重大突发公共卫生事件下我国大型体育赛事风险防范与管理研究

林桥兵 吴 钟 兰彦芳 熊 焰 黄 麒

(1.武汉商学院 体育学院，湖北 武汉 430000；2.广州大学 体育学院，广东 广州 510006；3.苏州大学 应用技术学院，苏州 江苏 215000)

重大传染病疫情是指在一定区域和时间段内，发生一定数量的传染病，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的传染病疫情[1]，由于具有发病率高、波及范围广和扩散路径复杂等特点从而增加了社会风险和治理成本，同时也给大型体育赛事风险防范与治理带来了极大挑战。重大突发公共卫生事件对大型体育赛事组织运行的影响，不同学科领域已开展相关研究寻求赛事风险管理的多样化，为赛

事风险防范与管理提供了重要依据。然而，新的风险种类不断增加，风险传播的跨区域性、综合性等特点愈加明显，其具有的损失发生和程度的不确定性不可避免地影响赛事组织正常运行和赛事交付。为此，本研究结合新冠肺炎疫情背景下大型体育赛事风险防范和应急管理的新实践、新情况进行探讨，梳理制约体育赛事风险应急管理发展的相关问题并提出大型体育赛事风险防范和应对策略。

1 重大突发公共卫生事件下大型体育赛事风险应对的现实困境

1.1 体育赛事风险防范意识薄弱

体育赛事风险是指在举办体育赛事时所处的环境和条件具有不确定性和不稳定性，以及赛事管理者不能准确预见或控制的影响因素，使体育赛事的最终实施结果与赛事举办人的期望值产生偏离，并可能造成损失[2]。从已有的研究成果和结合中国体育风险关键词可视化图谱、出现频次和中心表格可以看出，高频词主要集中在风险管理、体育赛事、体育产业、风险投资和大型体育赛事等[3]。

通常认为，大型群体活动人员密集场所面临的最大公共安全风险为火灾、社会治安(比如暴恐袭击)以及踩踏风险等[4]，这也是赛事组织管理和风险培训工作中的重点内容。在赛事组织风险阶段的管理中，我国异常重视赛中风险防控和管理，以确保赛事的绝对安全。在赛事风险类别管理方面，又以安保防范为主，其他风险管理不足[5]。而公共卫生风险因子难以评估和监控，一些赛事组织者制定的防范措施没有落到实处，同时大型体育赛事活动具有办赛周期长、人员类别众多、环境介质传播复杂以及风险易呈“链”式传递等特点，极易在突发公共卫生事件中成为风险传播的载体，这也进一步反映出赛事组织者对风险的阶段性管理与突发公共卫生事件的衍生风险防范意识较为薄弱。

1.2 体育赛事风险评估体系尚不完善

目前，关于重大突发公共卫生事件影响下体育赛事风险评估的研究还存在诸多问题和不足，并且新的风险种类不断增加，风险的跨区域性、可转化性特征突出，给赛事风险防范和管理带来一定挑战。在体育风险评估方法上，首先是风险评估认识上模糊，其次是评估方法单一、缺乏统一的风险评估标准，第三是风险评估方法运用中存在缺陷[6]。此外，风险评价过程和方法存在较强的主观性，并缺乏相关危险因素与公共卫生事件之间关系的系统研究和评价指标体系[7]，从而直接增加了风险评估和制定针对性应急预案的难度。

体育赛事风险评估应是贯穿赛事组织管理流程的全过程，而目前一些体育赛事风险评估主要强调赛中的风险评估与管理，对于赛前和赛后风险的评估往往认识不足。在风险评估范围上，则以举办地办赛环境为主，对外围环境缺乏系统评估。例如2008年北京奥运会[8]、2010年广州亚运会[9]和2011年深圳大运会[10]开展突发公共卫生事件风险识别，将其评估范围界定在举办地赛事相关场所。在评估主体上，一些赛事管理中将风险评估和制定应急预案交由各业务口负责，虽然有助于任务分解，快速完成风险排查和信息汇总，但是对于大气污染、水上运动场地水质、危险化学物质泄漏、病媒生物性传染病等风险评估技术要求较高的风险点，则缺乏针对性和专业性评估。此外，在一些赛事风险排查和评估工作中，对突发公共事件的风险描述依然为突发公共事件、突发的破坏性事件、突发事件等，显然过于笼统和模糊。

1.3 体育赛事突发公共卫生事件应急体系缺乏

随着体育产业的蓬勃发展和体育赛事的经济功能不断放大，赛事活动正向驱动形成的新业态成为了新的消费增长点，在赛事周期能够快速带动旅游团等流入主办地，极大激发了政府以及市场办赛的积极性。但庞大的人群流入在促进赛事举办地经济增长和提升城市形象、竞争力的同时，体育赛事突发公共卫生事件频发亦成为亟需审视的问题。

目前，在一些赛事管理办法或规定中，对于应急管理、卫生健康的表述过于“概括化”，缺乏具体的操作性条款，在部门职责划分中亦按照各自职责的表述进行规定，并且我国多头、分段、属地化的收益管理体制导致无法形成疫情应急管理长效机制[11]。在实践方面，行政办赛和社会办赛界限模糊，职责不清和权责不清导致部门间缺乏横向、纵向的协调联动机制，无法圆满地应对和解决新问题。在一些大型体育赛事活动中，生物病媒防治的主责职能归属于医疗服务，相关职能纳入到场馆管理和运动员村管理中，防治政策适用时间也限于运动员村开村至闭村期间，防治场所范围以重点场所保障为主，缺乏对赛事举办地生物病媒的整体性关注。在理论研究方面，对大型社会活动人群聚集事故防范体系的研究主要是从人流疏散的角度出发，强调事后的应急管理与救援[12]。另外，在突发公共卫生事件风险管理的研究中注重对案例赛事风险管理的一般性分析，对体育赛事风险防范与管理的系统性总结不足。部分案例研究主要采用第二手资料来展现大型体育赛事风险评估与决策的演化过程，其研究者由于缺乏对当时情境的理解，从而在一定程度上影响结论的说服力。

2 重大突发公共卫生事件下大型体育赛事风险源

2.1 传染病风险

在我国改革开放不断深化和经济文化交流日益增多的趋势下，国际间病媒传播疾病的风险逐年增加。尤其是近年来大型体育赛事数量和规模的不断扩大，体育领域文化交流日渐频繁，观赛人群基于目标的一致性聚集涌入主办国(见表1)，极易导致病媒生物性疾病的快速传播，一些大型赛事活动如奥运会、世界博览会和世界杯等，更易增加主办国媒介生物传染病风险[13]。

表1 奥运会举办城市奥运期间接待入境游客情况统计[14]

病媒生物作为传染病的重要组成部分，在我国法定报告的传染病中有许多属于病媒生物性传染病，如鼠疫、疟疾等。而一些消化道传染病则通过病媒生物的机械性传播在人群中扩散，如痢疾、伤寒等[15]。由于病媒传播疾病的传播媒介较为复杂，受自然和社会影响因素较大，极易对公众健康和体育赛事等聚集性活动造成威胁，例如在2016年里约奥运会中，登革热、基孔肯雅热以及寨卡病毒疫情对赛事组织工作产生一定影响；在2018年平昌冬季奥运会，以安保人员等为中心，多数人感染诺如病毒并被隔离。病媒生物传播疾病在体育赛事活动造成的影响亦受到关注，对举办地办赛环境以及入境人员等进行病媒生物监测业已成为赛事风险评估和防范的重要内容。例如在第十三届全运会赛事组织工作中，对水上竞赛项目场馆周边病媒生物调查显示，鼠密度较高地区为拆迁区和隔离围墙区，鼠类可惊扰运动员和工作人员，传播肾综合症、出血热等疾病[16]。

2.2 赛事组织风险

由于传染病疫情在空间上具有聚集性，其流行病学具有较多的不确定性和扩散路径复杂等因素，对大型体育赛事各项组织工作的影响较大。一旦疫情持续或扩大，赛事组织者则通过风险评估选择延期、易址、取消或空场办赛(见表2)以规避带来的人员健康风险、财务风险、经营风险以及赛事声誉风险等。在赛事组织方面，受新冠肺炎疫情影响，湖北省武汉市申办的2020年奥运会女足亚洲区预选赛采取了异地办赛措施；2020赛季中超、中甲等各级足球赛事也均选择延期开赛；并且由于疫情规模性发展，日本东京奥运会、美国职业篮球联赛、欧洲足球五大联赛等国际赛事组织工作亦受到不同程度影响。在参赛方面，中国体操队因此次疫情无缘参加2020年世界杯墨尔本站赛事；中国男子网球队亦退出戴维斯杯赛事。此外，中国、韩国部分击剑运动员赛后感染新冠病毒，无疑对后期训练和参赛产生一定影响。目前，虽然无法得知上述赛事的投入和损失，但可以预计由于赛制、赛程、赛事规模的调整以及运动员退赛等因素的影响，导致前期在赛事申办、场地修缮以及赞助费、转播费、人力资源费、赛事宣传与门票销售等方面的投入损失惨重。

表2 新冠肺炎疫情期间部分体育赛事延期、易址或取消

(数据来源：根据媒体公开报道汇总整理)

2.3 合同履行风险

重大突发疫情作为突发公共卫生事件，其具有的损失发生和损失程度的不确定性不可避免地引起合同履行情况发生变化，最终影响体育赛事组织正常运营和赛事交付，具体表现为因重大突发疫情造成的赛事延期、易址、取消或空场，从而首当其冲影响货物、服务交付类合同(安保等)、劳动合同和租赁合同的履行，使得原计划的赛事转播、场馆改建、货物交付、营销等行为终止或延期。

目前，新冠肺炎疫情是否构成不可抗力因素仍有待商榷，但是此次疫情已成为影响赛事承办合同、赞助合同、租赁合同、安保合同以及转播合同等履行的重要因素，且直接造成合同全部不能履行、合同部分不能履行或合同暂时不能履行三种情形。但无论如何，重大突发疫情势必会造成合同履行障碍，造成给付义务的减少或者延缓，增加赛事风险成本。例如根据福布斯的估算，如果因新冠肺炎疫情越南大奖赛被取消，F1(世界一级方程式锦标赛)将会损失3500万美元的主办费用、350万美元的招待门票和来自河内的汽车制造商VinFast的600万美元赞助费[17]。另外，以体育赛事产业较为发达的浙江省为例，在2020年4月30日之前共有440项县级以上体育赛事受此次疫情影响停滞，共涉及人数22余万人[18]，显然赛程的变化导致部分合同履行受到一定影响。

2.4 法律保障风险

完善的法律保障环境是促进大型体育赛事向高质量发展的重要基础。目前，《中华人民共和国体育法》(2016修正)第六章“保障条件”、第七章”法律责任“条款规定中，尚无对体育赛事因突发事件取消、异址、延期或空场办赛等相关规定；国家体育总局发布的2020年《体育赛事活动管理办法》第十九条规定，“体育赛事活动因自然灾害、政府行为、社会异常事件等因素确需变更时间、地点、内容、规模或取消的，主办方应当在……按照协议依法予以补偿”[19]。其具体内容的“概念化”导致操作性不足，易导致赛事利益相关者在遇到突发公共卫生事件或突发事件中产生法律风险。从法律规范的分类来看，《体育法》中对于体育行政管理部门的授权性规范多，而相应的义务规范却很少见；对于出现“假、黑、药”、“粗、乱、危”体育现象，体育行政管理部门在什么样的适用条件下应承担什么样的责任需要明确规范[20]。尤其随着体育赛事行政审批制度深入改革，由于缺乏体育主管部门的行政审批以及相关协会虽具有一定范围的赛事公共事务管理职能，但是没有行政审批权，致使很多商业赛事没有体育主管部门的信用支持，赛事无法顺利进行。公安、消防、卫生等部门亦不愿承担大型观众聚集的潜在风险[21]，同时也增加了赛事组织的其他法律风险，例如赞助冠名纠纷、虚假宣传以及其它违约情形。

另外，在大型体育赛事活动中，竞赛规程是组织竞赛的依据，具有指定规则、修改规则以及规则所不能容纳和包含的其它有关比赛的带有强制性的规定或条例[22]，其具有以下特征：“第一，和任何法律一样，必须明确规则适用的条件；第二，必须对赛场上的各种动作行为作出明确的规定；第三，和一切逻辑上完整的法律一样；第四，明确指出判别胜负的原则和指标；第五，具有权威性，必须形成文字等”[23]。通过梳理关于竞赛规程研究的相关文献和查阅部分赛事竞赛规程文本发现，在大型体育赛事或商业性赛事竞赛规程中，尚未规定突发公共卫生事件或突发事件发生时的指导性意见或处置措施，这也意味着在某些突发事件情形下，由于法律文本、行业规范的不完善或滞后，现行的法律文本难以提供圆满解决依据和处置措施。

3 重大突发公共卫生事件下大型体育赛事风险应对策略

3.1 建构体育赛事突发公共卫生事件应急体系

建构体育赛事突发公共卫生事件应急体系是预防突发疫情等威胁公众健康和提升赛事管理水平的重要机制，其内容应包括建立预防、应急、资源调配和紧急补救机制。

在预防层面，根据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》等法律法规制定体育赛事突发公共卫生风险应急预案，并结合情势需要适时修订和完善；依据疾控、卫生、应急管理等部门制定的防护标准，在场馆、运动员村等合理配备应急物资(诊疗设备等)；设立赛事风险信息的标准和等级，强化风险初始信息搜集与加工处理，建立突发事件信息报告制度、风险监控和检查制度以及优化信息披露方式；建立日常和专题赛事风险评估机制。在应急层面，加强与疾控中心、卫生、医院等部门的协调合作，根据传染性疾病资源目录进行风险界定，实现对法定传染病月数据的动态监测和资源共享。另外，对赛前1-2年举办地和外围环境出现的各类传染病疫情事件给予关注和综合研判，并根据风险评估结果适时调整赛事进程。在资源调配层面，在赛事申办阶段掌握赛事举办地处置疫情资源功能、储备情况等关键信息，并在赛事全过程对资源管理进行过程控制等。在紧急补救层面，突发公共卫生事件结束后，一方面需要做好各类人员稳定和组织管理层稳定工作，并根据情势需要开展危机公关和舆论导向工作；另一方面，应重新审视赛事运行环境和条件，切实考虑突发公共卫生事件对赛事利益相关者的影响，例如对赞助商合同的履行、赞助标准的调整等。

3.2 补齐体育赛事风险评估短板

重大突发公共卫生事件往往能够增加赛事组织的外部不稳定因素，例如赞助商赞助意愿中断、运动员退赛以及观众大规模退票等。而高效科学的风险评估是有效应对重大突发公共卫生事件的重要基础，准确科学作出评估结果能够快速帮助赛事组织者做出决策进行风险处理，同时有助于识别和量化对赛事各项工作的影响，适时调整赛事组织目标和工作计划。

在实践层面，赛事组织者应在赛事组织架构中成立赛事风险评估小组，负责对举办地办赛环境和初始风险信息进行综合评估、应急预案制定以及风险演练，同时与举办城市疾控、卫生职能部门建立联合协同机制和病媒生物监测网点，加强对病媒生物的检测以及防治力度等。在理论研究层面，持续优化体育赛事风险评估方法，完善突发公共卫生事件下体育赛事风险研判、评估、决策、防控协同机制；促进体育赛事风险评估与人工智能、大数据等技术深度结合，推动风险评估向信息化、智能化方向转变；建立不同类别体育赛事风险评估指标体系，推进风险评估由定性向定量转变。

3.3 提升体育赛事风险应急管理意识

在大型体育赛事风险防范和管理中，首先应强化赛事组织人员对风险的整体性认识，同时还要提升对风险的识别能力以及突发疫情信息处理和组织管理水平，加强对赛事举办地病媒传播疾病的预防控制、宣传动员以及开展赛事风险管理和公共安全培训。例如普及赛事风险管理知识、利用相关赛事案例进行风险分析等提高赛事组织人员综合素养。其次，应突出赛事风险应急管理在赛事全流程的地位和作用，建立和完善应急动员机制，提升对风险信息的敏感性，增强赛事组织人员风险防范和应急管理能力。

3.4 完善体育赛事法律保障制度

完善体育赛事法律保障制度首先应从立法、执法、守法三个层面着手。在立法层面，一方面应加快完善《体育法》和各层级体育赛事管理办法，促进体育赛事风险法律制度建设，并结合体育产业发展现实困境，将体育赛事突发公共卫生事件应急管理纳入到法律监管框架中。另一方面，加快完善体育仲裁制度，发挥体育仲裁司法补偿作用，推动体育法治进程，为体育市场发展提供法律保障。在执法层面，赋予体育行政部门或被授权单位加强对体育行业市场的监督管理，对扰乱体育市场行为进行检查监督以及对违法行为执行查处等。在强化严格执法的同时，还需要通过行政指导或者政策引导的形式，不断规范其办赛行为。在守法层面，体育赛事组织者和赛事利益相关者应提升在突发公共卫生事件中的法律风险应对能力，善于用法治思维弥补赛事组织工作中的缺陷和短板，提高赛事管理效率。

其次，竞赛规程不仅体现了赛事组织的基本规则和要求，也体现了赛事组织目标，同时还是规范赛事组织工作的重要工具，对于保障赛事组织工作顺利开展以及规范赛事利益相关者行为都有着十分重要的意义。因此，赛事组织者应不断丰富竞赛规程内涵，提升竞赛规程制定和执行的科学性、实效性，积极发挥竞赛规程在赛事组织工作中的“指引”和“规范”作用，明确体育赛事利益相关者(主办方、承办方、赞助商等)的权责和义务。

3.5 探索赛事利益相关者避险机制

在重大突发公共卫生事件下，赛事组织者需要评估赛事投入、声誉、赞助商利益等以快速做出风险规避、缩减以及转移等处理措施，降低风险经济成本。由于突发公共卫生事件往往具备不可抗力因素，一旦发生，赛事组织者不得不采取延期、易址、取消或空场办赛等措施规避赛事风险，无疑使赞助商、服务商等经营行为中断。因此，探索建立赛事利益相关者避险机制和市场化补偿机制既是推动体育产业市场化的重要环节，也是保障赛事可持续发展的基础。

在面对新的风险种类不断增加的因素下，体育赛事组织者应探索建立第三方避险索赔机制，提升风险转移和风险分担意识，积极与保险业主体开展横向合作，研发新的保险产品(赛事取消保险、延期保险等)，确定体育赛事保险赔偿技术标准和保险责任范围，以提高抵御风险的能力。对于赛事承办合同、赞助合同、租赁合同等履约问题，应在制定合同前，根据风险评估结果以及办赛环境条件，约定增加不可抗力条款及相应情形下的解决路径及责任分摊，在最大程度上避免或降低赛事利益相关者经济损失。在突发公共卫生事件结束后，赛事组织者应与赞助商、服务商、合作伙伴等各方开展积极的沟通，以积极的姿态与赛事利益相关者进行商议与协作，及时履行止损义务。

4 结语

随着我国体育赛事产业的快速发展，体育赛事突发公共卫生事件风险防范与管理问题研究有着强烈的现实背景和需求，诸多学科领域在体育赛事风险研究方面成果丰硕，但是从研究范例、研究问题等视角梳理我国大型体育赛事风险研究现状和剖析赛事风险源，发现其主要存在问题包括风险防范意识薄弱，风险评估方法尚不完善以及缺乏突发公共卫生事件应急体系等，从而增加了赛事风险发生的不确定性和管控难度。因此，为保障赛事顺利进行和维护赛事利益相关者权益，应通过建构体育赛事突发公共卫生事件应急体系，补齐风险评估短板，提升赛事组织者风险应急管理意识，并不断完善体育赛事法律保障制度和探索赛事利益相关者避险机制等措施提高我国体育赛事风险防范和应急管理水平。