新时期县级人民代表大会运作机制创新述略

徐振光

[摘 要]县级人民代表大会（以下简称“县级人大”）是选民直接选举产生的权力机关。近年来，县级人大积极创新运作机制，运用普遍开展询问监督，特定问题调查和质询监督等方式;创新重大事项决定权行使机制，规范并细化重大事项决定权的运用，促进重大事项决定的科学化、民主化和法治化;创新人大代表联系群众工作机制，加强人大代表联系群众的平台规范化建设、制度化建设，拓展联系内容和联系方式的多元化。

[关键词]县级人大;运作机制;创新

2014年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中首次提出要“推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。”①要充分发挥人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的根本政治制度作用和显著优势，必须推进人大制度的理论和实践创新。县级人大是选民直接选举产生的权力机关，是中国人大制度运行和发展的基础。通过考察县级人大的机制创新状况，对观察基层人民民主的发展、中国人大制度的活力和效能，具有重要意义。

一、创新监督机制

制约和监督国家机关及其工作人员的权力，是确立人大制度的基本原则和要求。近年来很多县级人大除运用听取和审议专项工作报告、开展视察调查、执法检查等传统监督方式外，普遍运用新的监督方式，而法律规定的刚性监督方式的运用频率也大量提高，监督效果明显提升。

1.专题询问监督普遍开展

2010年全国人大常委会先后对“钱袋子、粮袋子、药袋子”进行了三次专题询问，由于专题询问这一监督方式“软中有硬”“硬中有软”“软硬适度”，受到了地方各级人大的效仿。县级人大更是普遍开展专题询问这种方便灵活的监督，专题询问机制在探索中走向成熟。在议题选择上，采用协商民主方式，广泛征求人大代表和各方面群众意见，群众普遍关心的民生难点和事关全局的重大事项，都属于专题询问的议题范围。如江苏省金湖县人大常委会开展专题询问，议题从“问钱”

“问房”“问药”到“问生态”“问学”“问法”，议题范围广泛。专题询问的次数也由刚开始时的“一年一问”转向“一年多问”。为提升专题询问监督质量，各县级人大纷纷出台了《专题询问暂行办法》，明确规定了专题询问的主体、对象、议题、方式、答复以及答复结果的处理等，使专题询问逐步走向规范化、程序化。为避免专题询问“走过场”，金湖县人大探索出“一问二评三表态四跟踪”的“四步”工作法，并在询问之后对被询问者进行满意度测评，当场宣布结果，并要求相关部门定期向常委会报告问题的落实情况，根据提交常委会审议情况决定是否再次询问。②

2.刚性监督增强

长期以来，各级人大监督中对法定的监督手段运用不足，尤其对于质询、特定问题调查等“刚性”监督方式严重运用不足，甚至是凤毛麟角，这种状况严重影响了人大的民主性。党的十八大以来，很多县级人大在刚性监督方面开始破冰，质询、特定问题调查等刚性监督方式逐渐在县级人大开展，并有逐渐增多的趋势。

特定问题调查次数增多且显现调查内容范围广的特点。近年来，浙江省各县级人大对特定问题调查监督方式的运用呈现活跃趋势，如云和县、海宁县、安吉县等县人大常委会分别针对财政存量资金、农户刚需建房、国有资产、饮用水水库污染源等问题开展了特定问题调查;龙游县人大常委会对国资公司运营管理情况进行了特定问题调查;2018年7月嘉兴市人大常委会对市属国有资产管理与监督展开特定问题调查;2019年4月，衢州市衢江区人大常委会依法对全区区级行政事业单位及区属国有企业的固定资产开展特定问题调查。浙江省各区县人大积极地开展特定问题调查与浙江省人大常委会的鼓励支持分不开。为推动地方人大实践创新，浙江省人大常委会首次创设“浙江人大工作与时俱进奖”，云和县人大常委会获得特别奖。③在别的一些省份，县级人大开展特定问题调查也开始打破零的记录，出现了可喜的进步。2017年7月，湖南省靖州苗族侗族自治县人大常委会对城区自来水水源安全隐患问题开展特定问题调查。2018年4月，四川省荣县人大常委会对大气污染防治工作情况展开特定问题调查。

质询案增多。质询这一曾让许多地方人大望而却步的刚性监督方式近年来在县级人大也呈现增多趋势。如山东省昌乐县人大常委会对2016年度预算执行审计查出的问题进行质询;2017年江苏省盱眙县人大常委会对农产品质量安全问题进行质询;2018年云南省宜良县人大常委会针对道路扬尘治理不力问题向县交运局提出质询。2019年灌云县人大常委会开展全县殡葬管理工作专题质询;值得关注的是，在质询案增多的同时，各县级人大常委会加强了质询的制度化、程序化建设，详细规定了质询案的提出、质询的范围及内容、质询案的答复到质询结果的处理等，以规范质询工作，确保质询工作的监督实效。

二、创新重大事项决定权行使机制

决定权是人大各项职权中的核心权力，是行使好其他职权的前提和基础。只有决定权行使充分了，人大的权力机关地位才能体现。

县级以上地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项，是宪法和法律明确赋予县级人大及其常委会的一项重要职权，重大事项决定权对于没有立法权的县级人大及其常委会来说，意义更为重大。社会治理的現代化对强化县级人大的决定权提出了要求，党的十八届三中全会明确提出“健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”④，只有人大充分行使决定权，保证决策的科学化、民主化、法治化，才能提升社会治理的现代化水平。2017年，中共中央专门印发了《〈关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见〉的通知》，这是新时代行使好人大决定权的纲领性文件。

近年来，各县级人大在同级党委的支持下积极探索创新重大事项决定权行使机制，规范并细化重大事项决定权的运用，促进重大事项决定的科学化、民主化和法治化。2016年，浙江温岭市委出台《关于建立提交人大及其常委会讨论决定重大事项清单制度的意见》，具体规定了人大讨论决定重大事项的范围、程序、原则、要求等。在对重大事项的认定上逐渐细化。温岭市人大常委会出台了《关于政府重大投资项目监督的规定》，

规定人大常委会对投资3000万元以上的政府性项目进行审查把关，对有争议的项目实行人大常委会会议表决。2018年7月，江西省万载县人大常委会协助县委制定《关于健全县人大常委会讨论决定重大事项制度的实施细则》，其中明确规定“县本级财政性投资5000万元以上（含5000万元）的，或县本级配套3000万元以上

（含3000万元）的单个重大项目”，县人民政府应当报请县人大常委会依法审议决定。另外，为确保重大事项的确定、保障决议决定的落实，万载县建立了县委办、人大办、政府办主任联席会议制度。⑤实践中易于操作。建立县委办、人大办、政府办主任联席会议制度，是理顺党委决策权、人大决定权、政府行政权三方权力关系的重要机制创新，有效地避免在重大事项认定上可能产生的异议，并从程序上确保人大决定权行使的落实。

三、创新人大代表联系群众工作机制

党的十八大以来，各县级人大建立健全代表联络机构、网络平台等形式，完善代表联系群众制度，密切代表同人民群众联系。党的十九届四中全会提出，坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展，是我国国家制度和国家治理体系的显著优势。⑥发挥人大代表密切联系群众的作用是人大制度的内在要求。

推进代表联系群众平台的规范化建设。党的十八届三中全会明确要求“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系”⑦，县级人大推进“代表之家”建设，把促进“代表之家”的规范化建设作为创新联系群众的重要途径，为代表们开展活动提供有力的保障。河北省青县人大在“代表之家”建设过程中，坚持做到“十有”“四统一”，统一制作公示栏、代表联系选民卡、会议记录簿、联系选民登记簿、视察活动记录簿、办理建议登记簿、代表述职档案等，确保人大“代表之家”切实发挥作用。⑧

代表联系群众制度化建设得到加强。人大代表联系群众是人民代表大会制度正常运转的内在规定性，代表不联系群众，人民代表大会制度功能无从谈起。因此，加强人大代表联系群众制度化建设，强化人大代表的代表意识和代表行为，是完善人大制度的一项重要内容。党的十八大后，县级人大把加强人大代表联系群众的制度化建设作为代表工作的一项重要任务。如湖南省桂东县人大建立健全了《人大代表小组活动制度》《学习制度》《视察调查制度》《代表述职制度》《联系选民制度》《结对联系制度》《定期、定点接访制度》《走访群众制度》等一系列联系群众的基本制度。⑨人大代表由选举产生，必须对选民负责，县级人大都建立了代表述职制度，加强群众对代表的履职考核监督。

联系群众的内容得到拓展。及时反映民情，帮助群众解决选区内影响群众生活和工作的矛盾和问题，听取选民的意见和建议是人大代表联系群众的重要职责内容。新时代，县级人大代表联系群众的内容向宽领域、全方位深化。地方党委的重要决策、本地经济社会发展大局、本级人民代表大会决议和决定及人大常委会工作要点、“一府两院”工作重点、群众关注的热点难点问题以及人大代表提出的议案、建议办理工作情况等都成为人大代表联系群众的重要内容。联系群众内容的拓展，保障了人民群众的知情权，扩大了群众的参与权。

联系方式日趋多元化，信息化运用日趋广泛。除了发放“代表联系选民联系卡”、 公布代表基本情况、在选区设立意见箱、开展“联系代表活动日”活动等传统的联系方式之外，各县级人大和人大代表积极利用新媒体，加强和人民群众的联系，如设立微信公众号、开通微博，有的人大代表还公开自己的微信号，加强和人民群众的互动交流。浙江省苍南县人大常委会依托手机移动端和微信公众号，创新打造“苍南人大WO（wechat online微信在线）”监督互动平台，并下设代表在线、监督E站、民情民意收集（链接各镇代表联络站，选民代表有序参与）三大监督子平台。⑩信息化技术的充分运用，消除了代表联系群众的“最后一公里”，人大代表联系群众实现了“零距离”。

四、结语

党的十八大以来，县级人大在机制建设上大力创新，有力提升了县级人大的地位和权威，彰显了人大制度的民主，促进了国家治理现代化水平的提升。特定问题调查和质询监督这些刚性监督方式在县级人大的运用逐渐增多，人民代表大会制度要在创新中凸显生命力，以在创新中增加和扩大人民代表大会制度的特点和优势为关键。县级人大运作机制创新任重而道远。

注释：

①习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，《求是》2019年第18期。

②徐道红：《专题询问谋良策 一问一答应民生》，2019年11月6日， http：//www.jsrd.gov.cn/sszc/201911/t20191106_517164.shtml.

③《浙江人大系统最高荣誉奖项揭晓 云和开展特定问题调查获特别奖》，2018年8月26日，http：//www.lishui.gov.cn/zfzx/qxdt/201808/t20180826_3346209.html.

④⑦《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月15日，http：//www.chinanews.com/gn/2013/11-15/5509681_8.shtml.

⑤《县级人大行使重大事项决定权的思考》，2019年5月15日，http：//www.yhtrd.gov.cn/68/2b/c2774a354347/page.htm.

⑥本书编写组：《党的十九屆四中全会<决定>学习辅导百问》，党建读物出版社、学习出版社，2019年版，第3页。

⑧《我县扎实推进“人大代表之家”建设工作》，2018年5月17日，http：//qingxian.hebei.com.cn/system/2018/05/17/011747467.shtml.

⑨李金山：《 ‘四有全方位落实人大代表联系人民群众制度》，2017年10月24日，http：//www.hnrd.gov.cn/Info.aspx？ModelId=1&Id=16739.

⑩金孟渡：《苍南县人大建设WO监督互动平台的实践与思考》，2019年4月3日，http：//www.wzrd.gov.cn/art/2019/4/3/art_1382234_31968679.html.

（作者系中共上海市静安区委党校副教授）

（责任编辑 熊易芳）