新形势下基层人大代表工作创新发展的路径选择

骆爱喜，毛瑞瑞

（中共天水市委党校，甘肃天水741018）

人大代表是国家权力机关的组成人员，是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。人大代表工作是人大的基础性工作。做好代表工作，是人大及其常委会依法行使职权，充分发挥代表作用的前提和基础，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，是推进社会主义民主建设的现实要求。党的十九大、十九届四中全会对人大工作提出了新任务新要求。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥人大代表作用。健全人大组织制度、选举制度和议事规则，完善论证、评估、评议、听证制度。适当增加基层人大代表数量。加强地方人大及其常委会建设。”站在新的历史起点上，如何更好地服务和保障人大代表依法履职，最大限度地发挥人大代表的作用，开创人大工作新局面，推动人民代表大会制度的与时俱进，以适应新形势下民主政治发展的需要，加强和改进人大代表工作就显得迫切而重要。

—、天水市人大代表工作的基本情况

目前，天水市现有全国、省、市、县、乡五级人大代表8522名，其中全国人大代表1名，省十三届人大代表49名，市七届人大代表352名（空缺11名），县区人大代表1481名，乡镇人大代表6639名。全市113个乡镇和10个街道办事处，均设立了人大办公室，配备了人大主席或人大工委主任。五级人大代表中，有工人、农民、专业技术代表共5473人，占代表总数的64.22%，干部代表2089人，占代表总数的24.51%；大专以上文化程度3957人，占代表总数46.43%，高中、中专及以下文化程度4565人，占代表总数的53.57%。

近年来，天水市、县区人大常委会在本级党委的领导下，认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，积极落实《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（2015）18号文件精神，紧紧围绕党委中心工作，牢固树立尊重代表、依靠代表、服务代表的理念，以加强代表学习培训、丰富代表闭会期间的活动、提高代表议案建议办理质量、提升服务保障水平为着力点，狠抓工作落实，取得一定的成效，主要表现在六个方面：一是代表学习培训工作不断加强。市人大常委会根据代表的任期特征和履职需求，制定印发了《天水市第七届人大代表学习培训规划（2019—2021年）》，通过初任培训、履职培训、专题培训等多种培训方式，使代表履职能力和水平不断提高。二是代表在闭会期间的活动逐步活跃。市、县区人大常委会普遍建立了邀请代表列席常委会会议、参加各专门委员会或工作部门组织的执法检查、立法调研、集中视察、专题调研等制度。三是代表建议办理工作实效不断增强。经过多年的摸索实践，市、县区人大常委会在代表建议办理工作中形成了一些好的经验做法，比如及时召开意见、建议的交办、评议会制度、常委会领导和市人大各专委或常委会工作部门重点建议督办制度、邀请提出建议的代表参加意见建议现场办理制度、提交人大常委会会议审议办理情况的会议审议制度等。四是代表工作服务保障水平继续提高。各级人大常委会能坚持为代表订阅《中国人大》《人民之声报》等报纸杂志，并定期寄送常委会文件和相关学习资料，通过天水市人大常委会网站、“天水人大”手机APP和微信群等信息化手段，让代表及时了解全市经济社会发展、依法行政、审判、检察等工作情况，拓宽代表知情知政渠道。

二、基层人大代表工作存在的主要问题及原因分析

党的十八大以来，党中央先后出台有关人大工作的指导性文件20余件，党的十九大报告部署了新时代加强人大工作的战略举措，对做好新时代人大工作提出了新的更高要求。面对新时代新任务新要求，尽管近年来天水市各级人大及其常委会在促进代表作用发挥和加强代表工作发展方面做了大量富有成效的工作，取得了较好的效果，但与新时代对国家权力机关和人大代表的要求相比，与人民群众的期待相比较，还存在着一些薄弱环节和不足，需要在今后工作中进一步加强和改进。

（一）存在的问题

从人大代表方面来看，一是部分代表的履职积极性不高。少数代表把代表当荣誉，仅仅在大会表决时举举手，大会选举时画画圈，审议讨论时表表态，代表活动时凑凑数，提交建议时签签名，把参加人代会和代表活动看作是“奉命行事”“例行公事”，对参政议政缺乏政治热情；有的领导干部代表和企业界代表因忙于日常政务和事务，在履职时间上很难有保证，缺乏履职的使命感和责任感，履职不尽人意。二是少数代表履职能力不强，作用发挥不够。天水市人大代表来自各行各业，素质参差不齐，尤其是来自基层的代表缺乏必要的理论功底、文化素质和法律知识，对现行政策掌握不够，参政议政的能力偏弱、水平偏低，反映问题认识较为片面，抓不住问题的实质，“我当代表为人民”的代表作用不能充分发挥。

从人大工作层面来看，一是对代表活动的服务保障不够到位。由于编制的限定，县区人大代表工作机构“一人一委”的现象普遍存在；部分乡镇人大主席或街道人大工委主任由于承担着扶贫、拆迁、维稳、综合治理等工作任务，导致心有余而力不足，组织代表活动相对较少，“专职不专”“种别人地、荒自家田”的现象有不同程度的存在。而且，由于活动经费、办公场地等因素影响，县区之间“人大代表之家”的规范化水平也存在差异。二是组织代表活动的质量不够高。个别代表活动形式单一，总是座谈、视察、调研“老三样”，且多为区域内活动，视野不够开阔。有些代表小组活动前期准备不充分，选题不准不专，调研不深入，存在重感情联络，轻活动实效和工作监督现象，造成代表提出的意见建议质量不高，代表活动未达到预期效果。另外，活动后不能及时总结调研成果，使许多问题不能得到有效解决，也影响了活动的整体效果。

（二）原因分析

1.内在原因。一是思想认识不到位，主体意识淡薄。部分代表没有意识到人大代表不仅是一种称号、一种荣誉，更是一份沉甸甸的责任和担当，是代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权行使的国家权力，其性质是属于国家职务，其集体的地位是处于国家行政机关、审判机关和检察机关之上的，具有绝对的权威性；由于认识不到位，所以缺乏责任心和使命感，不能把人民群众的利益放在首位，而是从部门、个人利益出发，权衡利弊得失，造成工作上不积极不作为。二是当选代表构成比例失衡，素质不均衡。在推荐代表候选人时，党政组织推荐的多，选民联名推荐的少。而且，有的基层代表是按结构、界别推荐当选，并不具备较高的参政议政能力，一定程度上影响了代表的整体素质。加之，人大代表是兼职，代表本职工作一忙，学习时间不够、学习能力欠缺，对《宪法》《代表法》《监督法》等人大代表必需的专业法律知识认识理解不深，以至于在民主意识、法制观念和议政能力等方面都存在不足，从而使代表队伍中出现部分建议不会提、议案不会写，审议和监督“一府一委两院”工作抓不住要害，审议财政预决算看不懂报告、提不出有见地意见等现象，代表队伍参差不齐，难以真正肩负起为选民代言的重托。三是联系群众还不够紧密。有些代表深入基层不够，联系选民的主动性和积极性不高，对社情民意了解的不充分，在视察、调研中很难提出具有建设性、专业性和可操作性的建议，广大群众的诉求和心声很难被权力机关和承办机关“听见”，即使“听见”也难以得到重视，久而久之，不能“为民发声”，作用发挥难免流于形式。

2.外部因素。一是社会上缺乏正确的代表观。有的部门和人民群众把人大看作是“二线机关”“养老机构”，对人大代表的性质、地位和作用严重认识不足，对代表的履职成果也不够重视。例如，一些单位和个人对代表检查、视察敷行了事，对人大代表提出的意见和建议当作耳边风，置之不理。甚至消极抵触，阻碍代表依法执行代表职务。二是代表知情知政途径少。一方面是代表活动形式少。除参加人代会外，就是被动参与人大组织的各项监督活动，而代表利用法律赋予的职权，主动约见国家机关领导人员，持代表证就地视察等，都未真正得到有效开展。另ー方面是代表活动的内容少。在为数不多的几项监督活动中，代表还只是简单地听取工作汇报，或读几篇文章，或走马观花地视察走访，活动形式单一，缺乏深度。三是对代表履职缺乏有效的激励和监督机制。现有的一些制度措施在执行落实上也较乏力，只要代表不触纲碰线，大多都睁一只眼闭一只眼。对一些履职比较积极，认真为民帮办实事好事的优秀代表，由于缺少激励机制，履职事迹不能及时肯定、褒奖、宣传，当“干好干不好一个样”成为常态时，代表履职的热情和积极性就会挫伤。同时，代表法虽然对代表的权利义务进行了规定，但对代表的履职监督和约束方面，由于缺少法律和制度依据，制度体系建设推进缓慢，成效不佳，没有形成科学合理的履职评价制度体系。四是代表履职服务保障不够好。《代表法》虽然对代表执行职务的保障有明确规定，但在实践中很多选举单位没有按照法律规定的要求保障到位，代表的权利不能得到切实维护。此外，各级人大机关的机构设置、服务水平等还不能适应新时代代表工作的需要，致使代表的活动质量不是很高，代表主体作用发挥还不够充分。

三、推进新时代基层人大代表工作高质量发展的路径

（一）提高思想认识，增强做好代表工作的责任感和使命感

思想是行动的先导。加强和改进新时代人大代表工作深化对代表工作的认识是关键。一要认识到做好代表工作是坚持和完善人民代表大会制度的需要。十九大报告中指出“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善”。人大及其常委会只有认真做好代表工作，充分发挥人大代表代表人民当家作主、参与管理国家事务和社会事务的作用，使宪法和法律赋予人民的民主权利落到实处，人民代表大会制度才能坚持好、完善好，人民当家作主的地位才能真正得到保证，社会主义民主政治才能得到健康有序发展。二要认识到做好代表工作，是全面贯彻落实党的十九大精神的需要。党的十九大精神是党中央在全面建成小康社会决胜阶段作出的重大决策部署，是全党全国各族人民夺取全面建成小康社会伟大胜利、实现中华民族伟大复兴光辉前景的总动员。十九大报告中指出，我们党的奋斗目标是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。人大代表来自人民、根植于人民，最了解人民群众的意见和要求，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。人大及其常委会只有做好代表工作，才能更好地了解民情、反映民意、汇集民智，最大限度地调动人民群众参与管理国家和社会事务的积极性，实现党的主张和人民意志的有机统一，保证和促进中央及省、市、县区经济社会发展一系列重大决策部署的全面落实，切实做好“十三五”规划提出的各项工作，从而贯彻好党的十九大精神。三要认识到做好代表工作，是打牢人大工作基础，不断开创人大工作新局面的需要。人大代表工作渗透在人大工作的各个环节。做好人大代表工作，紧紧依靠代表的广泛参与，人大各方面的工作才能有成效、上水平，才能更好地促进经济发展和社会事业的全面进步，只有把代表工作这个基础打好了，人大工作才会有源源不断的力量源泉，才能真正充满生机和活力，不断推进人大工作创新发展。

（二）严把代表“入口关”，夯实代表工作基础

习近平总书记指出：“办好中国事情，关键在党，关键在人。”人大作为国家权力机关，选好组成人员是夯实人大代表工作的基础。要完善党委组织部门与人大常委会提出代表人选的沟通协调机制，共同做好代表候选人的提名推荐工作。科学界定代表的界别和条件，从源头上解决好代表队伍中各类专业人才匮乏的问题，适当增加专家型、知识型代表比例，把履职意识强又熟悉经济、法律和科技管理等专业的人才充实到人大代表队伍中来。本着好中选优原则，引入代表候选人竞争机制，完善代表资格审查制度，真正把政治素质高、议事能力强、履职积极性高、具有代表性和先进性的候选人选为人大代表，不断夯实人大代表工作的基础。

（三）密切联系群众，促使代表履职更接地气

习近平总书记多次指出：“人民代表大会制度之所以具有强大的生命力和显著的优越性，关键在于它深深植根于人民之中。”“面向未来，我们必须始终坚持同人民在一起。人民是历史的创造者。我们要坚持‘以百姓心为心’，倾听人民心声，汲取人民智慧，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点……”可以看出，密切联系群众是做好新时代代表工作的重要内容。那么人大代表怎样才能与选民和群众加强联系呢？可以从以下五个方面下功夫。一是在了解实情中加强联系。经常深入村组、所在选区走访基层干部群众，把困难户、老党员户、老村干部户、致富带头户作为走访重点，与他们拉家常、问情况、说问题、话发展，多听听意见建议，多了解合理诉求，了解他们的期待和要求，积极反映解决主要问题和矛盾。二是在服务发展中加强联系。各级各界人大代表可以结合当前脱贫攻坚任务，以代表小组活动、“代表活动日”等为平台，充分发挥自身优势，各尽所能，各展所长地帮助所联系村、贫困户理清发展思路、制定发展规划、选准致富产业，推进新农村建设和企业发展，努力为贫困群众争取政策、资金，提供信息、技术、法律等方面的服务，帮助脱贫。三是在结对帮扶中加强联系。代表可以以“人大代表之家”为阵地，与群众结发展对子、结爱心对子、结学习对子，开展各种培训指导，帮助群众解决在政策法规学习、生产发展、技能培训、就业就医等生活生产方面的实际问题和困难。四是在化解矛盾维民权中加强联系。经常深入基层排查脱贫攻坚、土地征用、房屋拆迁、社会保障、环境污染、民事纠纷、安全生产等领域存在的突出问题和不稳定因素，认真剖析原因、研究对策，积极参与化解矛盾纠纷，努力创建和谐稳定的发展环境。五是在创新方式中加强联系。紧跟现代化信息化的形势要求，采用微信、短信、网络、手机APP以及会议、活动、走访、情感等有效形式，加强与选民、群众“线上线下”的沟通互动，及时帮民解困；要通过设置代表联系箱、制作发放“代表便民联系卡”“代表便民服务指南”等形式，方便广大人民群众与代表保持经常的沟通和联络，使联系群众的效果更加明显。

（四）加强制度建设，提高代表履职能力

1.建立人大代表直接参与立法工作机制。十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权。从天水市人大常委会制定出台的《天水市古树名木保护条例》实践看，市人大代表在立法规划、立法审议、立法听证等工作中发挥了积极作用。为进一步扩大人大代表对人大立法的有序参与，规范代表直接参与立法的程序，切实提高立法质量和效率，发挥代表在立法中的主导作用，可以探索建立代表直接参与法规立项、起草、审议、评估工作制度，如明确规定每部法规草案都应当征求一定数量代表的意见，建立代表立法意见建议的吸收反馈制度等等，汲取代表智慧，把准群众脉搏，“……努力使每一项立法、都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护、增进人民福祉。”

2.完善代表培训学习制度。抓好代表培训，是新形势下坚持和完善人民代表大会制度的需要，是人大代表更好地发挥代表作用的内在要求，需要持之以恒、常抓不懈。在今后工作中，要进一步科学制定培训规划，强化培训手段，创新培训机制。根据代表的任期特点和履职需要，采取任前培训和届中培训、集中培训和代表小组培训、理论培训和履职实践交流、省内专题培训与省外考察学习相结合的方式，全方位、多层次的强化代表培训工作，努力做到培训有计划、有重点、有层次、分阶段，切实提高代表的整体素质。

3.建立和完善代表履职激励和约束机制。代表履职激励、约束机制，能使代表履职既有动力又有压力，使代表履职行为受到约束和规范，保证代表自觉在人民的监督之下履职尽责，发挥作用。一是建立评先推优制度。每届届中，市人大常委会至少组织开展一次先进代表小组和代表履行职务典型的评选、表彰活动，对先进代表小组和代表典型进行表彰，并建立新闻媒体宣传制度，通过电视台、日报、人大网站等主流媒体，对先进经验和事迹进行宣传和推广，发挥舆论导向作用，增强全社会对人大代表工作的关注度和知晓率，为引导和鼓励代表积极依法履职营造好的社会氛围。二是完善代表向选民述职制度。细化代表述职规定，如每位代表每年书面述职一次，届内至少向选区选民现场述职一次；本着权责清晰、条理清楚、利于实施的原则量化考评内容，保证制度要求在具体实践中得到良好体现，收到实际效果。三是完善代表履行职责情况登记通报制度。规范代表履职档案和台账，对代表出席代表大会、列席会议、参加常委会组织的集中视察、调研和其他重要活动情况进行考勤登记，动态管理，采取适当方式，公开代表履职表现，接受选民监督。同时，注意把代表履职情况作为评选先进、确定连任代表的重要依据来对待，促进代表自觉依法履职。四是完善代表届中调整和退出制度。打破代表“终届”常规，对代表履职情况作出客观评价，对不称职或因身体等原因不能履职或工作变动不方便履职的代表，建议由本人提出申请，按法定程序辞去代表职务，畅通代表新陈代谢渠道。

（五）强化建议督办，提高代表履职积极性

代表意见建议是代表履职成果最重要的体现，认真督办代表建议是激发代表履职积极性的有效途径。因此，要不断探索完善建议督办制度。一是完善建议重点督办制度。每年从群众普遍关注的热点难点建议和对区域经济发展影响较大建议中筛选15%，交由市人大常委会领导和各工作部门负责重点督办，并邀请提出建议代表全程参与督办活动，现场评议办理结果；还可尝试将部分具备条件的重点建议纳入人大常委会下一年度工作计划中，建立持续推进办理工作机制，并适时将办理结果向社会公开，让群众监督。二是加强对代表建议特别是A类（已经办结）建议办理结果的现场跟踪督查。在强化跟踪问效上下功夫，以点带面，促进办理质量全面提高。三要改进建议办理的评价机制。探索建立人大常委会对政府和相关部门代表意见建议办理情况开展满意度测评制度，通过会议审议、民主测评、媒体公告等形式，促进建议办理由答复满意向结果满意转变，提高问题的解决率和代表满意率，推动“一府一委两院”及有关组织更好开展工作。●