试论我国地方政府债务风险控制

摘 要 无论从新冠肺炎疫情造成的新增防控疫情债，还是从2020年存量到期债，2020年我国各个地方政府债务风险都将有所加大，必须采取坚守财政融资“黄金法则”、适度上移投资性支出责任、强化税收征管、健全地方债常态化监测机制等措施，合理控制地方政府债务风险。

关键词 新冠肺炎疫情 地方政府债务风险 风险控制

一、新冠肺炎疫情影响下我国地方政府债务风险

2020年初暴发的新冠肺炎疫情进一步加大了我国各个地方政府债务压力。为了疫情防控，也为了平衡疫情对经济发展的负面影响，地方政府加快了发债进度，也必将扩大发债规模。仅1月，财政部口径专项债发行7148亿元，占提前下达额度12900亿元的55.4%。截至2月24日，全國发行地方政府债9651.54亿元，其中专项债8119.6亿元，一般债1531.94亿元。扩大地方政府债发行规模，既是为了填补各项优惠政策和增加支出所需的资金，又是为了防止广义信贷塌方和地方政府收支缺口次生灾害。据预测，2020年全年地方政府专项债发行规模将突破3万亿元。地方政府债务规模的扩大和发行进度提前必将造成地方政府债务风险加大。

二、新冠肺炎疫情影响下的地方政府债务风险控制对策

（一）坚守公共财政“黄金法则”，合理控制地方政府债务规模

按照公共财政“黄金法则”要求，地方政府在整个经济周期所借全部债务只能用于投资性项目，注重投资回报，注重债务与收入的平衡。黄金法则限制了地方政府举债的用途，是地方政府举债的前提，从资金用途与效益方面控制地方债务规模。按照国际公认的标准，政府债务负担率（债务余额/GDP）不超过60%。当前相较于美、英、法、日等西方发达经济体，我国的债务总体水平尽管不高，但我们仍需进一步规范地方债的发行管理，确定合理的举债规模，控制地方债的用途，可以依据2020年疫情防控和降减社会经济下行压力的需要，适度扩大地方专项债发行规模，加大先行资本投资力度，发行必要的再融资债券和置换债券，把控好地方债务风险。由于新冠肺炎疫情和稳投资的需要，2020年1月1日到3月19日，全国共发行地方债13763.1亿元，其中专项债10134亿元，占提前下达专项债额度的78.6%。为了控制好地方债务风险，应当持续完善有关一般债券、专项债券、再融资债券、置换债券等债券制度，坚守黄金法则，坚持资金项目用途，优化投向结构。

（二）深化财税体制改革，合理划分地方政府的投资事权和支出责任

我国政府间投资事权和支出责任划分不合理、不够清楚，与近年来地方政府债务风险快速升高密切相关。总体来讲，地方政府承担投资事权和支出责任过多。2019年，在主要财政支出项目中，地方支出比例超过90%的项目占比达到55%，超过50%的项目占比达到77%。过于沉重的职责造成地方政府巨大的支出压力，也带来了较大的地方政府债务敞口风险。因此，应当结合全面深化改革，深化财税体制改革，推进中央与地方投资事权的划分，适度上移投资性支出责任，这是优化地方债务运行、控制地方债务风险的重要基础。首先，按照受益范围、外溢性、决策效率等基本原则，清晰划分中央和地方政府投资事权和支出责任。一般来说，国防、外交、国家级和基础性科研项目、全国性和跨区域性重大传染病防治（如本次新冠肺炎防治耗资巨大，财政部数据显示，截至3月13日，全国各级财政安排的疫情防控投入已经达到1169亿元，但是中央财政仅承担了其中两三成，应当大幅提高中央财政承担比例）、全国性大通道等投资事权归中央，由中央财政承担支出责任;基础教育、医疗卫生、消防、城市公交、自来水、下水道、路灯、垃圾处理、地方交通通道等投资事权由地方政府负责，由地方承担支出责任;除此之外，对于需要中央和地方共同负责的投资事权，原则上应由中央承担更多的支出责任。其次，按照财政分权理论，进一步明确地方政府不再承担稳定经济的职责，避免地方债务规模因反周期而被迫波动起伏、扩大债务风险敞口。

（三）结合税制改革，强化征管，确保地方政府拥有必要的债务清偿财力

控制地方政府债务风险，还需要确保地方政府拥有必要的债务清偿财力。数据显示，2020年1～2月，我国地方一般公共预算本级收入同比下降8.6%，地方财政收入锐减。为此，必须采取措施，增加地方财力。首先，要在坚决落实降税减费政策的同时强化征管，充分利用银税联网、大数据等手段，强化重点税源监控管理，力求应收尽收;其次，要结合税制改革，建立合理的地方税体系，继续落实资源税、环保税改革政策，加快房产税改革，调整消费税为地方税，增加增值税、所得税等共享税中地方分成比例;最后，要提高地方政府财政预算的统筹整合水平，减少地方财政资金沉淀，提高资金的使用绩效。

（四）健全常态化监测机制，有效防控地方政府隐性债务风险

随着新《预算法》的实施，地方政府举债行为得到了一定的规范，但为满足不断增加的融资需求，一些地方政府采取了“保底承诺”“回购安排”“明股实债”“优先劣后”等方式违规举债、变相举债。因此，必须健全常态化监测机制，建立违法违规担保定期核查制度、公开通报制度，重点监测银行、信托、融资租赁等金融企业对地方政府和国有企业投融资环节，重视企业债券的发行监管，加强对PPP项目合同主要条款的核查，坚决遏制隐性债务增量，有效防控地方政府隐性债务风险。另外，要坚持市场化的原则依法稳妥化解存量隐性债务，要加快地方政府融资平台公司转型，要完善政府会计制度以增强地方政府债务透明度，要强化监督冋责，从严整治违规举债、变相举债。

（作者单位为四川行政学院经济学部）

[作者简介：黄绍军（1972—），男，四川仁寿人，副教授，研究方向：政府与企业投融资。]

参考文献

[1] 刘立峰.政府投资学[M].科学出版社，2018.

[2] 赵全厚.控制地方政府债务风险需要加快体制机制改革[J].中国财政，2017（23）.