乡村社区参与旅游发展困境及改善策略研究

刘颖慧

摘要：本文以四川省峨眉山风景名胜区为例，通过多次实地调研和利益相关者访谈，尝试梳理峨眉山风景名胜区内乡村社区参与旅游发展的历史过程与参与机制演变，剖析社区参与旅游发展所面临的困境。通过国内外相关理论与案例研究，结合最新的国土空间政策和乡村振兴政策，为社区参与旅游发展提供有用、好用、管用的策略，同时也为自然保护地治理提供有益经验。

关键词： 社区参与；城乡建设用地增减挂钩；公平受益；社區增权；峨眉山风景名胜区

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.04.010 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）04-0062-10 文献标识码：A

Study on Plight of Community Participation in Tourism Development and Improvement Strategies： Taking Mount Emei Scenic and Historic Area as an Example

LIU Yinghui

[Abstract] Based on Mount Emei Scenic and Historic Area， through field investigation and stakeholders interviews， this paper attempts to research on the evolution and plight of local residents participation in tourism. Through theory and case study， combined with the latest territorial spatial policy， this paper summarizes the effective strategy for residents participation in tourism and useful experience for the governance of nature reserve area system.

[Keywords] community participation； increase-decrease linkage of urban and rural construction land； equitable benefit mechanism； community empowerment； Mount Emei Scenic and Historic Area

引言

峨眉山风景名胜区（下文简称“峨眉山风景区”）位于四川省峨眉山市，1982年经国务院公布为第一批国家级风景名胜区；1996年，联合国教科文组织世界遗产委员会将峨眉山风景名胜区与乐山大佛登录为世界文化和自然遗产。

经过30余年的快速发展，峨眉山乡村社区全过程、多途径地参与到了旅游发展之中，2014年6月发生的峨眉山风景区居民堵路维权事件，是反映乡村社区旅游发展复杂冲突的典型事件并引发了广泛的舆情关注，这一事件最终以满足居民部分发展诉求得以平息，然而峨眉山居民参与旅游发展的困境并未得到根本性改善，保障性机制仍然缺失，值得深入研究和探讨。文章对乡村社区参与旅游发展的理论进行研究，以详实的数据剖析峨眉山乡村的困境所在，以落实生态文明、乡村振兴等政策要求和实现包容性发展为导向，总结乡村社区参与旅游发展的阶段性特征及相应策略，提出乡村社区旅游参与模式的优化建议，展望乡村旅游人地和谐的保障机制，以期为我国乡村旅游的可持续发展及保护地内乡村社区治理提供有益经验。

1研究综述与研究方法

1.1 研究综述

“社区参与旅游发展是指在旅游的决策、开发、规划、管理、监督等旅游发展过程中，充分考虑社区的意见和需要，并将其作为主要的开发主体和参与主体，以便在保证旅游可持续发展方向的前提下实现社区的全面发展”[1]。左冰等提出，在旅游发展中，居民的权力和利益缺少法律法规、政策制度的承认和保障，居民的权利失败是社区参与旅游发展失败的核心原因[2]。在社区参与旅游发展的实证研究方面，郭华以江西省婺源县为案例，着重分析了乡村旅游社区利益相关者的多重利益博弈过程，提出利益均衡是推动旅游目的地及相关社区制度变迁的重要动力[3]。在乡村振兴的背景下，建立乡村旅游合作社成为促进社区居民公平参与旅游发展的重要途径。屈小爽通过AMOS结构方程检验，提出乡村旅游合作社的管理体制、管理水平、利益分配机制等在提升社区自组织能力方面具有显著的影响力，进而推动社区旅游参与、基层治理情况的改善[4]。国土空间制度的改革与创新，赋予社区居民更多分享土地增值收益的机会，为促进社区居民公平有效参与旅游发展提供了新思路与新方法。徐博等提出在自然保护地设置地役权，配套生态补偿制度和建立自然保护地基准地价体系，“可以给自然保护地产权主体带来稳定、可预期的法制化制度安排” [5]。叶裕民等提出位于自然保护地内的乡村应重点开展高经济收益的城乡建设用地增减挂钩，为保护地内的乡村发展提供资金支持[6]。

1.2 研究方法与过程

笔者对峨眉山风景区开展长期跟踪研究，通过访谈法、问卷调查法等收集一手资料①。同时，笔者查阅学术文献、统计年鉴、《四川省峨眉山志》、峨眉山风景区管委会工作总结、峨眉山旅游股份有限公司的年度报告等资料，与调查访谈内容相互对照印证，确保研究的真实性。

2社区参与旅游发展的现状特征

峨眉山风景区总面积为154km2，大部分位于峨眉山市黄湾镇②境内。黄湾镇下辖的16个行政村（本次研究将其视为乡村社区），其中有11个行政村位于风景区范围内，另有5个行政村紧贴风景区边界（见图1）。村庄与旅游发展主要呈现以下特征。

2.1经济对旅游业的依赖度较高

2018年黄湾镇农村居民人均可支配收入达到18000元，超过峨眉山市的平均水平。根据《峨眉山风景区内居民意愿调查报告》，超过60%的居民在风景区内开展经营活动，旅游服务业成为社区居民家庭经济收入的主要来源。

2.2处于被动式参与阶段

1989年，峨眉山管理委员会制定了“一户一业一证”的经营制度，要求居民从事滑竿、摄影、旅饭店经营、猴粮销售、冰爪草鞋销售等必须办理经营许可证。居民参与旅游就业基本依附于风景区管理机构的统一分配。

2.3居民旅游参与模式缺乏有效引导

风景区管委会对于居民的旅游参与模式重管控而轻引导，居民始终延续以家庭为单位的旅游经营模式，经营成本高、营销能力弱、无序竞争严重，优质的自然资源未能转化为高品质、高附加值的旅游产品。以村集体为单位、村集体与峨眉山旅游股份公司联营式的经营模式尚未出现，另有部分外来资本进入景区开办宾馆饭店。

2.4旅游收益对村庄发展的反哺不足

风景区内村庄的公共产品供给不足，整体社会福利增加较为缓慢，根据《峨眉山风景区内居民意愿调查报告》，居民普遍认为村庄内缺少燃气、道路、排污管道及污水处理设施；超过70%居民需在景区外就学、就医、购物，社区居民发展的获得感和认同感较低。

3社区参与旅游发展的困境

3.1空前的人地压力和无序建设造成生态环境容量超载

3.1.1空前的人地压力

1980年到2017年，风景区内行政村的常住人口从7400人增加到14613人；其中有7个行政村共8321人生活在核心景区范围内，人口压力空前（见表1）。

通过对风景区建设用地进行适宜性评价，风景区适宜建设用地面积仅为50.07hm2，较适宜建设用地面积91.45hm2（见图2）。根据峨眉山市国土部门提供的数据，峨眉山风景区内11个行政村现状村庄建设用地面积为243hm2，超载101.48hm2，风景区居民日益高涨的建设诉求无法在风景区尤其是核心景区内通过原址重建得到解决。

3.1.2旅游服务设施建设失控

由于经营农家乐宾馆饭店所能带来的巨大收益，风景区内约有600多户居民通过违规加建、扩建房屋从事农家乐经营。风景区内的11个行政村农村宅基地实测占地面积为92.83hm2，其中合法登记面积为33.67hm2，超建面积为59.16hm2（見表2）。农家乐宾馆饭店床位数从1993年的5901床增加到2017年的16000床，由于缺少集中的污水处理设施，大量游客在风景区内住宿对生态环境造成了严重负面影响。根据《峨眉山风景名胜区总体规划（2018年修编版）》，峨眉山低山游览区内大量居民生产生活、大规模农家乐宾馆饭店经营所产生的固体废弃物、污水及废气，对峨眉山生物多样性保护产生了严重负面影响。

3.2旅游利益分配调节机制缺失造成社会分层与群体性失落

3.2.1旅游就业途径固化

峨眉山风景区管委会累计向黄湾镇16个行政村的居民发放各类经营许可证2887个，覆盖了全镇44%的家庭，约5000多居民得到就业安置（见表3）。近十年来，各类经营许可证分配格局未进行过较大的更新调整，风景区管委会面向社区参与的旅游经营空间生产基本停滞和固定（见图3）。造成历史上没有获得经营许可证的居民在旅游发展过程中日益边缘化。

3.2.2旅游收益调节机制缺失

黄湾镇16个行政村的经营许可证覆盖比例存在较大差异，位于核心景区内的行政村经营许可证覆盖比例远高于风景区范围外的行政村；不同行政村居民主营的旅游项目也不尽相同（见表4）。旅游就业的覆盖度和经营项目的差异，直接影响到居民收入。根据笔者调研访谈，风景区从事滑竿、冰爪草鞋出租、摄影、导游、猴粮销售的年收入在2～6万元；而经营农家乐宾馆饭店的年收入从十几万到上百万元不等，远远超过其他旅游经营项目，由于缺乏有效的利益调节机制，造成了社区家庭之间巨大的贫富差距（见表5）。

“生产资料的所有权是导致当代社会阶层分化的重要因素之一”[10]，生产资料所有权在峨眉山风景区主要体现为农家乐宾馆饭店的所有权和经营权。为了控制风景区内农家乐宾馆违章建设的态势，风景区管委会对居民建房申请采取了一刀切的限制，利用违章建设房屋开展农家乐经营的居民作为既得利益者，对其他居民的发展权益造成了实质性损害。根据《峨眉山风景区内居民意愿调查报告》，69.5%的受访居民认为旅游发展只给少数人带来经济利益，社区内部认同碎片化和群体性失落的现象普遍而突出。

3.3 社区权能较弱，与风景区管理机构在旅游经营上形成“零和博弈”

3.3.1 “零和博弈”引发的群体性事件

2014年，峨眉山风景区管委会在旅游旺季经常接到游客对于无证导游拉客、宰客、吃回扣等行为的举报，为了维护峨眉山风景区的旅游经营秩序，风景区管委会计划成立峨眉山旅游讲解服务有限公司。表面上这一举措规范了风景区的导游服务，为游客提供了便利，然而根据新闻报道，“新成立的峨眉山讲解旅游服务公司对所有的散客进行一条龙服务，形成了事实上的垄断，以往参与旅游各环节经营的风景区居民一下子没了生意”[11]，风景区管理机构在短时间内剥夺了居民在旅游发展重大事件中的知情权、参与权和决策权，形成比较剧烈的利益冲突，由此引发“峨眉山居民堵路维权”事件。

在峨眉山，游客如果聘请的是旅游讲解服务公司的正规导游，那么游客会在正规导游的带领下，乘坐峨眉山旅游股份公司经营的游山巴士和索道，在定点的饭店和旅游纪念品商店消费，形成一整套固定的观光游程。而如果游客聘请的是“无证”的村民导游，则会在村民导游的带领下，坐滑竿、吃农家饭、住农家乐宾馆、采购村民销售的土特产，这不仅是一条游线，更是一条关联着诸多本地旅游从业者的旅游产业链。两种不同的模式决定了旅游经营收益是留在了社区内部还是流向了外部，风景区居民与管理机构在旅游经营中形成了事实上的“零和博弈”的关系，“这类博弈不存在合作或联合行为，博弈双方的利益严格对立，一方所得意味着存在另一方的等量损失”[12]（见图4）。

3.3.2 社区增权的现实局限性

“峨眉山风景区居民堵路维权事件”发生后，社区居民代表提出了9条诉求，按照Scheyvens的理论[13]，可分为经济增权诉求6条，包括居民享有风景区门票20%的分红、扩建风景区内停车场、保障居民一户一证（旅游经营许可证）、发放林权证、发放地震救灾款和林地补偿款、取消风景区内学生上学往返班车费用；社会增权诉求2条，包括保障居民老有所依老有所养，完善景区内居民交通车的管理，准点准时发车，特殊情况可随时调车；政治增权诉求1条，管委会职工除主要领导外必须聘用风景区居民；心理增权诉求0条。

作为乡村社区通过群体性事件主动增权的典型案例，峨眉山风景区居民在此次博弈过程中，仍未能建立弱势群体的旅游扶贫机制、未能落实居民最为关心的宅基地建设管理政策、未能建立社区与管委会的沟通协调机制。由于缺少政治增权和心理增权，社区参与旅游发展的主体性并未得到有效增强。

4社区参与旅游发展改善策略研究

针对峨眉山风景区社区参与旅游发展面临的多重困境，笔者提出以下三个方面的协调发展策略。

4.1“山城一体”，重构风景区内外公平共享的旅游发展空间与保障机制

4.1.1构建风景区内宅基地有偿退出机制

峨眉山风景区内存在大量不依赖于房屋开展旅游经营活动或地址位于灾害点迫切希望改善居住条件的居民，根据2018年风景区管委会及黄湾镇镇政府入户调查统计，共有1237户3853名群众自愿“下山”。基于此，以《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》《四川省城乡建设用地增减挂钩节余指标流转管理办法》《峨眉山风景名胜区黄湾乡农村产权制度改革试行办法》为制度框架，针对风景区内自愿下山搬迁居民，实施城乡建设用地增减挂钩项目，拆除风景区内宅基地，在风景区外新建居民安置区，结余建設用地指标和耕地占补平衡指标交易后产生的收益定向返还给搬迁居民及其所在村集体（见图5）。风景区内宅基复垦为林地后可参照耕地占补平衡指标在省内进行交易，通过制度创新引导宅基地复垦后优先恢复生态功能，扩大城乡建设用地增减挂钩制度在自然保护地方面的政策应用面。

4.1.2 制定完善的下山居民发展保障措施

构建“山城一体”的体制机制，在安置片区内应留足集体经营性建设用地，可以由村集体主导经营亦可与其他投资主体开展股份制合作，保障下山居民稳定的旅游经营空间和收益来源；安置区选址、住房建设、土地互换、结余城乡建设用地指标收益分配等应依法举行听证论证，并经参加人员确认结果，确保下山居民公平受益。搬迁后仍保留居民在风景区内的旅游就业岗位；针对自愿农转非居民应尊重其意愿办理基本养老保险或一次性货币补偿参保费。通过以上措施实现下山居民拥有“一份股权、一份稳定工作、一份固定收入、一份养老保险”。

4.2 以乡村旅游合作社为平台，重构社区旅游发展新模式

4.2.1 以乡村旅游合作社为平台协调多元利益主体

依据《四川省人民政府办公厅关于大力发展乡村旅游合作社的指导意见》，“乡村旅游合作社是农民合作社的一种类型，是广大农民按照合作社的原则和规章制度，自愿联合，民主管理，通过开展旅游服务共同分享收益的新型经济组织”。峨眉山风景区内保留村庄可开展土地整理，增加集体经营性建设用地，同时引导居民以闲置房屋、林权等作价入股乡村旅游合作社，实现资源变股权。合作社对居民的旅游经营活动进行统一协调、统一管理、统一宣传营销，从而“构建良性互动的旅游空间生产关系”[14]。

4.2.2完善的村庄建设与旅游经营管理办法

遵循统一规划、一户一宅、依法依规审批的原则，制定宅基地管理办法，并且将相关内容制作成简明易懂的手册，向居民宣传发放。对风景区内各类违章建筑进行全面清查整改，消除其对弱势群体旅游发展权益的侵害。

完善《峨眉山风景名胜区经营许可证管理办法》，建立萎缩旅游行业更新机制，对居民的旅游经营项目进行更新与扩充；建立病、亡、超龄经营人员退出机制，采取“以证换岗”等模式优化经营许可证分配格局。同时，可扶持区位较差的社区因地制宜种植高山茶叶、天麻、苦笋等，从事峨眉山特色旅游产品生产，实现居民多种途径就业、增收。

4.3社区增权，提升社区居民的经济、心理权能

社区增权又称社区赋权，指通过公共政策、经济制度，教育培训、文化培育，改善弱势群体的旅游发展权益 [13]，本文重点提出经济和心理方面的增权策略。

依据《风景名胜区条例》，风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。近期，整合对峨眉山风景区新农村建设专项补助资金和其他资金，作为居民的专项生态补偿资金③，并制定《峨眉山风景名胜区居民生态补偿资金和养老补助费发放管理办法》。按照黄湾镇居民每人每年的门票分红收入不低于1000元，60岁以上男性和55岁以上女性每人每月养老补助500元的补助标准，2017年补偿金额应为2783.9万元，占2017年门票总收入的6.1%④。这一补偿标准与苏州市对于风景名胜区内居民的补偿标准基本相当⑤。远期，建立自然资源资产评估制度，制定更为科学合理的居民生态补偿机制。

根据笔者对于大峨村居民的入户访谈，当地居民最迫切获得的职业技能包括特色农产品种植、摄影、餐饮服务、导游服务等（见图6）。可由乡村旅游协调发展办公室与村委会、居民代表、教育机构一起制定风景区内居民培训制度，定期开展旅游服务技能、经营管理技能等方面的培训，提升居民的内生发展能力。

5 总结与展望

5.1 总结

Peter Murphy提出“许多社区都以一种天真而危险的姿态加入到世界旅游市场之中” [15]，很多时候旅游乡村生态环境的恶化，是当地居民脱贫心切盲目追求经济利润而造成的。因此，乡村社区参与旅游发展应以保存乡土特色风貌和保护自然生态环境为前提，“有效地实现乡村生产方式和生活方式的转型升级，实现生产、生态、生活的共赢” [16]。其中，人地和谐的核心在于乡村土地资源的有序、合理、高效利用[17]，可借助土地综合整治、土地流转等政策工具，疏解超载人口和旅游服务设施、整合低效碎片化旅游用地，实现乡村旅游发展空间格局的优化。

在乡村社区参与旅游发展过程中，面临的是多元复杂利益主体之间的博弈，以政府为主导的垄断性经营模式、以强势资本为主导的输入式开发模式所造成的利益相关者之间的冲突日益显现。“旅游空间生产的包容性发展理念强调协调强势主体与弱势主体之间的发展权利，促进居民共享旅游的发展成果” [18]。基于此，以包容性发展为导向，制定包容性的社区发展目标，优选适宜乡村复杂性和地域性特征的旅游发展模式，包括“乡村旅游合作社+農户”“村集体主导+农户”“公司主导+农户”“公司+村集体股份合作制”等，在实践过程中“识别多元利益主体的内在结构，并借助不同层级的决策关系网络组织进行公平与效率相均衡的开发与管理” [19]，形成共商、共建、共营、共享的发展格局。

乡村社区参与旅游发展一般会经历“象征式参与—被动式参与—咨询式参与—决策式参与”[20]等不同发展阶段，“社区居民的诉求也会从最基本的经济层面上升到更深层次的文化、社会层面”[21]，因此针对不同发展阶段，乡村社区旅游发展的策略应有所侧重，但是在各个发展阶段，都应重视社区经济增权，这是乡村社区参与旅游发展的基础和核心，深刻影响着其他权能的保障。在象征式和被动式参与阶段，能力不足严重制约乡村社区参与旅游发展，造成居民在旅游发展中日益边缘化和群体性失落，应通过各种帮扶措施提升居民的发展能力和发展信心，培育社区内生发展动力；同时通过再分配促进旅游经济收益反哺社区发展，改善社区的公共服务设施水平、提升整体社会福利、保护传承乡土文化、保障弱势群体发展权利，实现社区心理增权和社会增权。在咨询式和决策式参与阶段，应重点建立社区参与村庄规划、招商引资、土地开发的沟通协商制度；同时推动基于社区的自然资源管理模式，发挥居民自我管理的力量，降低社会治理成本。

5.2 展望

2018年12月28日，国家9部门联合印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，在此基础上明确生态补偿主体、补偿范围，推进生态补偿标准制定[22]，长效的生态补偿机制和可持续的生态补偿资金可有效缓解自然保护地范围内的乡村社区旅游发展与生态保护的矛盾，引导乡村社区提供优良的生态旅游产品。

“从物权视角来看，乡村旅游地的开发实践无异于是在乡村原有的先在权能基础上，由政治权力和旅游资本强制嵌入地役权空间权能的行为过程……是乡村旅游地空间剥夺或空间不正义问题产生的制度根源”[23]，因此以自然资源统一确权登记为基础，在物权上保障了乡村社区在旅游发展方面的资源环境权和资源收益权。未来，可在乡村内探索生态资源价值评估方法、自然资源有偿使用制度和特许经营收益分配机制，在旅游中推动自然资源生态产品的价值实现和资产化管理。

注：

①2013年5月，笔者对黄湾镇16个行政村的村干部、居民代表进行访谈，重点了解村庄发展历史、居民旅游就业情况、其他产业经营情况、村庄管理制度等。2013年11月，针对黄湾镇16个行政村居民，发放问卷600份，回收有效问卷517份，编写了《峨眉山风景区内居民意愿调查报告》，对风景区居民的旅游就业、旅游参与困境、家庭经济来源构成、住房建设诉求、公共服务设施满意度、搬迁意愿及安置地选择等情况进行了全面普查和定量分析。2014年7月，在峨眉山堵路维权事件发生后笔者选取大峨村进行入户调查，访谈家庭185户，占大峨村总户数的63%；听取居民与风景区管委会冲突形成的原因，居民在旅游参与过程中对经济补偿、旅游就业改善、旅游就业培训、宅基地建设审批制度等方面的诉求。2015年8月、2016年9月，笔者对峨眉山风景区管委会、峨眉山市住建局、环保局、国土局的工作人员进行访谈，了解风景区内农家乐的建设经营情况，以及风景区内旅游经营许可证、宅基地建设审批制度等方面的情况。2018年1月和9月，对峨眉山风景区规划编制的技术人员进行访谈，了解风景区内农村产权制度改革及居民外迁的进展情况。

② 《四川省人民政府关于同意峨眉山市调整部分乡镇行政区划的批复》（川府民政〔2017〕22号），同意撤销黄湾乡另设黄湾镇，并以原黄湾乡的行政区域为黄湾镇的行政区域。

③ 峨眉山乐山大佛景区管委会峨—乐管发（2011）14号文件规定“自 2011 年起每年从景区门票总收入中按照1.5%的比例提取资金作为景区新农村建设专项资金”。另据峨—乐管发（2014）64 号文件规定“自 2014 年起每年从峨眉山风景区门票总收入中按照 3.5%的比例提取资金作为峨眉山风景区专项资金”。

④ 根据《峨眉山旅游股份有限公司2017年度报告》，2017年峨眉山风景名胜区门票总收入为457，883，632元。

⑤ 依据《苏州市生态补偿条例》《苏州市生态补偿条例实施细则》及苏州市的风景名胜区生态补偿实际工作情况，苏州市按照风景名胜区核心景区补偿标准为150元/亩，其他非核心景区生态补偿标准参照执行。

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