合作治理的渊源及适用性问题研究

何元皓

摘要：后工业化时代的人类社会面临着高度复杂性与高度不确定性的难题，在此背景下公共治理理论从传统的政府统制，逐渐走向以民主与参与为特征的参与治理、社会自治，但这两种理论由于受制于传统治理模式的系统惯性与原有路径依赖，难以运用于实际之中，于是合作治理模式应运而生。然而合作治理模式在范围上存在适用性制问题，在实际中出现多重困境，在此对合作治理模式现实案例进行解读，以分析合作治理面临的多重困境何在，并对适用性困境提出相关重建性对策。

关键词：合作治理 公共治理 治理模式

中图分类号：D922.182  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）10-0035-03

合作治理模式为公共利益的达成提供了一条新思路，但在具体实践过程中仍面临着社会失灵、公共利益难以达成统一方向、各主体合作能力不足等多重困境的威胁。从当前情形看来，公共治理走向合作与协商是一个较为漫长的过程，在这一过程中仍需社会多方力量的共同推动，以促成政府、社会组织、社区、公民社会等主体在合作治理过程中合作能力的提升，以求对公共治理的促进作用。

一、社会渊源：后工业化时代的复杂性与不确定性

自20世纪80年代开始，人类社会开始呈现出受高度复杂性与高度不确定性支配的情形。社会的复杂性与不确定性因素的增长已经把人类引向了“风险社会”，这些风险以各种“危机事件”的形式显露出来[1]。当前聚焦于后工业时代的相关治理视角主要有三类：一是以吉登斯为代表，认为现代性社会充分理性化所带来的结果，就是理性控制带来的意外性后果，即充分发达的高科技和理性的分工协作，对本体安全而言仍然具有高度的不确定性[2]。二是以乌尔里希·贝克为代表，认为随着全球化的进程，各种不同传统背景的文化交流和社会流动带来了全球性的风险，当前的社会发展只有有了全球协作和合作的需要，才能预防和控制这种高度风险[3]。三是以埃莉诺·奥斯特罗姆为代表，通过对全球各地区多元治理进行实证研究、分析，提出复杂性与不确定性情况下的社会需要多元参与，以到达有效民主的治理[4]。

以上三种视角都将对治理模式的思考指向了社会多元主体之间的“合作”，但由于原有工业时代治理模式的“路径依赖”与“系统惯性”仍然存在[5]，在探索新治理模式的历程中，涌现出了三种既有逻辑关联又截然不同的社会治理模式：参与治理、社会自治与合作治理。

二、理论渊源：公共治理的三种模式

1.参与治理：工业时代的“补丁”

参与治理的核心意味可以追溯到对国家权力来源于归属的思考。密尔认为，最好的政府形式是主权或作为最后手段的最高支配权力属于整个集体的政府，而公民不僅对该最终主权的行使有发言权，而且至多是有时被要求实际上参加政府，亲自担任公共职务[6]。早期的参与治理理论受制于工业化时代代议制政府的思维方式，这种逻辑能最有效地集中意见以促成社会效率的达到，并在此基础上建构起“全能型政府”的治理模式，即有效率地集中全社会的一致性到政府这一单一主体，再由此单一主体管理、控制社会运行的众多方面。虽然法默尔将参与治理视为一种权力再分配的过程[7]，但参与治理在本质上并未脱离工业化时代的“工具理性”[8]，权力分配这一过程的支配者仍旧是具有“排他性”的国家，而参与治理只是为“行政国家”为了工业时代的延续打上后工业时代色彩的补丁。

2.社会自治：浪漫主义与政府边缘化

20世纪后期以来，随着“第三部门”的不断涌现，“政府失灵”带来的对政府管理模式的普遍失望，使社会自治理论应运而生。社会自治模式是基于社会组织多元主体的共同利益，采用一定的市场化或非市场化的方式对社区或社群进行治理。这种治理模式在理论上是基于个体的独立性与个人理性下共同意见的达成[9]。社会自治模式在理论上是极具浪漫色彩的，这种浪漫色彩的背后则是对国家、政府力量的边缘化。这种治理模式在从理论到实践的落地过程，由于直接受到原有治理模式的路径依赖与系统惯性的作用而难以成功。在社会自治在中国社区的实践受到政治界与学界的高度关注，但较为成功的农村基层自治模式，却是基于农业时代的传统礼俗制度、超社会资本等达成的[10]。但在城市中，礼俗关系的式微、社会生活的个体化、利益主体诉求的多元化、社会问题的社区化等问题凸显[11]。中国看似成功的社区自治模式在后工业化背景下所面临的资源再分配能力、动员能力、整合能力、风险抵御能力等方面的缺陷，现实性地呼唤着治理体系的现代变革。

3.合作治理：公共治理的新思路

合作治理的理论来源，是对参与治理与社会自治理论的“扬弃”。由于参与治理模式对原有工业化逻辑的依赖，参与治理无法摆脱政府“统制型”管理的系统惯性，通过民主决策的方式难以使政府真实地表达公民社会与其他社会组织的利益;而存在于参与式决策过程中的权力运作，既空耗官僚体系的精力，又使参与治理陷入政治游戏的怪圈——公民、官僚与政治家都受到特殊利益的支配，公共利益难以真正推动参与治理的达成。而社会自治过于理想化的愿景在现实中难以实现。公共利益难以从根本上成为公民、社会组织自治的动力，社会组织在自治的过程中所采用的市场手段，从理论上讲是受制于特殊利益的。并且，社会自治在边界问题与主权问题方面含糊不清，个人意志与理性在这些条件下难以达成共识，从而推动社会走向自治。

而随着20世纪90年代政府对信息来源的扩大、公民社会的扩大、社会多主体的涌现、第三部门的增长，合作逐渐成为社会各方解决社会复杂性、不确定性问题的共识。安塞与盖什对合作理论作出了经典定义：“一个或多个公共部门和非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、审议的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事务与资产的治理安排。”[12]总而言之，西方众多学者提出的有关合作治理的观点有三个共同点：第一，合作治理有一个集体的、平等的决策过程，每个参与者都有作出集体决策的实质权力和反应器价值取向的机会;第二，合作治理倾向于协商的手段，平等讨论、相互理解;第三，合作治理以共识为导向形成合作网络。

三、合作治理模式的适用性困境分析

1.范围上的适用性：中国社区治理模式转型

合作治理模式虽然在理论上是对已有治理理论的总结与扬弃，但就适用性而言，合作治理模式的特性决定了其适用性上的层次性特征。合作治理模式因具有主体参与、关系网络化、权力平等化、对协商的重视等特征，决定了合作治理目前只能在城市社区治理方面推行。受制于原有国家治理系统的路径依赖，在中观的地区治理与宏观的国家、全球治理当中，主权的代表者——国家，依然充当着治理的主体。同时，合作治理模式的现实背景在于市场失灵与政府失灵的状况，而在微观视野之外的层次，公共资源的生产与配置，依然依靠政府本位的宏观调控与市场机制。而城市社区治理的层次，既满足了脱离政府本位到“他在性”[13]的条件，又有强大的公民社会作为合作治理的基础，这使治理能在较大程度上脱离礼俗制度的干扰。在城市社区治理中，原子化的个体需求之间的差异性与自我中心化而存在着较多的冲突与竞争，因此更多地涉及对法治模式的依赖。法治模式是对政府社会行为的规定与规范，顺应法治模式的逻辑路径，也为合作治理提供了一种设想与支持[14]。

我国城市社区治理模式长期以来呈现出“单一核心”的状况，保留了新中国成立至改革开放以来的“计划型”与“全能政府”的特征。改革开放后，随着我国社会的发展，社会自我管理的主动性与积极性提升，国家对城市社区的管理模式由控制向合作式的新模式转变。有学者将这种转变称为“行政吸纳社会状态”，认为其特征是控制与功能替代并存;有学者认为国家与社会的关系处在“行政吸纳服务状态”，表现出“支持”与“配合”的特征[15]。总而言之，国家在基层社区的管理之中，“大家长”的角色发生了实质性的变化，开启了“基础社区居民自治”的历程，基础社区居民自治是对参与治理与民主逻辑的回应。并且，随着国家现代化程度的提高与社会问题的复杂化、不确定化倾向的加强，我国城市社区治理开始从民主参与与自治走向多元主体协商共治，显露出“一核多元”的合作治理倾向。

这套治理机制的实际运行过程中存在着公民参与热情难以调动、居民委员会人浮于事、民主决议流于表面等问题。而同时随着物业公司的普遍化、业主委员会的成立、物流业的飞速发展等，原有的居民委员会所固有的行政式思维难以满足城市社区中新生利益主体的诉求，新的社区治理模式应运而生。

2.实际效力上的适用性：多重困境

我国社区合作治理模式采用“政社合作”的形式进行，即政府和社会组织基于协商达成的共同公共目标而建立和维护的相互依赖关系;其主要特征包括：第一，政社合作的主体为政府部门与社会组织，是跨越公共与社会组織边界的双主体或多主体合作形态，各合作方是相互独立的;第二，政社合作基于政社对公共目标的正式或非正式的认同和承诺;第三，政社合作是相互的依存关系，这种相互依存存在不同的方式、条件、期限和程度[16]。虽然政社合作为合作治理模式的推行提供了新的尝试，但现有的政社合作模式仍然面临着以下问题：

第一，社会失灵问题。庞大的人口基数、道德不齐性问题、治理面的广泛性，一方面呼唤着合作治理模式，另一方面又对合作治理模式构成挑战。

第二，公共利益难以达成。企业与政府在合作的过程中受制于市场机制，市场失灵导致企业难以就公共利益作出及时反应。

第三，合作能力的缺乏。政府与社会组织的合作、沟通与协商过程停留在简单层面，而未实现深度与广度相融合的具体治理效果，并没有相配套的措施加以完善。

第四，“专业性”未能在合作中实现主体间流通。政策制定缺乏专业性，而专业性知识掌握在企业手中，这一方面成为合作治理产生的需求所在，另一方面受制于合作能力的缺乏。

四、解决适用性困境的对策

面对错综复杂且高度不确定的公共事务，合作治理模式在范围上的适用性问题、现实情况下合作治理模式面临着的多重困境，在此针对合作治理模式的理论着眼点与实际需求，提出以下重建性对策：

1.重建“社区—地方”治理秩序

合作治理模式适用性范围问题的根本，在于现代社会对传统地方秩序的打破与吸纳，使社区的地方秩序并入以知识和技术分配为基础的管理制度这一静态社区系统之中。而随着社会变迁，现有的社区管理系统难以应付社区中事物复杂性、主体多元化、利益多向性等实际问题。因此对社区地方秩序的重建是合作治理模式的题中之意。这种重建应当主要涉及地方社区社群的价值、文化等精神层面的重建。这是由于对农业社会成就的幻想的遗存，与工业时代对精神、价值与文化的关注匮乏造成的。在面临政府管理失灵、经济问题等困境时，利用合作治理模式通过对社区教育的重建促成社区精神秩序的重建，推动社区治理的发展，在同样面对治理困境的当今中国，对精神秩序的重建对合作治理而言依旧有着重要的现实意义[17]。

2.合作治理模式的权变建构

现代社会的主要特征在于组织性，而组织性的基础在于对公共事务的专业性、精准性应对，据此有学者提出“专业主导式合作治理”[18]与“互嵌式共治”[19]的思路。而现代社会公共事务的复杂性与不确定性，要求合作治理应当基于公共事务属性的不同，在权变的基础上对合作治理的形态作出建构，如根据合作的主体与决定性条件对合作治理模式的以下划分：人际网络主导式合作、财政资源主导式合作、政策资源主导式合作、专业主导式合作等。

因此，根据公共事物的内在属性，就主导合作的主体、决定性资源、涉及方面等因素建构合作模式成为实际的必要。例如，在公共建设事务中，起决定性作用的因素在于服务性的凸显，故政府应当占据合作的主导地位，可通过行政手段介入其中。而在专业性方面可采用市场机制吸纳专业人才、知识与技术。在合作手段的选择上同样也应当权衡实际情况，决定市场、行政、协商等手段运用的比例，治理制度的安排，以及合作多方裁量权的比例等实际问题。

3.政府定位的重建

政府在合作治理模式的推广运用之中，往往充当主导者与组织者的角色。为适应后工业时代公共治理高度复杂性、不确定性的新情境，以及平衡政府与社会组织之间的权力关系，政府应当摒弃固有的“统制型思维”，转向以服务型为主的角色定位。政府思维的重建，是摆脱原有路径依赖的决定性措施，但这一过程同样面临着诸多难题：官僚体系的利益诉求，信息搜集与倾听，裁量权的划分与下放，等等。这是一项长期的政府工程，需要对官僚体制进行改良与重建：完善对决策、执行机构的监督与考核，官僚队伍专业性的提升，协商式决策过程、方式的完善等。与之相配套的措施还包括合作治理项目的终结退出机制、市场制度与宏观调控的效度提升等。

4.社会组织公共责任感的重建

公共责任感是决定社会组织在合作治理模式中参与度、实效性的重要因素。以企业为例。，企业在追求利润的同时，应当在与政府的合作治理当中过渡一部分专业知识与技术到协商决议之中。但社会组织对公共利益的尽责往往意味着部分主体利益的丢失。重建社会组织公共责任感的关键在于合作制度的完善。通过合作制度的完善、裁量权的让渡、配套机制的建构等方式，社会组织自身的利益与公共利益相结合，从而从根本上达到重建社会组织公共责任感的目的。在制度完善的同时，价值观的宣传、组织文化的引导等也是重建公共责任感的重要方式。

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责任编辑：赵世鹏