农民合作社质量提升的实践路径:供销支持与政策建议

崔晓倩

(中国社会科学院大学 农村发展系， 北京 102488)

我国农民合作社数量扩张迅速，但发展不规范、质量不高的问题也随之凸显，出现了大量“空壳社”“薄弱社”，制约了合作社助农增收作用的发挥。农民合作社作为新型农业经营主体的重要组成部分，发挥了带动小农户衔接现代农业的重要作用。国家重视培育农民合作社，在推动其数量迅速增长的同时，也强调提高其规范性和发展质量。近年来，国家大力推动“空壳社”清理，提高“薄弱社”发展能力，以促进农民合作社质量提升。2020年3月，农业农村部印发了《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)》(农政改发〔2020〕2号)，明确要提升农民合作社规范化水平，增强农民合作社服务带动能力，促进农民合作社联合与合作。其主要的政策思路是要求农民合作社建立规范的管理运行制度，开展有效的生产经营活动，不断扩大合作规模提升合作层次。然而，多数农民合作社呈现小、散、弱状态，靠自身难以建立和支撑规范的管理运行制度，也不能保证始终处于生产经营活跃和规模实力提升的状态。这就导致相关政策措施推动农民合作社规范性和质量提升的作用得不到充分发挥。

在上述背景下，应该以什么思路、采取哪些更有效措施来推动农民合作社发展质量提升呢？调研发现，各地供销合作社把服务农民合作社发展列入深化综合改革工作，探索了形式多样的做法和经验，发挥了引领农民合作社发展的作用，且由供销合作社带动发展或提供服务的农民合作社发展质量显著高于平均水平。这说明，农民合作社质量提升的瓶颈是缺乏服务，有效的措施是为他们提供服务支撑。为了解各地供销合作社服务农民合作社发展的做法和经验，本研究做了专题调研。

一、 供销合作社带动农民合作社发展的背景

供销合作社是中华人民共和国成立以来合作事业发展的重要成果，一直保留了较为完整的组织体系。全国供销合作社系统由中华全国供销合作总社、省级供销合作社、地级供销合作社、县级供销合作社、基层供销合作社五级组织机构组成，形成农业生产资料、农产品、日用消费品以及再生资源四大网络体系。截至2018年底，全国供销合作社系统有县及县以上供销合作社机关2783个，有基层社31 792个，基层社经营网点34.1万个，共有各类法人企业22 474个(不含基层社)，发展连锁、配送网点94.6万个(1)系统概况.中国供销合作网http://www.chinacoop.gov.cn/column-zsgk.html?id=4876。 近年来，在深化综合改革措施的推动下，各级供销合作社经营实力、服务能力和发展活力明显提升，服务农民生产生活的生力军和综合平台作用不断彰显。

作为中国特色的合作经济组织，供销合作社以真正办成农民的合作经济组织，打造成为服务农民生产生活的生力军和综合平台社为改革方向，重视带动农民合作社发展。早在19世纪80年代初期，供销合作社在恢复组织群众性、管理民主性、经营灵活性的“三性”改革中，就出现了与农民合作、领办农民合作社的现象[1]。当时农副产品市场逐渐开放，个体私营主体纷纷参与竞争，供销社独家垄断地位被打破，为保持已有的市场主渠道地位，一些基层供销社凭借自身组织网络和市场流通优势，以合作社为载体，主动帮助农民销售农产品，解决农产品卖难问题。19世纪90年代末期，中央加大对供销社系统的体制改革，《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》(国发〔1995〕5号)明确将发展农民合作社作为供销社的长期发展战略，要通过领办农民合作社来改造基层供销社，实现自身转型发展。2009年《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》(国发〔2009〕40号)指出，供销社要努力成为农民专业合作社的带动力量。2015年《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》(中发〔2015〕11号)进一步提出,采取合作制、股份合作制等多种形式，广泛吸纳农民和各类新型农业经营主体入社，不断强化基层社与农民在组织和经济上的联结。2017年6月启动的供销合作社综合改革专项试点，把带动农民合作社发展作为重要内容。各地供销合作社在实践中，积极探索带动农民合作社的做法，创新为农民合作社发展服务职能。截至2018年底，各级供销社依托自身资源优势和特色产业，组织农民兴办各类农民合作社19.36万个(其中农民合作社联合社8483个)，约占全国合作社总数的9.5%，入社农户1596万户，约占全国农户总数的6.5%，社均农户数83户，约是全国合作社社均农户数的1.4倍，成为引领农民合作社发展不可或缺的重要力量(2)全国供销合作社系统2018年基本情况统计公报.http: // www. chinacoop. gov.cn/news.html?aid=895260。

二、供销合作社服务农民合作社的主要做法

在对重庆市、江西省、浙江省、山东省供销合作社的调查中发现，各地供销社主要向农民合作社提供各类服务的形式参与并推动合作社发展，且不同地区供销社服务类型各不相同、各具特色，形成了以下四种初具规模的典型服务模式。

(一)以农业生产托管充实农民合作社经营职能

随着城镇化进程的加速，农村老龄化问题突出，围绕“谁来种地、怎么种地”问题，山东省供销社联合社从土地生产托管做起，打造村、乡镇、县三级合作社(联合社)(3)其中，为农服务中心(村级)的股权构成中70%以上为乡镇合作社(联合社)入股，而乡镇合作社(联合社)股权构成中80%以上为合作社等新型农业经营主体，因此为农服务中心56%以上的股权构成为社员农户，保证了三级联合社中农户的主体地位。(见图1)。在村级层面，以“开放办社”为手段，领办一批合作社，开展土地流转，实现土地的集中连片；在乡镇层面，打造实体性合作社联合社，与县级农业服务公司联合建设为农服务中心，为农民提供代耕代种、测土配方和智能配肥、统防统治、烘干收储、加工销售及农民培训等全程服务，并逐步摸索出效益最优的大田作物“三公里”托管圈和山区丘陵作物的“六公里”服务圈，实现服务规模化；在县级层面，县供销社以乡镇联合社为主体，同时联合域内农民合作社、农业产业化龙头企业、家庭农场等共同组建合作社联合社，形成上下贯通的合作组织体系，推动基层社与合作社融合发展，成为当地合作经济组织的领导者和推动者。截至2017年底，山东省土地托管面积已达200万公顷以上，预计至2020年山东省将建设为农服务中心1790处，实现全省土地托管服务全覆盖。

图1 山东省三级合作社(联合社)组织结构

(二)以线上线下流通网络解决农民合作社购销难题

为顺应“互联网+现代流通”的发展新趋

势，重庆市供销总社着力改造提升传统经营网络，通过“线上应用赋能、线下资源聚集”的方式解决合作社等新型经营主体面临的产品、运营、交易及物流仓储四大难题。

线下，重庆市供销总社依托基层社和农村综合服务社设立农产品收购和电商服务站(点)，推进经营服务网点信息化改造。通过整合和盘活现有资源，加快各类产地市场、农贸市场和冷链物流体系建设，帮助合作社开展产销对接，促进农产品进批发市场、农贸市场、超市、食堂等。大力推广“佰年供销”智慧农贸市场建设。线上，重庆市供销总社牵头打造集供应采购、信息发布、拍卖采购、质量追溯、信用评价、供应链金融等功能于一体的“村村旺”B2B2C综合服务电商平台，通过与各区县现有电商产业园和电商企业对接，向全市1万家以上合作社、农村综合服务社(电子商务运营网点)、基层供销社等提供电商运营、物流信息、电子交易、支付结算、供应链管理科技、大数据应用和融资增信等综合服务，有效实现了农业发展与二三产的功能互补，上下贯通。

截至2019年6月，该平台已注册用户236家，汇聚种植业产品、畜牧业产品、水产品、生产资料、生活用品、再生资源等六大类别，覆盖36个区县的近600种农副产品。带动重庆市2000家以上合作企业入驻平台开展平台服务，整合线下资源与线上平台的优势功能，成功助推重庆农产品“飞”出大山。

(三)以全方位金融服务化解农民合作社资金瓶颈

金融服务是现代经济系统的核心,合作金融同样是合作经济的核心，缺乏有效的金融合作，合作组织的发展便是无源之水。各地供销社主要通过系统内的资金互助和与外部商业金融机构之间的联合两种方式缓解合作社融资难题。

1.系统内开展资金互助实现资金融通

由于合作社往往缺乏有效抵押物，加之农村地区信用积累不足，获得系统外金融机构贷款支持较为困难。江西省新余市供销社通过开展“信用合作+粮食储兑”，在系统内有效解决了合作社扩大生产、社员富裕生活的资金短缺难题。

江西省新余市民鈺种养农民专业合作社为江西省供销系统农村合作金融信用合作业务试点合作社，合作社主要业务包括农资农机服务、农田规模托管、粮食收储烘干、农产品购销加工、消费合作、农村合作金融信用互助、粮食储兑等，其中信用合作和粮食储兑是其两大亮点业务。(1)信用合作。为强化资金风险管控，确保资金流向三农服务，系统内互助资金实行托管银行专户管理，合作社与渝水区金融办、九江银行签订三方托管协议，托管银行为合作社信用互助金提供资金存放、业务指导、风险预警、财务辅导等服务，每月向区金融办报送互助金月报表和相关数据，区金融办通过网络端口可实时监管合作社信用合作业务运营情况。同时，合作社严格坚持社员制、封闭性原则，不对外吸储放贷，不支付固定回报。严格按照区金融办核准的互助金规模，控制总量，不唯增量，确保互助金质量。截至2019年11月8日，合作社社员存入互助金1289万元，为农社会化服务借款772万元，为社员发放免息农资借款170万元，投入社会化服务及粮食产后服务中心等建设资金395.3万元。(2)粮食储兑。合作社采取市场化运作手段，在系统内开展消费合作，鼓励农户将粮食存入“粮食银行”，农户可在指定超市兑换商品且享受10%价格优惠，还可存粮计息、落价保底、保值增值。2019年合作社粮食收购6300万斤，代农户储粮1200万斤，粮食兑换农资2600余吨，兑换成品粮103万元，带动生产生活资料兑换42万元，社员通过粮食兑换商品可享受价格优惠，已累计为农户增收74.3万元。

2.联合外部金融机构满足合作社贷款需求

如何从外部解决大额贷需求？问题的关键在于破解合作社与商业金融机构之间的信息不对称问题，解决农业高风险与金融机构低风险容忍度之间的矛盾。

浙江省农合联基于农民收入高、信用程度高、信息产业发达的三农优势，改变传统抵押贷款老路，打造“政担协同+银担协同+担担协同”的金融支农机制(见图2)。首先，以“银担协同”激发银行金融支农积极性。2016年9月，组建浙江农担公司，设立综合、业务、风控、财务4个部门，并与银行建立责任共担机制，双方按照各自比例承担责任，大大解除银行风险顾虑，提升支农积极性。其次，以“政担支农”弥补市场信息不对称问题。农担公司与农合联先行联合，将农担公司办事处的牌子挂在各地方农合联。产业农合联发挥熟悉农民、了解产业发展的优势，进村入户搜集融资需求，批量推送给银行，提升业务精准性。同时利用海量农业大数据对贷款主体近40个标签进行资信水平的全面审核，建立完善的农业主体信用评价体系和风控模型。最后，以“担担协同”解决为农服务的“最后一公里”问题。省农担公司联合地方农信担保机构实行风险共担，银行、省农担公司、地方农担机构分别承担20%、40%、40%的风险责任，有效满足了众多农业经营主体的贷款需求。

图2 浙江省“政担协同+银担协同+担担协同”金融支农机制

(四)以集成式综合服务规范农民合作社运行

以财务规范为抓手引领合作社规范化发展是重庆市供销总社领办合作社的一次创新性突破。2016年，重庆市供销总社在全市范围完成合作社综合服务中心建设，开展了一系列以财务代办为主要内容的综合服务项目，引导合作社高质量、规范化发展。

合作社服务中心由各区县(自治县)供销社全资控股，统一挂“××区县(自治县)合作社服务中心(4)服务中心以市场化的经营性服务为主，政府购买的公益性服务为辅，致力于为农民合作社和各类农业经营主体提供综合服务机构。另外，重庆市级财政安排农民合作社服务中心建设专项资金950万元，主要用于服务中心的开办费和代账补贴，农民合作社代账补助按照每个合作社每月补助50元标准执行。”的牌子，登记为公司或协会组织(5)协会组织包括区(县)及乡(镇)农村合作经济组织联合会，主要负责协助综合服务中心开展社员农户培训、信息咨询、组织交流互动等任务。，可以吸收社会资本共同投资。服务内容包括财务代账服务、档案管理服务、代办咨询服务、涉农项目服务、农业产业服务、农村金融服务、组织交流互动、参与村社共建等。服务对象主要是合作社，同时为涉农中小企业、小微企业、家庭农场、专业大户等开展服务。截至2019年11月，重庆市供销总社牵头组建36个县域合作社服务中心，签约服务的合作社等农业经营主体超过4600家，有效规范了合作社财务管理、财政资金使用、章程制度执行，减轻了合作社运营成本，从整体上提升了合作社的规范化建设水平。图3为重庆市供销社服务合作社发展的组织框架。

图3 重庆市供销社系统下合作社综合服务中心组织框架

三、 供销合作社服务农民合作社面临的问题

供销合作社在服务农民合作社过程中虽取得一定成效，形成了初具规模的服务做法，但由于供销社发展几十年来，地位、性质、功能、资产、组织及人员等众多问题持续模糊，导致其在服务农民合作社过程中面临一些系列问题，主要表现在制度、利益协调及合作社治理三个层面。

(一)制度层面：相关法律缺失导致供销社定位模糊

供销社是合作经济的一种具体形式[2]，按照现行宪法的规定，供销社属于集体所有制经济。《中华人民共和国宪法》第八条规定：社会主义劳动群众集体所有制经济包括农村中的集体经济和城镇中的集体经济。具体而言，农村中的集体经济为“生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济”，城镇中的集体经济为“手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济”。从宪法来看，作为农村流通领域的合作经济组织，供销社为集体所有制。

然而，从具体法律条文看，供销社作为合作经济组织，却不适用于我国仅有的两部关于农村合作经济领域的法律条例[3]。我国仅有的关于农村集体所有制经济的法律条例包括《乡村集体所有制企业条例》和《农民专业合作社法》，都指出供销社不适用于该法律条例。《乡村集体所有制企业条例》第二条明确指出，“农村供销合作社......不适用本条例”。《农民专业合作社法》第二条规定，“农民专业合作社是在农村家庭承包经营的基础上，同类农产品生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”[4]。对照这一条款可知，供销社亦不适用于《农民专业合作社法》。而相关法律定位的缺失引发了一系列理论难题和实践困惑：供销社作为“市场经营主体”与“官办合作经济组织”的边界究竟在哪里？供销社所属的经营性资产(简称“社有资产”)的经营性质究竟是什么？社有企业的经济目标与服务“三农”目标之间存在冲突吗？这些问题都事关供销合作事业改革的全局。

(二)利益协调层面：与政府部门关系未理顺，扶持合作社面临较多掣肘

改革开放以后，伴随中央政府的放权让利，供销系统垂直管理权限随之解除，地方供销社领导由地方政府任命，地方供销社资金及政策扶持由地方政府掌握，地方政府逐渐成为供销社自身之外助推供销事业发展的“主角”，中央政府成为“配角”。从调研来看，各地供销系统发展情况差异较大，地方政府及主要部门领导人对供销社在新型合作经济发展中起重要作用达成共识的省份，供销系统往往发展较好。反之，供销系统则发展较为缓慢，且这些地方政府部门往往对供销社发展心存质疑，认为是计划经济的产物，否定供销社为农服务的作用。一些地方政府出于自身利益的考虑，倾向于将财政资金和政策优惠用于系统内相关部门，导致供销社以领办合作社提供为农服务的难度加大。

如江苏盐城市供销社，在组织农民社员培训工作中，农业部门可获得300元/人的政策扶持，供销社却只能自己负担组织农民培训的费用开支。供销社在农村建设了大量综合性为农服务平台，符合国家建设为农服务平台的政策导向，却得不到农业部门的政策支持。供销社积极拓展农业社会化服务，尤其是公益性服务，如农资零差价供应，但同样面临这一问题。

又如在供销社深化综合改革过程中，牵头创办合作社联合社、试办综合性合作社，都直接以合作社为服务对象，以提升合作社发展质量。但实践中，由于地方政府、工商、税务等部门对联合社未达成统一共识，基层社以创办联合社等形式直接带动合作社发展受到较大掣肘：一是合作社联合社、综合性合作社等都难以在工商部门注册，没有相对应类型的法人组织，只能以合作社的名义注册；二是牵头组建合作社联合社时，基层社不能直接参加，需要先领办、参办合作社，再以合作社名义参加，否则工商部门不予注册。

(三)合作社治理层面：与合作社缺乏紧密利益联结，发展重数量轻质量，且小、散、弱问题显著，难以提供合作社亟需的服务

1． 与合作社缺乏紧密利益联结

基层社是供销社直接向合作社提供服务的前沿阵地和组织载体[5]，其恢复重建情况和组织体系的完善程度直接关系到供销社与合作社之间的纽带关系。调查发现，许多合作社名义上由供销社出资领办，但由于基层组织体系不完善、服务供给能力不强，领办关系仅仅停留在“名义”上而缺乏实质性的紧密联系[6]。20世纪90年代供销社改制导致大部分基层社从农村退出，综合改革以来，供销系统致力于基层社的恢复重建，截止2018年末，全系统重建基层社已达3.18万个，但其中31.6%为承包或租赁经营，由于未纳入供销社经营服务范围而与合作社缺乏相应的利益联结，13.9%处于停业或歇业状态，基层社的组织缺位直接导致供销社与合作社的利益联结名存实亡。

从实践来看，供销社与合作社这种“名义”领办关系的达成往往是地方政府、供销社、合作社三方出于自身利益考虑而达成的“松散型”联盟：合作社加入供销社是为了获得供销社的资金支持、项目申报、用地指标等便利收益；而供销社一方，常常将合作社纳入供销系统以扩大供销社系统“阵地”。然而这些合作社与供销社并没有太多实质联系，在工商部门和相关农业部门的统计中，供销社领办合作社的数量并没有那么多[7]。从地方政府来看，其一方面倾向于借助供销社资源和特色产业，推动本地区合作社发展，另一方面则考虑到供销社一定程度上能够体现政府意志且与农民联系相对密切。

2． 重数量轻质量，合作社小、散、弱问题显著

目前，供销社领办合作社数量规模迅速提升，也在一定程度提升了合作社的规范化发展水平，但由于目前我国合作社发展尚处于起步阶段，多数合作社规模小、分布散、实力弱，技术力量不足。如在重庆市彭水自治县，经工商注册登记且在供销社备案的合作社共计976个，覆盖了全县39个乡镇(街道)，全县98.6%的行政村有合作社带动，农村常住户81.1%加入了合作社，基本实现了全县覆盖。但从领办规范性来看，60%左右合作社虽名义上由5人以上合办，实则为“个人社”或“家庭农场”，多单打独斗，少合作经营。从利润情况看，处于盈利状态的仅185个，不足20%，80%处于投入状态；从财务规范程度来看，建有财务专账的270个，有财务兼职人员的267个，有办公室的258个，仅占当地合作社总量的40%。

供销社在领办过程中往往重数量轻质量，将领办合作社理解为简单的资金投入或设备、技术等的支持，而缺乏对合作社规范化发展的进一步指导。调查发现，供销社领办的合作社基本都建立了相应的社员代表大会、监事会和理事会机构、社员的入社退社程序、成员账簿、盈余分配等管理章程，但实际发挥的作用却不大，距离引领合作社规范化发展仍有较大提升空间。其次，财务管理及盈余分配制度不够透明、完善。一方面，合作社管理人员受自身水平限制，往往缺乏系统的财务管理知识学习，现实财务报告多为初级指标的呈现，缺乏系统完整的合作社收支情况，难以使相关部门对合作社的具体运营情况和收支明细形成明确清晰的认识。另一方面，入社农户限于自身的文化水平及合作社财务情况的不够透明往往不了解股金的设置、扶持款项和盈余分配情况，规范化管理情况较差。

3． 难以提供合作社亟需的服务

多数合作社加入供销系统主要是利用其农产品流通网络获得一系列便利服务，但随着合作社经营规模的扩大，其业务范围必然向农产品深加工、冷链仓储物流等高附加值领域延伸[8]。然而，由于供销社缺乏资金支持，无力购买大型加工设备、建设冷库等，只能在原有的基础上维持运营。调查发现，地方政府部门通常将发展合作社专项资金委托于农业农村部门，另一方面却要求供销社返利于民，为合作社提供生产、流通、信息、政策、金融、法律等服务，供销社往往因缺乏资金难以提供合作社亟需的较高水平服务。

如上述重庆市供销合作总社创办的合作社综合服务中心，虽有效降低了合作社的管理成本，但由于服务中心提供的多以公益性服务为主，经营性服务中仅会计托管服务象征性收取100～800元/家，且部分贫困地区合作社免费服务，因此服务中心无法自负盈亏，各县供销社每年需向合作社服务中心提供10万元的扶植资金以维持运营，这就造成合作社服务中心所能够提供的服务项目与合作社的发展需要之间存在较大差距，服务供给仅仅停留在初级规范化管理和初加工阶段。

四、结论与政策建议

供销社以合作社等新型农业经营主体为服务载体参与为农服务体系建设，通过为其提供社会化服务、组建联合社、参股合作社等多元形式服务我国农业转型发展，已成为农民合作社质量提升的有效抓手。然而，供销社在为合作社等新型农业经营主体服务过程中同样面临一系列制度缺失、利益协调不畅及治理困难等问题。如何使供销社真正成为合作社发展的推动者，实现二者协调发展，本研究提出以下政策建议。

(一)尽快出台相关法律法规，明确供销社为农服务地位

纵观世界所有发达国家，在其供销社建立和发展过程中，都制定了相应的合作社法。法律的制定一方面为供销社及社员规定了行为规范和行为准则，另一方面为政府支持和干预供销社发展提供了法律规范和政策依据[9]。例如日本于1900年颁布了历史上第一部关于合作社的法律《产业组织法》，它包括信用、销售和采购等各个方面的内容，是日本合作社的基本法。美国于1926年制定了《合作社销售法》，规定在美国农业部之下设农业合作社管理局，作为研究合作社和为合作社服务的部门[10]。

在我国，由于各方面对供销社的认识不统一，使得供销社的法律地位难以认定，继而引发联合社登记困难、供销社资产流失、组织体系涣散等一系列问题，严重影响供销社合作经济组织功能和优势的发挥。因此，应尽快制定出台《供销合作社条例》，在遵循合作社法基本原则的基础上，以社会主义市场经济为前提，站在农业经济的高度充分考虑我国供销合作社发展的特殊情况，以法律形式明确供销社为农服务地位和发展规范。

(二)理顺供销社在合作社发展中的职能定位

各级党委、政府和相关部门要对供销社引领合作经济组织发展、推进农业社会化服务体系建设达成共识，逐步探索将引领合作社发展的职能明确为供销社系统负责的可行性路径。

从地方政府来看，既要认识到供销社服务合作社发展的现实性、有效性，充分发挥供销社提升合作社发展质量的重要作用，又要清晰的看到供销社服务合作社发展存在的问题，过分强调数量忽视质量容易导致合作社偏离合作经济组织应有的属性，甚至引发某些利益相关者的弄虚作假行为。从供销社来说，要主动加强与各级党委政府及相关部门的沟通衔接，争取更多的政策扶持，优化合作社发展环境。从农业、工商、财政、税收等各职能部门来说，要对合作社的发展达成共识，既要分工负责，各司其职，又要协调联动，形成合力，在财政补贴、金融信贷、科技人才培训、税收等方面给予更多优惠政策。

(三)完善基层社组织建设，增强与合作社利益联结

供销社在扩大基层组织覆盖面、健全基层组织网络的过程中，要以基层社为重点重构合作经济组织基础，提升基层社与合作社的利益联结。(1)可以通过劳动合作、资本合作、土地合作等多种途径，广泛吸纳农民和各类新型农业经营主体入社，探索由基层社与合作社等经营主体共同成立合作制经济组织，重构基层社产权关系。针对基层社与合作社业务重叠的地方，要求供销社“有所为有所不为”。(2)合作社的发展有利于供销社的根基稳固，供销社可逐步将基层社打造成合作社联合社，指导、扶持、带动联合社发展，但尽量做到不控股，要多参股，杜绝供销社一股独大的现象，提高农民社员的比重。(3)基层社与合作社建立利益联结的根本目标是激发合作社自身的内生发展动力。供销社应积极投资入股基层社，同时基层社应在协助合作社完善治理机制后逐渐从合作社撤出股份，使合作社社员逐渐成为自我管理的主体。

(四)正确认识为农服务对象，提升为农服务水平

在激烈的市场竞争中，供销系统致力于提升自身为农服务水平，但同时不得不考虑自身盈利及生存问题而无法拓宽服务领域。问题的关键在于，相关政府部门及供销社自身对服务对象存在认识误区，即社员和非社员的界限模糊是限制供销社为农服务水平提升的重要原因。供销社是农民社员的合作经济组织,其服务对象是加入供销社系统内合作经济组织的农民社员[11]，而不是全体农民。因此，认为供销社是“农民的合作经济组织”，应该为“三农”服务，这种说法有失严谨。它模糊了社员和非社员的界限，直接造成了供销社作为市场主体的利润最大化原则与作为农民合作经济组织的为农服务原则之间的矛盾冲突。实质上，供销社为全体农民服务和为农民社员服务是两种不同性质的服务[12]。

供销社在经营过程中，应注意区别社员与非社员。对于社员，应该提供以非等价交换方式为主的优惠服务甚至公益性服务，以体现其合作经济属性。而对于非社员，则只能提供等价交换的服务，进行企业化经营，从而进一步明确供销社分别作为“市场经营主体”和“合作经济组织”的适用对象，提升社员服务供给水平的同时保证供销系统的盈利。