼制度创立过程不难发现，社会公众对美好生活的需求与检察机关主动探索是该制度形成的重要原因。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确要求：“拓展公益诉讼案件范围。”当前，河北、内蒙古、河南、湖北、广西、云南、山东等地人大已相继出台决定支持检察机关拓展公益诉讼范围。对行政公益诉讼范围能拓展至哪些领域也成为理论研究热点。如有学者认为可将行政公益诉讼范围拓展至营商环境的保护。[1] 有的学者建议通过出台司法解释将文物、古建筑等文化遗产保护，房屋拆迁和土地征收等纳入行政公益诉讼范圍等。[2]从近年发生的公共事件看，随着公民法治意识的增强，政治参与热情的提高，社会公众对政府公开信息的需求也在提高，特别是关系民生的公共信息能否公开直接关系到政府的执政公信力。当政府不主动、不及时、不全面公开应当公开的信息时，除却上级行政机关监督、公民监督、法院监督，检察机关作为公共利益的代表和专门的法律监督机关，能否将其纳入行政公益诉讼范围？本文试就此进行探讨，以期为实践探索提供理论参考。

一、政府依职权公开信息行为具有公共利益属性

目前公共利益并不是一个清晰概念，在政治学、哲学、法学、社会学等不同学科、不同学者观点中都可以得出不同结论。比如认为公共利益包括公共安全、社会制度安全、公共道德、社会资源保护、公共发展等方面。[3] 认为公共利益是以共同体中人的需要为基础，以公共事务的存在和执行作为重要的表现形式，体现了满足这种需要的主观和客观、物质利益和精神相统一的一种社会关系性存在。[4]  在绝大多数情况下，公共利益或有具体性而无普遍性，或有普遍性而无具体性。[5] 也许正是因为公共利益作为一种相对于国家利益、个人利益的第三种利益，其范围不够清晰，没有直接继受主体或难以分辨继受主体，在用以驱动政府作为或不作为，扩张或限制公民权利时常成为衡平的砝码，倒向一边可以限制个人自由，倒向另一边可以防止权力扩张。为避免争议，实践表达公共利益更多带有实用主义色彩。如我国法律法规对公共利益也没有明确概念，而是采取列举方式表明公共利益范围。如《民事诉讼法》将污染环境、侵害众多消费者合法权益作为公共利益进行保护。《国有土地上房屋征收与补偿条例》将保障性安居工程建设、旧城区改建等视为公共利益。在司法审查中也便于以此作为依据审查行政行为是否合乎公共利益。因此，目前判断政府行为是否以实现或保护公共利益为目的，既可以看国家是否将具体公共利益纳入行政规则，也可以看具体案件中公共利益是否已成为司法人员判断行政行为合法的要素。在新公共行政理论中，黑堡学派就特别强调公共行政应将公共利益作为政治象征和对话过程，强调在规则中体现公共行政的公共利益目的，将公共利益作为指导行政人员的真理或善。[6]

从上述视角审视，目前政府依职权公开信息行为已明显具有公共利益属性。一是能否保护公共利益早已成为政府信息应否公开的依据。如《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第15条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。二是满足公共利益需要已成为政府信息公开的目的。如《国务院办公厅关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》明确将信息公开作为促进公共利益发展的手段，提出以公开促规范、促服务、促治理，推动共建共治共享，促进社会公益事业健康有序发展。三是政府信息公开诉讼带有公益性。虽然《条例》将个人合法权益与诉讼标的进行了捆绑，但理论上普遍认为这并没有削弱政府信息公开诉讼的公益性。如有观点认为即便基于公民个体获取信息的需要，政府信息公开诉讼也带有客观诉讼的属性，具有一定公益性。 [7]

二、当前对政府依职权公开信息的司法监督存在不足

主动、及时、全面一直是我国法律法规评价各地政府信息公开行为是否合法的基本要素。如《条例》第6条规定，行政机关应当及时、准确公开政府信息。《国务院办公厅关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》要求社会公益事业建设领域应当公开的事项应主动、全面、及时公开。《地方政府债务信息公开办法（试行）》第3条规定，地方政府债务信息公开应坚持真实、准确、完整、及时公开。从中国社会科学院国家法治指数研究中心、法学研究所法治指数创新工程项目组2018年调研情况看，部分地方政府信息公开不主动、不完整、更新不及时现象依然存在。[8] 在解决对策上，除加强上级行政机关检查考核、鼓励公民投诉举报、申请行政复议外，通过行政诉讼监督行政机关依法公开信息也是重要方式之一。然而目前政府依职权公开信息司法监督还存在制度不健全、监督能力不足的问题。

（一）政府依职权公开信息诉讼启动难度大

根据《条例》规定，政府信息公开有依职权公开和依申请公开两种方式。因此从诉讼类型看，至少可以有两类政府信息公开诉讼，一是因政府依职权公开信息行为（包括作为或不作为）侵犯公民、法人或其他组织合法权益引发的行政诉讼。二是因政府依申请公开信息行为（包括作为或不作为）侵犯公民、法人或其他组织合法权益引发的行政诉讼。从过往案例看，第二种类型较为常见。可该类诉讼主要是为解决公民申请公开后没有公开或公开不到位等问题，不涉及确认政府没有依职权公开信息违法。第一种理论上可行，但面临两个操作性问题。第一，政府依职权公开信息违法，公民、法人或其他组织能否直接以侵犯知情权为由提起诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中明确受理涉及政府依职权公开信息的诉讼情形有：主动公开信息侵犯自身商业秘密、个人隐私;公开与自身相关的信息不准确，行政机关没有及时处理。对单纯认为行政机关没有依职权保障社会公众知情权的行为，司法解释并没有明确可以提起行政诉讼。第二，政府依职权公开信息司法救济启动条件不够明确。《条例》并没有明确可就政府依职权公开信息行为提起行政诉讼。在参照法律适用时，有观点认为《行政诉讼法》作为诉讼制度，其法律位阶高于作为行政法规的《条例》，政府信息公开诉讼受案范围不应以《条例》为限。[9]然而，即便将该违法行为视为《行政诉讼法》第12条规定的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。从《条例》第51条规定看，公民、法人或其他组织可选择救济途径有：投诉、举报或复议，诉讼。若选择向上一级行政机关或政府信息公开工作主管部门举报、投诉，还能否再以同样事由申请复议或提起行政诉讼，目前法律法规及相关司法解释并没有明确。

四、检察机关探索政府依职权公开信息公益诉讼的进路

（一）紧扣现有行政公益诉讼范围进行探索

与现在各地探索拓展公益诉讼范围直接延伸至其他公共行政领域不同，探索政府依职权公开信息公益诉讼一开始并不需要考虑将监督对象延伸至其他公共行政领域。从目前行政公益诉讼范围看，生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保護、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为并没有局限于行政征收、行政处罚、行政强制等执法类行为，只要属于相关领域的行政行为均应纳入行政公益诉讼监督范围，这其中当然应包括上述职能部门的依职权公开信息行为。如生态环境保护执法部门没有主动、及时、全面公开环境保护规划、计划及落实情况，排污费征收的项目、依据、标准、程序和征收情况;食品药品监督管理部门未按时限履行食品药品安全监管信息公开义务，未及时更新食品药品安全监管信息公开清单等。这些行为同样可以认定为行政机关不作为侵犯公共利益（社会公众知情权）。借鉴过去公益诉讼试点经验，通过各地检察机关加强生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域主管行政机关依职权公开信息行为违法的线索排查、调查核实、司法监督，办理一批相关部门不主动、及时、全面公开信息的行政公益诉讼典型案件，为下一步拓展至其他公共行政领域积累经验，同时引导舆论关注，争取社会各界支持。

（二）争取全国人大常委会授权试点为完善信息公开法律制度提供实践探索经验

从当前各地探索拓展行政公益诉讼范围的授权方式看，虽然通过地方人大常委会就重大事项做出决定的方式比较便捷，但检察体制实行上级检察机关和地方人大双重领导，检察权应是中央事权。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的重大事项决定范围，拓展公益诉讼范围作为检察权内容的扩张能否归属于本行政区域内的重大事项还有待讨论。另外对比人民陪审员制度、认罪认罚从宽制度、刑事案件速裁程序等全国人大常委会“试点授权”司法事项，拓展行政公益诉讼范围作为一项执行《行政诉讼法》的司法工作，仅由最高人民检察院批准和地方人大常委会授权是否具备监督其他行政机关乃至国务院各部门的条件，在立法程序、司法程序上还有值得商榷之处。而且地方检察机关在监督行政行为时由于缺乏法律依据，容易出现为方便起诉而反向寻求规范依据，等同于在不经意间将自己置于本应受到司法审查的行政规范性文件的拘束力之下。[21]在政府信息公开领域也是如此。目前除《条例》外，各地政府信息公开行为更多受制于部门规章、政府规章和政府相关规范性文件，在法律制度层面上缺乏纲领性规定，只能靠其他行政法律规定来判断，如参照《传染病防治法》《突发事件应对法》等行政法相关规定。这种散见于各种行政法律法规的现状不仅易导致政府依职权公开信息行为规范不够全面，而且各种规定还不同程度缺乏导入行政诉讼的程序设计，在依职权公开该领域信息违法是否可诉时容易引发法律与法规的适用争议。所以探索政府依职权公开信息公益诉讼最终还是要以完善国家政府信息公开法律制度为目的。在没有制定出台统一的政府信息公开法律前，以全国人大常委会授权试点的方式比较有利于推动各方形成共识，减少不必要的摩擦争议，形成可上升为法律制度的实践探索经验。

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责任编辑：杨建平