准确把握设区市立法功能定位推动设区市立法工作迈上新台阶

省人大常委会常务副主任 李小敏

法治是治国理政的基本方式。党的十一届三中全会以来，为适应改革开放和民主法治建设需要，我国先后几次对立法体制作了重大调整，逐渐构建起统一而又分层次的立法体制。从1982年宪法和地方组织法赋予省会市、较大市部分立法权开始，设区市立法已经走过了30多年的发展历程。从无到有、从少到多，在同级党委的领导下，设区市人大及其常委会围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，认真行使地方立法权。截至目前，我省13 个设区市共制定地方性法规485 件，现行有效的370 件，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明等诸多方面，在推动地区经济社会发展和民主法治建设中交出了一份厚重的答卷。

设区市立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家和省级立法的重要补充。在立法层次上，法律、行政法规、省级地方性法规都是设区市法规的上位法，这就决定了设区市立法有着区别于国家和省级立法的特点和要求。总体来看，国家和省级立法出于兼顾区域差异和普遍适用的考虑，往往侧重于解决共性问题，比较宏观；设区市遇到的问题矛盾更为直接，域内差异也相对较小，立法更侧重于解决个性问题，比较具体。对于本地区社会治理中存在的亟需通过立法规范解决的突出矛盾，现有法律制度不能完全覆盖的经济社会发展中的新的情况，上位法实施过程中出现的操作性不强、需要细化执行的实际困难等，设区市立法往往能够更加及时、更加直接、更加有效地解决这些问题，满足这些方面的需求。这是设区市立法的优势和作用之所在，也是设区市立法的必要性和重要性之所在。如何充分利用这种独特优势？我认为，把握以下三点尤为重要。

特色是设区市立法之魂。设区市立法的根本着眼点是从本地的具体情况和实际需要出发，因地制宜解决地方实际问题。脱离了地方实际，不解决实际问题，地方立法就失去了存在的价值和意义。江苏13 个设区市，各市的地域环境、人口数量、经济社会发展状况不尽相同，这就决定了各市遇到的实际问题，解决问题的思路方法都会有所不同，将其准确地反映和体现到立法中，就形成了地方特色。从这个意义上说，有特色，立法就有了魂；特色越鲜明，立法质量就越高。要在立法选题上求特色，努力做到人无我有。从本地区实际出发，注重选题的独特性，优先安排本地区特殊的、独有的立法事项，着力规范和解决经济社会发展中遇到的特殊问题，从源头上确保立法的地方特色。要在制度设计上求特色，努力做到人有我优。对于带有普遍性的立法事项，特别是制定实施性法规时，要把上位法的一般规定与本地实际需要紧密结合起来，既要遵循普遍规律，又要充分考虑、准确体现特殊性、差异性，善于将本地实践中首创或者独创的经验做法上升为法规制度。这里要强调的是，追求立法的地方特色，必须以维护国家法制统一为前提，这是一条基本原则。地方特色与法制统一不是互为对立、互为矛盾的，追求地方特色根本目的是贯彻上位法精神和要求，推动上位法在本地区更好实施。绝不能为了追求所谓“亮点”，去触碰国家法制统一的底线。

精细是设区市立法之本。与省级立法偏重宏观不同，设区市立法更多的是起到细化补充、拾遗补缺的作用，内容上要更为具体、更加精准、更易操作。精准化、精细化程度不高，针对性、操作性不强，设区市立法就失去了基本要素和活力支撑。在项目选择上，要以小切口解决大问题。抓住地方经济社会发展的主要矛盾和突出问题，有针对性地加以解决。切入口要小而准，需要什么就规定什么，不要指望通过一部法规解决所有问题。在工作要求上，要拿出“绣花功夫”。将主要精力放在核心条款的研究上，抓住“关键的那么几条”，努力使法规条文做到明确、具体、精准。不能简单地援引上位法的原则规定，更不能在关键问题上语焉不详、似是而非。要强化系统思维、辩证思维、底线思维，把握事物发展的关联性，增强制度设计的耦合性，防止究其一点、不及其余。在立法技术上，要坚持形式服务内容。根据法规所要调整的主要法律关系和想要解决的实际问题，来决定立法的形式、体例和内容安排。不要刻意追求立法体例结构完整，搞大而全、小而全，少一些原则性、宏观性、纲要性的条款，多一些细化、量化的规定；少一些号召性、宣示性、指引性的条款，多一些实质性、具体化的规定。

创制是设区市立法之要。江苏经济社会发展整体水平较高，相应各设区市在改革发展稳定中遇到的新情况新问题也比较早，有些在国家法律、行政法规中找不到现成的解决问题的依据，这对我们开展创制性立法提出了现实需求。同时，各地在改革发展中积累了不少好的实践经验，也为开展创制性立法提供了实践基础。加强创制性立法，一方面可以及时有效地解决设区市改革发展中遇到的实际问题，更好推动地方经济社会发展；另一方面可以积极发挥立法“试验田”作用，为国家和省级立法提供地方经验和模式。要主动担责尽责发挥能动性。充分认识设区市立法在提供制度供给上的职责和使命，积极主动对接立法需求，开展创制性、先行性立法，及时填补法律制度空白。要结合市情实际增强针对性。坚持问题导向、效果导向，将实践中积累的成熟经验和有效方法提炼转化为法规制度，创造性地解决本地区改革发展、社会治理、民生保障等堵点痛点难点问题。要坚持改革方向体现引领性。在不与上位法相抵触的情况下，对符合改革方向的制度创新，要敢于放手探索，积极先行先试，充分发挥立法的引领和推动作用，在工作创新和立法创新上走在全省乃至全国前列。

去年，我们迎来了地方人大设立常委会40 周年，习近平总书记对地方人大工作作出重要指示，栗战书委员长发表重要讲话；省委召开人大工作会议，娄勤俭书记对奋力开创新时代全省人大工作新局面作出全面部署。深入贯彻习近平总书记重要指示精神，认真落实省委人大工作会议部署要求，在新的起点上推动设区市立法工作迈上新台阶，要围绕实现高质量走在前列的目标、注重加强经济发展领域立法，围绕维护人民群众合法权益、注重加强民生保障领域立法，围绕推动可持续发展、注重加强生态环保领域立法，围绕创新社会治理体系、注重加强城乡管理领域立法，围绕弘扬社会主义核心价值观、注重加强道德文明领域立法，围绕保护史迹传承文脉、注重加强历史文化领域立法，重点做到“六个坚持”、把好“六个关口”。

第一，坚持党对立法工作的领导，把好政治方向关。党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的根本保证，坚持党的领导是立法工作必须坚持的重大政治原则。要认真领悟党对立法工作的新要求。坚持党对立法工作的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实习近平总书记对立法工作的重要指示精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，在立法工作中充分体现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。要坚定贯彻党的政策主张和决策部署。法律法规是党的主张与人民意志的高度统一。要自觉把立法工作放在党和国家事业发展大局中进行谋划，同习近平总书记重要指示要求对标对表，同党中央决策部署对标对表，同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，及时准确将党的政策主张通过法定程序转化为国家意志，确保党的决策部署落实到地方治理各领域各方面各环节。要严格落实党领导立法工作的各项制度。2016 年中央专门出台关于加强党领导立法工作的文件，省委和各市委也制定了实施意见，必须不折不扣执行到位。立法规划、立法计划要报请同级党委审定，立法过程中的重要事项、重大利益调整要及时向党委报告，重大争议提请党委协调。人大常委会党组要切实担起具体领导责任，制度化、规范化、常态化研究立法工作的重要事项和重点问题，将“把方向、管大局、保落实”的政治责任履行到位。

第二，坚持发挥人大主导作用，把好重点环节关。人大主导立法，是人民当家作主这一宪法原则在立法工作中的重要体现。立法是人大的首要任务，设区市人大要充分发挥主导作用，切实担当立法职责。法规立项环节要把准。科学编制立法规划和计划，精准选择立法项目，合理安排立法时序，是人大发挥主导作用的重要体现。通过广泛征集立法建议、深入细致研究论证，把准立法方向、抓准立法重点、选准立法项目，是做好立法工作的重要前提。要处理好立法任务与立法能力的关系，既要保证一定立法数量，又要与各方面的立法能力相适应；处理好立法效率与立法效果的关系，既要注重提高立法效率，更要尊重立法规律、提高立法质量，在确保质量的前提下加快立法进度；处理好规划计划的稳定性与灵活性的关系，既要保持相对稳定性，保证规划计划执行，又要具有一定的灵活性，根据上位法制定修改情况和形势发展变化适时予以调整。要防止将法的执行问题与立法问题混为一谈，以某项工作的重要性代替立法的必要性、可行性，把宝贵的立法资源浪费在不切实际的立法需求上；防止一味迁就、过分搞平衡，放弃严格论证，违反程序开口子，搞照顾性立法；防止不主动研究“找米下锅”，过于依赖政府部门提出立法项目“等米下锅”。法规起草环节要做实。起草法规草案是立法的基础环节，直接关系到法案质量和立法进程。要健全和完善起草工作责任机制，督促牵头起草单位组好起草班子、定好工作计划、落实起草责任。要加强与牵头起草单位的联系，主动参与法规草案调研论证活动，了解情况、提出建议、督促进度，指导牵头起草单位做实做细起草工作。要逐步改变单纯依靠政府部门起草的局面，增加自主起草和委托第三方起草比例，探索由人大牵头、政府部门和专家参与、组成工作专班的起草组织模式，努力形成多元化起草机制。法规审议审查环节要尽责。审议审查法规草案是人大发挥主导作用最直接最集中的体现，在很大程度上决定了法规质量。要充分发挥人大常委会组成人员作用。通过安排组成人员挂钩联系法规项目、参与闭会期间的调研审查等活动，采取提前发送法规草案和立法参考资料，开展重点法规审议前解读，重视采纳审议意见、及时反馈意见采纳情况等措施，调动并保护组成人员的积极性、主动性，激发他们的主体意识、责任意识。要落实专工委审议审查工作责任。按照目前的工作体制，组织起草法规草案、提前介入起草工作主要由相关专工委和法工委承担；提请常委会会议一审的法规草案，由相关专工委提出审议或者审查意见；一审后以法制委、法工委为主，法工委根据组成人员审议意见和各方面意见进行修改完善，法制委进行统一审议提出草案修改稿和审议结果报告。各专工委要发挥各自专业优势，做深做精审议审查工作。相关专工委要把工作关口前移，提前介入起草工作，重点在合理性、可行性方面提出有质量的审议或者审查意见。法制委、法工委要充分尊重常委会组成人员和相关专工委的意见，深入细致开展调研论证、做好修改工作。要加强修改环节的沟通协调。目前，不少法规进入审议环节后修改的篇幅比较大，主要是人大发挥了主导作用，但也有的是沟通协调不够所致。要主动加强与政府相关部门的沟通，特别是一些重要问题要提请人大与政府领导层面协调，妥善处理矛盾分歧，为法规制定和实施打下良好基础。

第三，坚持科学民主依法立法，把好质量效率关。做好新时代设区市立法工作，提高立法质量和效率，坚持科学立法、民主立法、依法立法是关键。要认真落实“两规范一意见”。“两规范一意见”是省委、省人大常委会党组围绕推进高质量立法作出的重要部署。落实好“两规范一意见”，并在实践中继续探索创新、完善提高，有利于更好地发挥立法机关在表达、平衡、调整各方利益中的作用，有利于调动社会力量和人民群众参与立法的积极性、主动性，有利于增强立法决策的科学化、民主化水平，为提高立法质量和效率提供制度保证。要扩大代表对立法工作的参与。这既是人民当家作主的重要体现，也是立法机关掌握民情民意、提高立法质量的重要环节。要认真办理代表立法议案建议，优先把代表议案建议中具备立法必要性、可行性的项目列入立法规划和计划；健全完善代表参与立法机制，通过组建代表专业小组、发送草案征求意见、邀请代表参与调研论证、安排代表列席常委会会议等途径，将联系代表活动、代表履职活动与立法活动有机结合起来；发挥代表履职平台作用，拓展意见征询反馈、在线讨论交流等功能，为代表在线参与立法提供载体；加强服务保障，通过开展代表履职培训、提供学习资料和立法背景资料等方式，进一步增强代表提出立法建议、参与立法活动的能力。要更好发挥基层立法联系点作用。建设好、运用好基层立法联系点，对于充分发扬民主、夯实立法的民意基础、保证立法的科学性具有重要意义。要高度重视基层立法联系点工作，在选好选精联系点基础上，健全完善工作制度，推动加强能力建设，为联系点提供必要的工作保障，努力将联系点的能力提升上来、积极性调动起来、作用发挥出来，真正把基层立法联系点打造成立法“民意直通车”。

第四，坚持维护法制统一和权威，把好备案审查关。规范性文件备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的重要法定职权，是保证中央令行禁止、保障宪法法律实施和维护法制统一的重要制度安排，也是规范权力运行和保障人民群众合法权益的重要实现途径。我们要从落实全面依法治国和建设社会主义法治国家的高度，充分认识这项工作的重要性，推进备案审查工作有力有效开展。要落实备案审查原则要求。“有件必备、有备必审、有错必纠”，是党中央和全国人大常委会对备案审查工作提出的原则要求。要督促指导报备，定期核查通报报备情况，推动制定机关及时、规范报备，切实做到有件必备；落实审查责任，对报备文件依职权主动审查，对审查建议依法研究处理，切实做到有备必审；加强沟通协调，加大督促纠错力度，尽可能督促制定机关自行纠正，对不自行纠正的依法予以撤销，切实做到有错必纠。要健全备案审查制度机制。今年1月，全国人大常委会办公厅印发了委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，对全国人大常委会开展备案审查工作作出了全面规定，同时规定地方各级人大常委会参照执行。据此，省人大常委会正在对2008 年出台的省备案审查条例进行全面修订，在报备文件范围、审查职责分工、审查工作程序、文件审查标准等方面都有许多新规定、新要求。各市人大常委会要以此为契机，进一步健全配套制度、完善工作机制，切实加强和改进备案审查工作。要提高备案审查工作水平。按照全国人大常委会工作规定和修订后的省备案审查条例，报备文件的机关扩大到了监委和“两院”，审查内容扩大到了违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题，与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题，审查程序也更加严格、更加规范。各地要充分认识、积极应对这些重要变化给人大备案审查工作提出的新任务新挑战，发挥备案审查咨询专家作用，充分运用备案审查信息平台，加强与党委、政府备案审查工作衔接联动，整体推进本区域内的备案审查工作。

第五，坚持加强立法队伍建设，把好素质能力关。做好立法工作、提高立法质量，关键在人，关键在建设一支高素质立法人才队伍。高素质立法人才既要政治素质过硬、作风过硬，也要业务能力过硬、本领过硬；既需要有深厚功底的法律人才，也需要经济、科技、管理等领域的专业人才。要加强常委会组成人员立法能力建设。人大常委会党组要积极争取党委支持，在换届选举和组成人员补选中，推动有关方面优化候选人专业结构、职业背景，更好适应常委会履行立法职能需要。要对组成人员进行必要的法学理论、法律知识、立法技术培训，帮助他们改善知识结构、提高履职能力。要加强人大专工委立法队伍建设。全国人大常委会明确提出，省和设区市人大常委会法工委要分别配备30名、10名以上工作人员。目前来看，我们省市两级都还未达到这一要求，其他专工委的立法人员也比较缺乏。要注意从有基层实践经验的干部及律师、专家学者中选取贤才，加大培养使用力度，推动立法干部交流正常化、制度化，为立法事业发展提供人才保证。要加强立法专家智库“外脑”建设。目前，省和大多数设区市都建立了立法咨询专家库，要改进专家咨询工作、拓展专家参与深度，充分发挥入库专家在立法中的作用。同时，积极探索与省内大学法学院、智库以及其他专业机构合作建立地方立法研究评估与咨询服务基地，发挥这些机构人才资源集中的优势，善于借助“外脑”提升立法能力，为立法工作提供更有力的智力支持和更有效的专业服务。

第六，坚持全省立法“一盘棋”，把好统筹协调关。根据宪法和立法法的规定，设区市制定的地方性法规，省人大常委会对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。多年来，省市人大常委会密切协作、共同努力，形成了一整套行之有效的法规审查和批准工作的机制做法。下一步要在继承发扬的基础上加以改进完善，推动我省设区市立法工作走在全国前列。要强化对省市立法事项的总体把握。省里在制定立法规划计划时要统筹考虑，注重发挥设区市立法功能，为各市立法事项留出空间；各市在制定立法规划计划时也要与省里规划计划相衔接，尽量避免重复立法。要加强对设区市立法工作的宏观指导。根据形势发展变化和立法实践中的问题，对立法技术规范、共性问题意见等重要文件进行修订完善，更好地发挥其对省市立法工作的指导和规范作用。通过开展针对性实效性更强的业务培训，安排跟班学习，组织经验交流、学习考察，帮助设区市立法工作人员提高能力水平。要加大设区市立法精品的培育力度。每年选择部分具有先行性、示范性的项目，组织省市立法力量协同攻关，形成可复制的立法成果和可推广的工作经验，充分发挥示范引领作用。省人大相关专工委要发挥专业优势，配合法制委、法工委及时研究提出对设区市法规草案的意见建议，并加强对设区市人大相关专工委的立法业务指导，不断提高我省地方立法工作整体水平。