加强全链条管理 立法驯服“脱缰的野马”——《江苏省电动自行车管理条例》解读

张鏖

特邀嘉宾：

赵建阳 省人大常委会法工委主任

张锦道 省人大监察司法委副主任委员

陈玉峰 省公安厅交通警察总队总队长

2020 年5 月15 日，省十三届人大常委会第十六次会议通过了《江苏省电动自行车管理条例》(以下简称条例)，自2020年7月1日起施行。条例以加强电动自行车管理，引导文明出行，保障人民生命财产安全为出发点，根据国家道路交通安全法、道路交通安全法实施条例等上位法，结合江苏省情实际，对电动自行车管理作出了全面规定。为了更好地宣传贯彻条例，本刊特邀几位参与条例制定的嘉宾为您作全方位的解读。

问：请简要介绍一下条例的立法背景？

陈玉峰：江苏是电动自行车生产大省，同时也是使用大省，登记在册的约有3800 万辆。电动自行车的迅猛发展，在给人民群众的生产生活带来便利的同时，也给交通秩序、公共安全带来压力。据统计，近年来，涉及电动自行车的交通事故、火灾事故造成的伤害和损失严重，仅2018年，全省发生的涉及电动自行车道路交通事故起数、死亡人数分别占全年事故总数的49.95%、40.31%；火灾事故500余起，造成10人死亡、直接财产损失1500余万元。另外，随着大量的电动自行车的使用和报废淘汰，部分电动自行车废旧蓄电池随意丢弃，对环境造成严重污染。江苏在全国省级层面率先就电动自行车管理制定专门的地方性法规，就是为了解决电动自行车行业发展和日常使用过程中存在的突出问题，处理好促进产业发展、方便群众出行与保障公共安全之间的关系，让这一绿色、便捷的交通运输方式更好地满足人民群众生产生活需要。

问：作为全国首部规范电动自行车管理的省级地方性法规，条例有哪些亮点和特色？

赵建阳：电动自行车管理立法，涉及面广，利益多元，面临很多焦点难点问题。为了把这部条例打造成立法精品，我们坚持问题导向，对重大制度设计进行精雕细琢，仔细打磨，使相关规定有特色、可操作。一是加强源头管控。条例围绕执行新国标，重点从生产、销售和维修等环节入手，规定生产用于国内销售的电动自行车和进口的电动自行车应当符合强制性国家标准，生产、销售和维修更换的电动自行车的充电器、蓄电池、电动机等零部件，生产、销售的安全头盔，应当符合相关国家标准和行业标准的安全要求。明确禁止未获得强制性产品认证的电动自行车在本省销售，对拼装、改装、加装等行为作出禁止性规定。二是科学合理确定搭载人员年龄限制问题。为了及时回应群众适当放宽搭载人年龄限制的呼声，我们根据现行的强制性国家标准，综合考虑安全性和群众实际生活需要，将搭载未成年人的年龄限制放宽到十六周岁，切实解决十二周岁到十六周岁孩子上学放学接送问题，缓解开车接送造成的校园周边交通拥堵难题，得到了公众的普遍认可。三是对驾乘人员佩戴安全头盔作出强制性规定。为了保障电动自行车驾乘人员的生命安全，结合审议、调研和网上问卷调查情况，条例对佩戴安全头盔作出强制性规定。同时考虑到制度的宣传普及、群众的认知接受还需要一个过程，各地的实际情况也不尽相同，条例授权设区的市人民政府规定具体实施的时间和区域。四是对不符合新国标车辆的过渡期予以确认。电动自行车新国标颁布实施后，为了实现平稳过渡，我省各市根据国家和省有关规定，对不符合新国标的车辆发放了临时信息牌，并规定了过渡期的截止时间。其中，南京是到今年年底，苏州等10个市是到2024年4月，扬州和泰州是到2024年6月。为保护群众权益，维护政府公信力，条例认可了各地已经确定并公布的过渡期，规定“本条例实施前按照省、设区的市有关规定申领临时信息牌的电动两轮车，在设区的市人民政府规定的过渡期内可以上道路行驶，过渡期满后不得上道路行驶。”

问：针对群众普遍关注的电动自行车停放和充电问题，条例作了哪些规定？

张锦道：在强化管理的同时，条例着力聚焦群众反映强烈的通行难、停车难、充电难、理赔难等突出问题，切实加强保障与监督。在规划建设方面，要求县级以上地方人民政府应当制定并落实电动自行车等非机动车通行道路、停放场所、充电设施等基础设施规划。在新建、改建或者扩建城市道路时，应当统筹考虑非机动车的通行需要配套完善交通设施。在建设公共建筑、公共场所、居民住宅等时应当建设非机动车停车设施。鼓励和支持在电动自行车集中停放场所设置充电设施。规定居民小区应当根据需要设置电动自行车集中充电设施。在规范停放充电方面，要求城市管理部门应当在公共场所合理设置非机动车停放区域，引导电动自行车有序停放，加强电动自行车停放管理。为了保障消防安全，条例对电动自行车在居民住宅楼的楼梯间、楼道等疏散通道、安全出口、消防车通道及其两侧影响通行的区域停放、充电作出禁止性规定。在推行保险保障方面，倡导电动自行车所有人投保第三者责任险、驾乘人员人身意外伤害险等险种。进一步落实细化使用电动自行车从事经营活动的企业的安全生产主体责任，规定相关企业应当为电动自行车驾驶人配备安全头盔，根据需要购买第三者责任险、驾乘人员人身意外伤害险等相应的保险等。

问：日常生活中电动自行车的交通违法行为屡见不鲜，甚至被称为“脱缰的野马”，条例在规范通行方面有哪些具体规定？

陈玉峰：长期以来，由于电动自行车驾驶人无需进行驾驶技能学习培训，驾驶人安全意识差，违法成本低等原因，电动自行车闯红灯、走快车道、逆向行驶、超速行驶等交通违法行为屡禁不止，为社会所诟病，所以才会有人管电动自行车叫“脱缰的野马”。为此，条例对驾驶电动自行车上道路行驶明确提出了“在非机动车道内行驶，没有非机动车道的靠车行道右侧行驶”“在非机动车道内行驶时速不得超过十五公里”“遵守交通信号灯、交通标志、交通标线，服从交通警察指挥”等九个方面的具体要求，对“使用满十年”“违反本条例拼装、改装或者加装”“制动、鸣号、灯光及夜间反光装置等安全设备性能不符合安全要求”的车辆上道路行驶作出禁止性规定。此外，条例还明确规定不得醉酒驾驶，不得逆向行驶、牵引动物、手持物品或者浏览电子设备，等等。

问：条例有很多义务性、禁止性规范，条例在法律责任方面作了哪些规定？

张锦道：为了保障法规确立起来的各项制度得到切实有效的落实，条例在法律责任一章中，对主要的义务性和禁止性的要求都规定了相应的法律责任，比如对违反强制佩戴安全头盔、已申领临时信息牌的车辆过渡期满后不得上道路行驶等要求，规定了相应的处罚。同时，考虑到产品质量、产品认证、市容环境、污染防治、道路交通安全、消防安全等法律、法规已有处罚规定的行为，为了避免照搬照抄上位法，跟相关法律法规相衔接，条例专门规定“对违反本条例规定的行为，产品质量、产品认证、市容环境、污染防治、道路交通安全、消防安全等法律、法规有处罚规定的，按照其规定执行。”

问：我们也注意到，条例除了内容上有诸多亮点外，在工作方法上也有许多创新举措，请简要介绍一下。

赵建阳：在条例立法过程中，我们特别注重提高立法质量和效率，为此，我们创新了工作方法，切实增强立法的科学性、民主性，取得了较好的效果。一是进行审议前解读。在常委会一审分组审议前，用播放视频方式，对条例的立法背景、涉及的重点难点问题进行解读，使常委会组成人员更加深入地了解条例草案的主要规范内容和重要制度设计，审议更加深入、更有质量。二是开展网络问卷调查。专门就过渡期、搭载人员的年龄限制、佩戴安全头盔等3个方面的问题开展网上问卷调查，引起社会广泛关注和网友积极参与。放宽搭载人员年龄限制、调整过渡期等重要修改，都充分考虑了问卷调查反映出来的民意基础。三是运用大数据辅助决策。我们对交通事故大数据进行研究分析，把研究结果作为立法决策的重要依据。比如，对涉及电动自行车的交通事故中驾乘人员死亡原因的数据分析，就坚定了我们作出强制佩戴安全头盔规定的决心。四是发挥基层立法联系点作用。此次立法，省人大常委会副主任曲福田带队赴省人大常委会基层立法联系点南通市崇川区新城桥街道朝晖社区，与社区居民代表面对面座谈，直接听取意见和建议，有些意见在草案修改中得到采纳，充分发挥了基层立法联系点在立法工作中的接地气、察民情、聚民智的“民意直通车”作用。