四川省返贫成因及对策思考

陈 驰

(西华师范大学，四川南充 637009)

一、我国返贫问题存在的背景

消除两极分化，实现共同富裕是社会主义的本质和最终目标。无论是发达国家还是发展中国家，贫困问题都是难以攻克的世界性难题。贫困问题历来都是全党工作的重中之重，现如今已经成为制约我国全面迈入小康社会的最后一道坎儿。2015年12月，新华社发布了《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，“决定”指出“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”[1]。

中华人民共和国成立以来，各行各业百废俱兴，我国逐步建立起完整的工业体系和国民经济体系，为消除贫困奠定了制度基础。但城乡二元经济体制导致我国农村40%～50%的人群处于生存贫困状态[2]。1978年改革开放以后，我国开始大规模地实施扶贫开发工作：推动农村经济体制改革和家庭承包联产责任制；制定《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》，力争用七年的时间解决8 000万贫困人口的温饱问题；实施以“整村推进”为重点的开发式扶贫，探索产业化扶贫的新发展模式；颁布《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》，将贫困人口相对集中的中西部地区作为扶贫开发工作的重点等。至2010年，农村贫困发生率降至17.2%，我国扶贫开发工作取得巨大进展。2013年底，习近平同志首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，我国的扶贫开发工作进入“精准扶贫”的新阶段。然而近年来全国返贫人口显著上升，如何实现长期稳定脱贫成为我国扶贫开发工作面对的新难题。

中国是一个发展中的人口大国，按照2011年制定的“农村居民家庭人均纯收入2 300元人民币/年”为贫困标准，2020年消灭贫困人口只是统计数量上的消失而达成的一个小目标。在我们取得一系列阶段性胜利的同时，又有相当一部分脱贫群众受自然灾害、自身素质、市场适应能力等综合因素的影响而重新掉入贫困线下。根据近十年中国农村贫困监测数据显示，每年的贫困人口中都约有三分之二会在下一年脱贫，但同样的下一年的贫困人口中约有三分之二的人口为新返贫人口[3]。因此，相对贫困人口将长期存在，脱贫之路任重而道远。

二、四川省贫困及返贫现状

我国西部地区因其贫困发生率高，贫困人口聚集，贫困程度深而成为扶贫开发工程的重点区域。“1994年中国政府确定的592个国家重点扶持贫困县中，中西部地区占82%。”[4]在各级政府的通力协作下，挖掘西部贫困地区的发展潜力，减贫工作取得了巨大进展。2011年到2016年，四川农村贫困人口从348万减少到117万人，贫困发生率从27.9%下降到8.5%。但其整体贫困规模跟中、东部地区①相比，仍存在巨大的地域性差异。据统计，仍有半数以上的贫困人口集中在西部地区。由表1可知，西部地区贫困发生率由29.2%(2010年)降至5.6%(2017年)，减贫效果显著。但从2010年到2017年，我国东、中、西部贫困发生率差距依然明显，西部地区贫困规模远超东部。“对于西部来说，扶贫脱贫不能只是农村贫困人口尽一时之力、享一时之功，跳出贫困的恶性循环需要阻断返贫的路径，构建可持续的扶贫长效机制。”[5]

表1 2010—2017年东中西部地区农村贫困人口状况变化表

资料来源：根据《中国农村贫困监测报告—2018》数据整理。

四川省是西部地区的多民族大省，拥有中国第二大藏区、最大的彝族聚居区和唯一的羌族聚居区。2015年4月，四川省人民代表大会常务委员会发布《四川省农村扶贫开发条例》，标志着四川省扶贫开发工作步入规范化、法制化轨道。2017年6月，习近平同志针对深度贫苦地区的扶贫开发工作发表重要讲话，脱贫攻坚向深度贫困聚焦，向最难啃的“硬骨头”发力。由表2可知，近年来四川省农村贫困人口大幅减少，贫困状况得到显著改善，贫困人口由724万人(2012年)下降至212万人(2017年)。

表2 2012—2017年四川农村贫困人口变化情况

资料来源：根据《中国农村贫困监测报告—2018》数据整理。

《中国西部发展报告(2012)》蓝皮书显示，进入新世纪以来，贫困地区扶贫开发成绩显著，但返贫现象比较严重，返贫率高，平均返贫率在15%-25%，个别地方高达30%-50%，有些地方甚至出现了返贫人口超过脱贫人口的现象。四川省1995年返贫人口32.9万人，占当年脱贫人口的25.3%；2000年当年返贫人口54.8万人，占当年脱贫人口的109.5%；2005年全省返贫人口在20%以上；2006年发生特大旱灾，返贫的人口大大增加；“2008年受汶川大地震的影响，四川省各个贫困村因灾返贫人口大量增加，贫困发生率由灾前的20%上升到60%以上。”[6]因此，返贫问题成为即将取得脱贫攻坚伟大工程之后的“持久战”。

三、四川省返贫原因分析

“三区三州”②作为国家层面的深度贫困地区，对于四川省的脱贫攻坚工作来说也是巨大的挑战。现阶段，四川省贫困地区仍受到教育水平低、民族区域发展不平衡、主体意识及风险抵御能力不足等多重限制，从而导致返贫规模较大，使得扶贫资源不能得到充分利用，扶贫开发不能得以持续发展。

(一)贫困人口受教育水平低

美国经济学家舒尔茨认为，发展中国家的贫困根源在于人力资源的匮乏，只有先提升人口素质和知识文化水平才能逐步脱贫。根据国家统计局住户收支与生活状况调查显示，2017年农村地区户主未上过学的群体贫困发生率为6.7%，户主受教育程度为小学、初中、高中及以上的群体贫困发生率分别为4.7%、2.5%、1.4%(见图1)。由此可知，户主受教育程度越高的群体贫困发生率越低，受教育程度与贫困发生率呈反比关系。

图1 2017年按户主受教育程度分组农村贫困发生率

而四川凉山州地区的教育贫困状况更加明显，每10万人中具有大学程度的为3 988人，具有高中程度的为6 122人，具有初中程度的为20 589人，具有小学程度的为50 947人，文盲率为19.31%③。受传统重男轻女观念的影响，“多生超生；越生越穷；越穷越生”等现象仍存在，极易形成贫困的代际传递。父母的价值观被当地民风潜移默化的影响，他们认为子女到一定年龄就该外出务工以补贴家用。因此，即使政府采取补贴学费、发放助学贷款等措施，仍然有很大一部分学生选择辍学打工或参军。由图2可知，2017年贫困地区辍学的，小学阶段占18%，初中64.50%，高中17.50%，辍学群体主要集中在初中阶段。思想的禁锢直接导致子女产生辍学的倾向性，“2017年贫困地区农村17岁以下儿童中，中途辍学的比例为1.0%。主要原因是孩子不愿意读书，占87.5%；生病残疾等健康问题占3.5%；家庭缺少劳动力占2.6%。”[7]可见，绝大多数的儿童辍学是由其主观选择所导致，自主意识较差，易受家庭、同乡、同龄儿童影响而选择辍学。

图2 2017年贫困地区17岁辍学儿童阶段分布

(二)川西民族地区自然环境恶劣

受制于经济、文化、地理条件等多重因素，川西民族自治区的贫困问题尤为突出。“四省藏区”作为脱贫攻坚的主战场，川西三个民族自治州都位列其中，包括甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州和凉山彝族自治州木里藏族自治县，面积占四川省总面积的一半以上，是我国第二大藏区。这些地区自然条件差，生存环境恶劣，自然灾害频发，防灾抗灾能力极弱，农村基础设施和经济发展滞后，物质贫困和精神贫困并存，不少贫困户收入来源主要依赖国家政策扶持，部分脱贫农户收入不稳定，极易返贫。四川藏区集民族地区、革命老区、地方病高发区和生态脆弱区于一体，32个县全部为深度贫困县，贫困发生率及返贫率高，贫困程度深，致贫原因复杂，是典型的“贫中之贫”。

凉山州是全国最大的彝族聚居区，也是“三区三州”典型的深度贫困地区之一。“该地区大部分海拔1000—3000米，地形复杂。北部坡陡谷深，中部安宁河流域有宽阔的谷地与平坝，东南部是高山，耕地分布在海拔1300—2500米之间，平坝占17.1%，丘陵占14.6%，山地占68.3%。”[8]地震断裂带和大小河流纵横交错，山高坡陡谷深，一个个村寨散落在高山深谷之中。复杂的地理环境和地质条件导致交通发展极其缓慢，自然灾害频发，是凉山长期封闭、农业具有脆弱性的主要原因。“截至2018年底，凉山州实现19.9万人脱贫、500个贫困村退出，贫困发生率降至7.1%。”[9]但川西民族地区贫困问题突出，地处偏远高寒区，恶劣的自然环境导致其交通运输及通信发展较为落后，国家通用语言基础薄弱，教育短板随之显现。

(三)脱贫内生动力不足

内生动力不足一直是扶贫工作面对的最严重、最棘手问题，也是造成返贫后果的内在因素。能否有效激活贫困群众脱贫致富的内生动力，帮助贫困群众最终摆脱贫困，既检验着帮扶干部攻坚克难的能力，更事关脱贫攻坚的有序推进和全面建成小康社会的如期实现。许多贫困户存在“等靠要”的思想，认为扶贫就是享受政策福利和国家发展的成果，而意识不到自身在脱贫攻坚中的关键作用。

脱贫攻坚是全面步入小康社会的关键举措，应是主动参与而非被动接受。四川农村基层扶贫人员表示，存在很大一部分贫困人口仅在现有的劳动能力和经济实力基础上讨生活，缺乏积极主动的脱贫态度，正是导致“返贫”现象的最主要因素。从整个脱贫阶段来看，初期是最需要外界帮扶的时期，贫困户需要资金和致富指引，但随着脱贫进程的推进，吃穿住等问题已经基本得到解决，政府的帮扶方式也应随之发生转变，持续的“保姆式”扶贫会让贫困人口丧失自主意识，对政策产生依赖感，甚至使农村非贫困户产生不平衡感。

内生动力不足导致的返贫归根结底是农民的思想觉悟问题以及主体性的缺失。国家在基础建设扶贫战略中通过占用农户宅基地、房屋用以修建公路、铁路等基础设施，并向其支付拆迁补偿款，使得部分“被占地”的贫困人口的贫困状况在短期内得以缓解。然而受制于地区文化素质，缺乏创业精神及能力技巧，部分贫困群众存在好逸恶劳、坐吃山空的想法，甚至染上赌博的不良习性，从而最终陷入“陷贫—扶贫—脱贫—返贫”的恶性循环。

(四)扶贫工程形式主义

中国的农村社会是在土地上建立起来的，四川的农村发展更是建立在小农经济的基础之上。部分地方官员为了彰显个人功绩，大量征占贫困地区土地、房屋等，贫困户虽然实现了异地搬迁，达到短暂脱贫的目的，却缺乏异地生存的技能与素质，扶贫者不从根源解决工作安排的问题，则贫困群体离开了土地就失去了生产力，极易形成大量返贫的现象。

官员功利心强是扶贫工程中普遍存在的问题。在地方政府政绩考核的驱使下，部分扶贫难度大、见效慢的群体被边缘化，难以享受政策带来的福利，大大增高其返贫风险。通过对四川农村贫困地区的走访发现，部分地区的扶贫人员存在政绩意识过于强烈的“本位主义”④，扶贫工程更趋于“面子工程”，扶贫建设仅落实到督查领导能涉足的层面。例如政府在帮助贫困户改善厨房及厕所的卫生条件时，对村口的几户贫困户的建设落实得极其完善，甚至超额完成。而对村子深处的、地势陡峭的贫困户则是应付了事，甚至对部分孤寡老人独居的贫困户，施行“半吊子”工程，将水泥、瓷砖、涂料等建筑材料堆积在屋外便结束施工，反而加重了贫困户卫生条件改善的负担。这种浮于表面的形式主义扶贫建设，不是为了帮助贫困户落实政策，而是为了应付上级检查，导致地处偏远的贫困户难以享受政策的福利，一旦检查结束，返贫现象便随之而来。

(五)抵御外部风险能力较弱

四川贫困地区导致返贫的外部风险主要有两个：一是家庭成员罹患重大疾病、劳动力亡故等因素给家庭经济状况造成重大打击。二是四川盆地洪涝、地震等自然灾害频发，易导致经济脆弱的家庭再度陷入贫困。因此，四川地区贫困家庭因病返贫、因灾返贫等问题极为严重。据统计，我国农村重大疾病死亡人数占比前三位的分别为脑血管病、心脏病、恶性肿瘤(见表3)。从2013年至2017年，以上三种重大疾病死亡人数占总死亡人数的比重由67.2%(2013年)上升为68.98%(2017年)，均占当年死亡人数三分之二以上。重大疾病的高死亡率、高额救治费用等给贫困家庭雪上加霜，更对农村贫困地区贫困消除产生极大的阻碍。除此之外，节病、包虫病、骨质增生等地方病也是困扰四川省藏区群众并造成其致贫的主要病种，尤其是藏区包虫病和彝区艾滋病成为四川省民族深贫地区脱贫攻坚路上的拦路虎。

表3 2013—2017年农村三种重大疾病死亡人数占总死亡人数的比重

资料来源：数据由《中国统计年鉴2017》整理所得，中国统计出版社2017年版。

四川省地理环境复杂，山区广布，平原狭小，暴雨以及地质工程活动较多，易发生洪涝、泥石流、地震等自然灾害。据统计，20世纪以来，中国死于地震的人数达55万之多，占全球地震死亡人数的53%。四川位于我国地震多发的南北地震带上，有八个小地震带，地震频率仅次于台湾省，是中国地震最频繁的省份之一。四川省地震多分布在川西部、川西北部的山区，即青藏高原的边缘地区。青藏高原的土质较软，四川盆地的土质较硬，板块碰撞所积蓄的能量会堆积在四川西部，只要地质活动稍变活跃，都可能引发地震释放能量，这是四川多地震的原因。2008年5月12日四川汶川8.0级特大地震就发生在较活跃的南北地震带上，此次地震对贫困地区影响巨大，灾后贫困状况急剧扩大。“据典型测算，贫困村因灾返贫人口大量增加，贫困发生率由灾前的30%上升到60%以上。”[10]

四、四川省返贫对策思考

现阶段，我国的扶贫开发工作已进入扫尾期，部分西部省份的剩余贫困人口贫困程度较深，脱贫成本高，返贫概率高。只有在脱贫工作后继续坚持创新机制体制，强化政策保障，激发内生动力，才能确保“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”的总体目标，避免“陷贫—扶贫—脱贫—返贫”的恶性循环。

(一)加大教育扶贫力度，杜绝贫困代际传递

教育扶贫应坚持“扶贫先扶智，治贫先治愚”的基本原则。一是对大学生实施帮扶助学计划。统筹整合贫困大学新生入学的路费补助，对贫困大中专学生开展助学行动，力争实现贫困学生全覆盖、结对关爱全覆盖，做到“帮扶对象精准到人、帮扶政策覆盖到人、帮扶资金滴灌到人”，以缓解贫困户的经济负担。二是实施技术培训工程，扩大职业技能和转移就业培训，实现技能培训全覆盖。加快对适应市场需求的中等职业技术学校的建设，加强对职业技术重点学科的扶持力度。对中学毕业未进入大中专的男性贫困学生开展焊工、数控、挖掘机、汽修等专业技能培训，女性贫困学生开展具有当地特色的食用菌、柑橘、花椒、畜禽等农产品种养植及加工技术培训。教育资源落后地区的学子即使不能进入大学，也能拥有一技之长，严防成为社会“盲流”。只有破除阶级固化的内部结构，实现物质与精神共同脱贫，才能保证可持续发展的脱贫成果，从根本上解决返贫问题。

(二)发展特色产业扶贫，创建乡村旅游示范点

产业发展始终是实现脱贫不返贫的核心支撑。“截至目前，四川省政府指导和支持藏区创建乡村旅游示范县、乡(镇)、村近200个，建成汶川水磨、茂县坪头、理县桃坪等一批精品旅游村寨，共带动10余万农牧民致富增收。”[11]2016年2月19日，四川省委办公厅、四川省政府办公厅印发《四川省农业产业扶贫2016年工作计划》，各市县制定农业产业扶贫规划，因地制宜推进主导产业。一是要把振兴实业作为推动发展的核心动力。根据四川省各地区的农业发展实际情况打造“专项扶贫攻坚计划”，夯实脱贫增收的产业基础，把贫困群众纳入特色产业利益链。二是要结合区域特色，打造扶贫开发平台。坚持走产业化、机械化、规模化的区域优势产业发展道路，促进传统农业向现代化农业的转变。创建特色产业园区，利用产业扶贫带动地方经济，加快形成“一村一品、户户增收”的产业格局。依托贫困地区特有的自然人文资源，深入实施乡村旅游扶贫工程。三是要利用特色产业吸引、带动出省务工人员回乡就业、创业，切实解决贫困户的就业问题，让乡土人才扎根乡土，破解乡村产业用工难的问题。四是要以特色产业链和泛旅游业为支撑，对特色旅游优势明显的乡村旅游示范点重点培育，给予土地、项目、资金、人才等方面的政策倾斜，打造集生态康养与民族风情于一体的乡村旅游特色小镇。

(三)坚持以群众为主体，不断激发内生动力

各区县、各乡镇、各村的资源禀赋、群众性格等情况都存在一定的差异，加之基层行政事务繁杂，对扶贫工作人员在群众脱贫后的帮扶持续程度提出了新的挑战。一是需要帮扶人员抓住贫困源并激发贫困户的脱贫意识。以政府为主导的扶持只能从生活上给予一定的补助，这种“扶”只是暂时的，能否在现有的困境中寻求出路，才是实现脱贫目标的关键。穷则思变，重点在于“思”，基层贫困人口穷的不仅是经济，更是思想。政府应针对不同的贫困户类型，给予思想上的引导和扶持，结合实际情况有针对性地为每户提出脱贫的建议指导，对于思想先进、脱贫意向强烈的农村骨干，政府应积极鼓励、树立楷模，以此来带动更多的贫困人口主动加入“思变”的队伍中来。二是要防止“脱贫不脱政策”。扶贫政策不能只考虑贫困户的贫困程度，还应结合贫困户对扶贫政策的响应程度和对个体脱贫方案制定的参与程度。已脱贫的贫困户有余力解决的问题就避免扶贫人员全盘包揽，而要积极发挥其主观能动性去尝试探索，也是维护对非贫困户的公平原则。从“救济扶贫”到“造血扶贫”的转变是由政府主导向基层贫困户主导的转变，是由救济向帮扶转变，通过以群众为主体的思想指导，使广大贫困群体自主自觉自动地参与到脱贫攻坚的时代大工程之中。

(四)强调分类管理体制，将扶贫资源落到实处

习近平同志强调，“扶贫资金是贫困群众的‘救命钱’，分厘都不能乱花，更容不得动手脚、玩猫腻”。一是要寻求公共政策执行过程中供给与需求的平衡。经过严格透明的贫困县“摘帽”审定，很多贫困重点县退出后由于不能继续享受政策带来的诸多优惠而存在不愿“摘帽”或“带帽炫富”的现象。考评获得的贫困户信息其准确性与地方村级干部作风直接相关。应精准问责，以严肃工作纪律作为推动脱贫攻坚的重要保障。二是坚持“严”字当头，强化过程管理，成效考核，全覆盖分类管理体制。对贫困户进行逐户会诊，根据排查出的问题进行分类管理，按照“稳定示范户、提升中间户、攻坚困难户”的原则，分类建立清单，定实攻坚措施。三是实行月监督、季测评、年考核制度，强化责任落实，压力落地。扶贫工作应考虑贫困县的实际情况，避免因考评制度、政策的变动而导致的返贫，确保贫困地区稳步脱贫。觉察出隐性存在的、不易察觉的“权利贫困”，彻底铲除四川农村因“权利”导致返贫的毒瘤。

(五)构建健康扶贫体系，防止因病返贫

四川农村一些地方流行一句话：“救护车一响，一头牲畜白养；住上一次院，一年农活白干。”在因病致贫的群众中，多数是小病拖大病，慢病拖重病，一人得病拖垮全家，要阻断因病返贫，构建健康扶贫体系不容忽视。一是落实源头工程。本着治标兼治本的原则，运用“项目资金+财政补助+社会融资+群众自筹”的多元投资机制，从农村安全饮水入手，实现城乡一体供水，解决贫困群众安全饮水问题。二是要利用政府财政兜底，实现贫困人口医保全覆盖。将贫困残疾人康复项目纳入城乡居民医保、新农合支付范围，充分发挥县域医疗机构的龙头作用，更便捷地为贫困群众提供医疗救助服务。三是多方合作提升基层医疗保障。发挥市场机制作用，让商业保险机构分担贫困人口大病风险。整合县、乡、村医疗卫生服务资源，紧密对口帮扶，使优质资源下沉到基层，以有效缓解因病返贫现象。

注释：

① 中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省份。西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12省份。

② “三区三州”：“三区”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏区；“三州”是指甘肃的临夏州、四川的凉山州和云南的怒江州。

③ 数据来源：根据《第六次全国人口普查数据公报》整理。

④ 本位主义：指在处理单位与部门、整体与部分之间的关系时只顾自己，而不顾整体利益，对别部、别地、别人漠不关心的思想作风或行为态度和心理状态。