对人大行使重大事项决定权及跟踪监督的研究——以邳州市乡村公共空间治理为例

胡汉军

一、近年来人大行使重大事项决定权存在的主要问题

一是关注重大事项本身多，实施跟踪监督少。重大事项决定作出以后，应该做到行而有果，务求实效，这既是行使决定权的出发点，也是最终归宿。但从实践来看，目前各地人大不同程度地存在对重大事项本身的关注较多，决定作出前热情较高，但决定通过后往往是“一决了之”，跟踪监督不到位。甚至有的决议决定自通过之后便束之高阁，无人问津，难以真正发挥指导实践、推动工作作用。

二是主动做出决定多，注重加强跟踪监督力度少。对属于人大职权范围，应该提请人大审议决定的重大事项，“一府两院”能够主动提请人大审议，人大相应作出决议决定后，即使能够对跟踪监督有所重视，对监督工作作出安排，但在履行决定权后的跟踪监督过程中，监督的积极性、主动性不够，监督的方法、措施、效果不佳，未采取有针对性的有力的监督举措，跟踪监督刚性不强，导致不遵循决定程序、不按标准执行人大决议决定的现象时有存在。

三是作出决定后“一劳永逸”现象多，深入基层了解情况少。实践是检验真理的唯一标准，重大事项决定权行使后如何正确实施，最终也还要在实践中证实。决定公布实施后，不是一锤定音、一劳永逸，还需要深入基层，跟踪了解实施情况，及时发现实施过程中存在不适应、不合理的地方，提出解决问题的建议和意见，推动决议决定执行的顺利开展。但在一些地方，人大在决议决定作出后，存在深入基层不够，了解情况不明的现象，导致人大的跟踪监督作用没有得到充分的发挥，人大的跟踪监督力量缺位。

四是对人大发挥监督作用要求多，对引导代表发挥监督作用要求少。人大代表是人民群众中的先进分子，是行业中的精英，具有较强的号召力和影响力，一名代表就是一面旗帜。人大在作出重大事项决定的跟踪监督中，有时没有充分调动和引导广大人大代表发挥好桥梁纽带、监督协助和模范带头作用，没有使监督工作家喻户晓，使各项政策措施深入人心，未能营造全社会广泛支持、各方面主动参与的浓厚监督氛围。

五是作出决定前向党委主动汇报多，跟踪监督情况汇报少。在每次作出重大事项决定前，各地人大都能及时主动向党委汇报，听取党委的意见和要求。同时，也比较注重加强与政府的联系和沟通，争取政府的支持与理解。但在作出决议决定之后，很少将跟踪监督的执行情况向党委跟踪汇报，没有及时反馈重大事项决定后的实施效果。

二、存在上述现象的主要原因分析

一是对重大事项决定权行使后的监督认识不够。这些年来，各级人大对重大事项决定权行使的重要性认识不断提升，但对跟踪监督的重要性认识还显不足。有的认为，只要对重大事项作出了决议决定，执行的工作是“一府两院”的事情，人大的工作任务已经完成。有的认为，重大事项决定后的执行涉及工作面较广，要求较高，人大尤其是基层人大力量又普遍不足，不少地方都抱着“多一事不如少一事”的心态，不愿充分行使重大事项决定权的跟踪监督。

二是对重大事项决定权行使后的监督组织不力。一些地方，人大在行使重大事项决定权后，即使关注了后续的执行情况，对执行情况进行了监督检查，但跟踪监督缺乏统一的组织领导，监督形式单一，监督举措不实，推动决议决定落实的措施不够有力，未能形成一套完备规范的监督程序，往往是“头重脚轻”“虎头蛇尾”，有的决议决定操作性不强，程序性、号召性的内容多，实质性、可操作性的内容少，决定内容空洞，缺乏应有的内容标准和规范性条款，加上人大监督较为放松，很少综合运用刚性手段保障决议决定的贯彻执行，部分决议决定难以真正落到实处。

三是对重大事项决定权行使后的监督落实机制不完善。重大事项决议决定通过后，涉及执行实施问题，为落实人大重大事项决定、决议的执行与实施，需要设立对其跟踪监督、执行报备、问责追究等相应的机制。一些地方人大在监督的过程中，不注重总结提升，未能形成完善的监督机制，特别是对决议决定不能落实到位缺乏必要的责任追究机制，有的即使对决定的执行情况进行了跟踪监督，也未能充分调动广大群众和人大代表参与的热情，导致监督效果不理想。

三、关于提升决定权行使后监督效果的几点建议

一是突出行使重大事项决定权，将党委主张转化为人民意愿。人大要针对经济和社会发展中的重大问题，依法适时作出决议决定，并及时主动向党委汇报，听取党委的意见和要求，推动党委工作部署落实，并及时将执行中的监督情况向党委进行汇报。2016年8月份，邳州市委全面开展公共空间治理工作，邳州市人大常委会突出行使重大事项决定权，通过法定程序，把市委的决策和意图转化为人民的共同意志和自觉行动。在2016年10月，邳州市人大常委会听取和审议了市政府关于全市城乡公共空间治理工作情况的报告，作出了《关于加强全市城乡公共空间治理的决定》。在邳州市第十七届人民代表大会第一次会议上，专门听取了市政府常务副市长所作的全市公共空间治理专项工作报告，并以电子表决的形式全票通过了决议，充分体现出公共空间治理得民心、顺民意，全体人大代表和广大干部群众由衷拥护和支持。决议要求邳州市政府及相关部门强化对公共空间有偿使用的监督和管理，提高公共空间的使用效率，促进公共资源利用率实现最大化，让人民共享治理成果。

二是依法行使人大监督权，持续开展专项督查。人大要注重发挥人大决议决定在指导实践、推动工作中的作用，要建立健全监督检查和跟踪督办制度，综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、视察等多种监督手段，定期检查决议决定执行情况及存在的问题，必要时采取质询、特定问题调查等刚性监督手段，确保决议决定得到有效贯彻落实。邳州市人大常委会将乡村公共空间治理工作作为人大监督工作的重中之重，明确监督内容，落实监督举措，盯住不落实的人，抓住不落实的事，推动公共空间共建共治共享。将邳州市21个镇和4个街道分为5个片区，市人大常委会主任和4位副主任每人包挂督查1个片区，各委室主任、副主任分别任五个督查组组长、副组长，抽调有关职能部门中层干部为组员，全程跟踪督查乡村公共空间治理工作情况。五个督查组定期、不定期深入包挂镇村，及时发现问题和不足，提出整改建议和意见，助推乡村公共空间治理工作稳步推进。在每个片区一月一次小观摩的基础上，邳州市人大常委会还一季度组织一次大观摩活动，在每次大观摩后，按照好、较好和一般三个等次，对治理工作情况进行评议。同时，切实用好工作考评这一“指挥棒”，对属于乡村公共空间治理考核范围的村（居）进行全覆盖、不间断的督查检查。邳州市委、市政府考核文件出台以来，五个督查组共计开展现场督查100 余次，发现各类问题2000余件。对发现的问题，及时下发《工作交办单》；对未按要求整改到位的，下发《工作催办单》，并按照考评标准进行扣分；对未采取任何整改措施的，下发《工作督办单》，同时双倍扣分，进一步激发了工作活力，提升了干事动力。

三是充分发挥代表作用，引领治理工作深入开展。要广泛动员广大代表积极参与人大监督工作，真正把代表的积极性、主动性和创造性充分激发出来、集聚起来，努力在全社会形成凝心聚力、共同监督的强大合力。2017年，邳州市人大常委会出台了《关于充分发挥人大代表作用推进乡村公共空间治理工作的意见》，要求各镇人大和各街道人大工委引导邳州市2200 多名四级人大代表，主动融入乡村公共空间治理工作大局，代表们深入治理一线，通过“听群众说、向群众讲、带群众干、让群众享”工作法，认真当好“四大员”，有效引领治理工作的深入进行。“听群众说”即积极走访选民，倾听民情，了解困难，掌握实情，当好“信息员”；“向群众讲”即广泛宣传中央、省、市的声音和政策，让市委、市政府的决策部署落地生根，当好“宣传员”；“带群众干”即带头拆除私搭乱建，并做好邻里亲朋的思想工作，发挥代表的率先垂范作用，当好“战斗员”；“让群众享”即积极参加人大组织的视察、检查、评议等活动，敢于批评，监督不公，及时反映群众呼声，督促问题解决，当好“监督员”。

四是强化市镇联动，保障人大决定落到实处。决议决定作出后，人大要集中合力，上下联动，共同推动决议决定的有效贯彻落实。邳州市人大常委会各工委依托各自职能，围绕“如何发挥代表作用”“村级资产资源清理”“集体增收和脱贫攻坚”“土地承包合同规范管理”“村级公共服务设施建设”等方面，深入调查研究，积极建言献策。积极与镇级人大联动，通过开展专题调研、集中座谈等多种活动，形成有价值的调研报告，为乡村公共空间治理当好参谋助手；通过组织集中视察和评议活动，依法监督治理事项是否符合群众意愿，工作方式是否科学合理，合同发包、平台交易是否合法，治理资金使用是否公开透明等，推动治理工作依法有序高效进展。镇级人大相应成立了由市、镇人大代表、部分村组干部和选民代表组成的巡查小组，定期巡查进度，提出整改意见及要求，督促政府和相关部门积极改进工作。同时，镇级人大与市人大联动，依法行使好重大事项决定权，在镇人代会召开前，镇政府组织调研座谈，多形式广泛征求包括人大代表在内的社会各界的建议意见，形成初步候选项目，经镇人大主席团初审后，提交镇人民代表大会审议，由人大代表集体票决镇重大工业项目和重点惠民实事工程。

五是构建长效监督机制，巩固提升跟踪监督成效。重大事项决定权的有效行使，要确保进入程序的监督事项能够有始有终,避免跟踪监督过程中出现“大事化小,小事化了”或出现“不了了之”的情况。邳州市人大常委会在作出关于加强公共空间治理的决定后，始终坚持跟踪监督不放松，建立健全长效跟踪监督机制。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求，邳州市人大常委会创新提出了“八个结合”，即：将乡村公共空间治理与村庄环境整治相结合。做到房前屋后整齐干净、宅院物料有序堆放，垃圾收运体系完善，村庄绿化美化良好。将乡村公共空间治理与道路整治相结合。做到国省干道、农村道路和一事一议奖补道路安全畅通，交通标志及相关设施齐全完好，道路两侧区域公私界限明晰，无乱堆乱放、乱搭乱建、乱耕乱种和杂草柴垛等治理死角。将乡村公共空间治理与农田水利建设相结合。做到田间路网完善，田间三沟、机井、翻水站等灌排设施管理规范并定期维护，能够正常发挥作用。将乡村公共空间治理与增加集体收入相结合。做到公私产权明晰，集体资产资源底数清楚，宅基地管理规范，集体用地得到合理利用且收益由公众共享。将乡村公共空间治理与“263”专项整治相结合，做到畜禽养殖规范、污染防控有力，实现互促互助互补。将乡村公共空间治理与精准扶贫相结合。通过集体土地入股等形式，实现集体资源保值增值，让群众共建共治共享经济发展新成果。将乡村公共空间治理与基层组织建设相结合。保障集体利益和村民利益，引导基层党员干部做公共空间、公共收益的守护人，提高村支“两委”的公信力，夯实党在农村的执政基础。将乡村公共空间治理与社会综合治理相结合。着力解决影响公平、损害公正的不当得利问题，真正让“公家管好公家的事”，有效唤醒群众的主体意识、责任意识和规矩意识。通过围绕“八个结合”助推治理工作深入开展，为乡村公共空间治理工作提供了标准和引领，促进了公共空间治理常态化、治理成果长效化。