乡村振兴战略下中部丘陵地区集聚提升类村庄认知及规划思考

陈永 张秀云 谢来荣 黄亚平

摘要：实用性村庄规划是乡村振兴战略实施落地的空间载体，而村域又是实用性村庄规划编制的最关键单元。占乡村类型大多数的“集聚提升类”村庄作为乡村振兴的重点，探索研究此类村庄的基本特征、把握其演变规律及规划编制方法策略具有重要的现实意义。本文尝试以中部丘陵地区作为研究典型区域，从乡村规划视角对集聚提升类村庄乡村振兴战略实施思路、规划路径及关键重点等进行分析，发现基于村庄单元的“多规合一”实用性村庄规划是乡村振兴战略精准实施的关键。同时结合湖北省襄阳市卧龙镇洪庙村规划实践，分析总结集聚提升类村庄基本特征及演变趋势，并有针对性地提出了观念理念转变、思路方法转型、技术内容转化等规划对策，以期为类似村庄规划的编制提供参考。

关键词：乡村振兴；集聚提升类村庄；实用性村庄规划；规划对策；中部丘陵地区；洪庙村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.04.006 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）04-0031-08 文献标识码：A

Thoughts on Cognition and Planning of Aggregating and Upgrading Villages in Central Hilly Area under Rural Revitalization Strategy： A Case Study of Hongmiao Village， Wolong Town， Xiangyang City

CHEN Yong， ZHANG Xiuyun， XIE Lairong， HUANG Yaping

[Abstract] Practical village planning is the spatial carrier for the implementation of the rural revitalization strategy， and the village is the most important unit of practical village planning. As the focus of rural revitalization，"aggregation and upgrading" villages， which is the majority in rural type， have important practical significance in exploring the basic characteristics and grasping the evolution law and planning strategies. This paper attempts to use the central hilly area as a typical research area， and analyzes the implementation ideas， planning paths and key points of the rural revitalization strategy of the cluster-raising villages from the perspective of rural planning， and finds that the "multi-regularity" practical village planning based on the village unit is the key to the precise implementation of the rural revitalization strategy. Combined with the planning practice of Hongmiao Village in Wolong Town， Xiangyang City， this paper analyzes and summarizes the basic characteristics and evolution trends of aggregating and upgrading villages， and proposes planning strategies such as the transformation of concepts， ideas and the technical contents， hoping to provide reference to formulating similar village planning.

[Keywords] rural revitalization； aggregating and upgrading village； practical village planning； planning strategy； central hilly area； Hongmiao Village

引言

習近平总书记多次强调要遵循乡村发展规律，通过规划引领推进乡村振兴战略落实。在2019年全国两会河南代表团审议时，他再次强调实施乡村振兴战略要按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制“多规合一”的实用性村庄规划[1]。

中部地区作为我国农业产业集中分布区和粮食主产区，拥有我国近1/3的农业人口，是我国典型的农村聚居区[2]。鉴于此，本文选取中部丘陵地区作为研究典型区域，以乡村振兴重点的“集聚提升类”村庄为切入点，结合湖北省襄阳市卧龙镇洪庙村规划实践，重点对乡村振兴战略实施性规划的关键单元及集聚提升类村庄规划编制等问题进行探讨。

1乡村振兴战略实施性规划的关键工作及重点

1.1 实用性村庄规划是乡村振兴战略实施落地的空间载体

乡村振兴战略按照“中央统筹、省总负责、市县抓落实”工作机制，不同层级的乡村振兴规划发挥的作用及工作实施领域不同。首先，编制顶层纲领性国家乡村振兴规划，是对全国乡村发展振兴目标任务的全面战略部署和具体安排。其次，编制政策支撑性省级乡村振兴规划，是结合各省实际情况，细化特定区域或领域的战略任务，对省内乡村振兴给予政策支撑。再次，编制指导约束性市县及乡镇乡村振兴规划包括：市县级乡村振兴战略规划或实施方案、乡村建设规划及村庄布局规划等专项规划或方案，为乡村振兴战略的落地实施提供空间保障。最后，编制的实用性村庄规划是实施乡村振兴战略的基础性工作和实施落地的空间载体，切实保障乡村振兴战略落实落地（见图1）。

1.2村域是实施性规划编制的最关键单元

县（市、区）域、镇（乡）域及村域是乡村振兴战略空间实施性规划的三个基本单元。其中行政村域是乡村地域空间最基本的“细胞单元”，将其作为乡村振兴实施性规划的最关键单元，与乡村治理基本单元保持一致，可为乡村振兴提供基层的政治保障，确保自上而下的乡村振兴战略任务项目在村域精准落地。

国家乡村振兴战略规划将村庄划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类及定位暂不明确的其他类5种不同类型，同时强调因各类型村庄发展特征的差异，具有不同的规划导向和侧重，要 “因类规划”“因村制宜”统筹有序推进乡村振兴战略。如何将村庄分类与实践规划指引有机衔接，是当前实用性村庄规划编制的工作要点。

1.3 集聚提升类村庄是实施性规划编制的重点

国家乡村振兴战略规划将现有规模较大的中心村和其他仍将存续的一般村庄界定为“集聚提升类村庄”，明确指出此类村庄是乡村振兴的重点。江西省九江市2019年村庄分类工作发布的数据显示，集聚提升类村庄具有绝对的数量优势，占比约72.32%，其他城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类占比分别为9.42%、6.46%、8.71%[3]。农业农村部韩长赋部长在《关于实施乡村振兴战略的几个问题》报告中指出，即便将来我国城镇化率达到70%以上，农村还会有4亿多人[4]。显然这部分农民绝大多数将生活在集聚提升类村庄。

不同类型村庄的发展特征总体呈现为发展、整治、保护、修复四种。发展及整治是当前我国绝大部分村庄的核心任务，同时也是集聚提升类村庄未来发展的主旋律。所以科学识别并確定此类村庄，把握其发展规律，并通过规划引领其产业、人才、文化、生态及组织等全面振兴极其重要。因此，基于村域单元编制的“多规合一”实用性集聚提升类村庄规划是乡村振兴实施性规划的重点，也是乡村振兴战略落地实施的关键。

2集聚提升类村庄基本特征及差异

认识并熟知集聚提升类村庄的基本特征、把握其演变规律与发展走势是规划编制的前提，为提出针对性规划对策、编制实用性规划方案奠定基础。

2.1集聚提升型普遍资（源）（特）色平平

集聚提升类与城郊融合类村庄相比，其区位、产业等优势不强，主要位于离城镇空间有一定距离的农业地区，以一产为主；与特色保护类村庄相比，其资源、风貌等特色不明，除传统的乡村大地景观外，乡村特色并不突出。与搬迁撤并村相比，现状发展条件较好、人口规模较大、具有较大发展潜力（见图2）。与其他类型村庄比较来看，集聚提升类村庄现状“资（源）（特）色平平”，因此科学认知传承农耕文明的主要“载体”的集聚提升类村庄的基本特征，探索其发展模式对编制实用性规划具有重要意义。

2.2 全国范围集聚提升型村庄发展存在差异性

我国幅员辽阔，各区域之间自然条件、经济社会发展水平及发展政策条件等因素共同促成了各地的集聚提升型村庄的差异性。

与平原、丘陵乡村聚落相比，山地区集聚提升型村庄发展受地理因素的制约性更强，经济收入相对较低，村庄人口流失现象更严重。

广大中西部地区的集聚提升村庄多以传统农业为主导产业，二三产业基础薄弱，人口流出多，经济密度低，整体呈现出“空心化“状态。东部沿海等地区的集聚提升型村庄，受区域经济及政策的推动，农业附加值高，二三产业基础较好，同时大量外来人口的涌入使劳动力就业结构得到大幅优化调整（见表1）。

3中部丘陵地区集聚提升类村庄基本特征及发展趋势

中部地区深居内陆、地形复杂，涉及全国10%的国土面积、1/3的农村人口，耕地仅占全国的1/4，却生产了约全国1/3的农产品，是我国农业产业集中分布区和粮食主产区。为便于理解中部丘陵地区集聚提升类村庄基本特征，本文结合一个典型案例进行分析。案例洪庙村位于湖北省襄阳市卧龙镇中部，属丘陵多山半平原地带，村域总面积约为13.5平方公里（见图3）。2017年底，洪庙村庄总户数为780户，总人口为3305人。

中部丘陵地区集聚提升类村庄总体呈现“两高两低”的基本特征：中心村要素集聚度高、传统农业占比高、资源开发利用程度低、人居环境品质低，这也是识别此类型村庄的重要依据。

3.1“两高两低”的基本特征

3.1.1要素：中心村集聚度高

集聚提升类村庄典型特征就是中心村要素集聚度较高，不像融入城镇类村庄直接受城镇辐射，亦不像特色保护类村庄有特色资源影响，其主要受依托村委会形成的公共服务中心吸引，使得村庄人口、用地、产业等要素主要集中在中心村。虽然洪庙村有9个村民小组近800户，但中心村户数及人口约占村域总数的52%，且配套村民生活服务的中小学、幼儿园、卫生所等都集聚在中心村。

3.1.2产业：农林产业占比高

因区位、资源等优势不强，集聚提升类村庄产业主要是以农作物种植、畜牧业养殖等传统第一产业为主；第二产业主要是一些技术含量较低、面临淘汰的低端农副产品加工业；而旅游业、服务业等第三产业发展相对滞后，大多处于起步阶段。总体而言，集聚提升类村庄产业仍以农业占主导，三产融合发展程度低，集体经济效益不高。如洪庙村主要是以水稻、油菜及茶叶种植为主，现状产业养殖业在卧龙镇有一定优势和特色，但产品附加值都不高。2017年洪庙村集体经济总收入不足30万元，与同期全国平均82.2万元仍存在较大差距[5]。

3.1.3 资源：开发利用程度低

集聚提升类村庄作为绝大多数普通村庄的典型，主要是体现传统农耕文明的山、水、田、园、林、湾等朴实无华的自然资源，或在乡间流传或遗存有一些文化资源，但由于村庄资源禀赋性一般，现阶段面向市场化的土地流转及特色地域资源利用程度都相对较低。洪庙村林地资源较为丰富，面积约17000亩，占村域总面积的84%，但流转比例低，不足1000亩。村湾大都与自然肌理有机融合，传承有淳朴的乡风民俗，虽有一些三国、明清及“三线”建设时期的特色资源，但都未得到利用（见图4）。

3.1.4 环境：人居环境品质低

在“一户一宅”土地政策监管不严时期，农民积蓄除去家庭正常开支外，大都会用来重新选址修建农宅，但因“舍旧求新”的观念，造成了“村外壮观腹内空”的现象[6]。又因集聚提升类村庄村民大都仅关注自家庭前院后，公共区域缺少管理导致环境品质较低。另外，随着无法自然降解的生活垃圾的增加、生产肥料过多使用，又缺少相应处理设施，使得农村水土环境污损化。如洪庙村现有土砖、砖瓦及砖混三个历史时期农宅，90%以上为三开间的砖混住宅，特色不明显。现状缺少集中收集的污水处理设施，生活污水大多处于自排状态，村庄整体人居环境品质一般。

3.2“活化增效”的发展趋势

分析集聚提升类村庄“人、地、业”三个核心要素发现各有差异，但总体呈现出“活化增效”之势。

3.2.1人：量减，质量提升

虽然近几年来农村人口向城市迁移的速度已逐渐放缓，但农村人口总量减少的趋势并未改变。因产业转移、腾笼换鸟等相关政策实施，之前在沿海地区务工的中西部农民逐步回流，而这将在一定程度上提升农村人口的质量。首先是曾在城市务工的农民知识文化增长，使其自身素质得到提高；其次是这些返乡农民工或多或少学习到了某类职业技能，且积累了一定的職业经验；另外就是像湖北省实施的“三乡工程”①加速了乡村新型职业农民的形成。由洪庙村便可看出，调研发现2014年其外出务工人数在卧龙镇45个村庄中居第二，是一个劳动力流出的大村。但近年来外出人口逐渐减少，人口回流明显，更多农民选择如到就近的卧龙镇或隆中风景区等地务工，形成具有地方特色“离土不离乡”季节性务工现象。

3.2.2 地：量存，政策激活

虽然我国农地抛荒现象存在已久，但随着快速城镇化进程中城市拉力加大，加速了乡村人口的减少，又因农业作为高风险、低收益的产业，导致农民离土又离乡，农村“抛荒地”不断增加，有研究认为中西部地区至少有30%的耕地被抛荒且呈蔓延之势[7]。另外，由于宅基地监管不到位等原因，村庄普遍有房屋闲置情况，甚至有些地方出现“种房”乱像。虽然洪庙村耕地资源不多，但调研发现有近20%处于季节性抛荒，且有近10%农宅长期处于无人使用状态。近期国家有关农村“三块地”改革文件对农用地及宅基地等“三权分置”进行了明确，进一步加强了对耕地红线及农村宅基地审批的控制。因此，在对农村土地严格管控的环境之下，这些政策必将激活集聚提升类村庄抛荒农用地、闲置的集体建设用地及宅基地等存量空间再利用，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，这也是“活化”村庄的关键。

3.2.3 业：量增，深度融合

农业是中国数亿农民的“铁饭碗”，肩负着保障粮食安全、保护生态环境、保证数亿农民就业与增收的重要使命[8]。但由于传统农业的产业链短、产品附加值低，又因小农户经营模式的限制，除满足基本生活之外，很难在农业有较大规模的创收。走访发现洪庙村民人均可支配收入中一半以上是通过非农务工所得。所以构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实现一二三产业深度融合发展将是集聚提升类村庄产业振兴的方向。一方面可以增加乡村产业规模量与业态量，另一方面有利于推动农业从增产导向转向提质导向。洪庙村现已有农户通过专业合作社或开办小型农家乐等形式增加家庭收入，也有农业企业承包了集体用地进行果蔬种植及乡村旅游，产业融合趋势已初显。

4基于实践探索的中部丘陵地区集聚提升类村庄规划对策

乡村振兴战略实施一年多以来，全国各地都在积极探索适合自身地域的乡村振兴路径及模式。作为乡村振兴重点的集聚提升类村庄规划实不实用、落不落地直接关系着乡村振兴战略实施的绩效。应顺应集聚提升类村庄“人—地—业”的三量演变趋势，紧扣人是根本、地是载体、业是抓手的原则，转变观念理念、转型思路方法、转化技术内容，编制管用、适用、好用的实用性的村庄规划（见图5）。进而为乡村振兴提供有力支撑，与新型城镇化共同驱动加速城乡融合发展。

4.1 观念理念转变

4.1.1 “生态文明”的发展观念

在经历过原始文明、农耕文明和工业文明后，我国空间发展进入了“生态文明的新时代”，这是讨论规划逻辑的起点和基点[9]。而以“生命共同体”②“两山理论”③“共抓大保护、不搞大开发”等为主体的习近平生态文明思想是新时代生态文明发展观念的核心[10]。在洪庙村规划中始终牢记习总书记“绿色发展、和谐共生”的发展理念，学习借鉴当年浙江“千万工程”④的实践经验，首先与地方村镇规划建设主管部门共同学习并树立生态文明发展观，避免出现一些如盲目撤并村庄、改造农居、安排村庄整治时序等问题[11]，并探讨确立适合地方的乡村规划工作方式；其次对村民进行“发展观”规划，向他们宣贯“生态文明”对于建设美丽乡村的重大意义，逐渐转变他们观念中“等靠要”陈旧落后的小农意识。

4.1.2 “以民为本”的规划理念

传统的村庄规划大都采用政府主导的“自上而下”编制方式，是典型的“官本位”“商本位”式规划，“民本位”关注不足。未来村民生活主载体的集聚提升类村庄规划应树立“以民为本”的规划理念，充分发挥村民的主体作用，改变村民被动参与规划的现象，通过耐心引导，逐步让村民由“要我干”向“我要干”转变。在洪庙村规划过程中，特别注重村民需求及主动参与性，一切以村民为中心。当地政府部门主要承担将规划师、村民及相关企业等联合起来，搭建规划平台的工作。而规划师在其中扮演“翻译者”和“协调者”的角色，把上位规划、政策文件等转译成村民们看得懂的文字或图纸等内容，并对规划中多方博弈事件进行协调，提出相应的解决方案，确保达成共识。

4.2 思路方法转型

4.2.1“双向结合”的编制思路

“目标导向”式的村庄规划侧重愿景，而“问题导向”式更关注眼前。只有两者相结合，并以实用型村庄规划理念与方法[12]，因地制宜进行编制，才能确保规划管用、适用及好用。在全面分析梳理襄阳市、襄城区及卧龙镇相关规划后，结合洪庙村当前发展实际及困境，确定村庄规划思路。分析评价发现其资源禀赋具有一定特色，但挖掘利用不足。基于生态文明与以民为本观念理念，规划提出以洪庙村农林及地域文化资源为突破点，构建具有洪庙特色的“襄土文化”特色现代农业产业体系，确立合理的村庄发展目标。

4.2.2 “共同缔造”的工作方法

在政府主导的村庄规划模式下，规划师为提高工作效率，更多关注落实好上层政策意图，缺乏与基层村民的良好沟通，导致作为村庄主体的村民常被边缘化。这种信息沟通不顺畅与反馈不充分的工作模式使得规划落地性差，久而久之导致关系村民切身利益的村庄规划也变成了村干部、规划师的事情。所以应重新明确界定乡村规划中政府、规划师、村民的位置，转变村庄公共事务“干部干、村民看”的怪像。

在洪庙村规划编制各个环节都充分发挥村民的主观能动性，规划师更多是承担桥梁式通路作用。如有关村民宅基是集中还是分散选址问题，通过召开村民会议的形式调查民意，并采用村民“签字画押”方式进行确认，最后由村委会加盖公章进行存档。在获取村民想法后，也不急于马上出正式方案或成果，而是让村民参与到编制日常工作中来。通过手绘草图方案的形式与村民代表共同商议讨论，甚至请他们帮忙采用“非专业”手法修改图纸，绘制出他们认为需要的方案。通过这种方式，让他们参与到整个规划的过程中来，探索并建立了一套多方协作、上下结合的参与式乡村规划工作方法，共同缔造出具有可实施性的规划方案。

4.3 技术内容转化

4.3.1“两导一束”的核心内容

首先，为保障洪庙村规划成果的实用性，工作组建立了一套“四位一体”的工作路线，确保规划“横向到边、纵向到底”。在环境承载力与资源禀赋潜力评价基础上，先通过“发展谋划”确立村庄定位、由“总体规划”梳理村域格局、再到“建设规划”布局核心区域、最后由“行动计划”明确实施项目。这“四划”环环相扣又相互独立，一方面充分体现了上位规划战略传导性，另一方面各阶段的工作可自成体系，便于村民了解工作进程及分步开展相关工作（见图6）。

其次，肩负“多规合一”使命的村庄规划，既要发挥发展规划的统领作用，又要凸显空间规划的基础作用，还要体现专项规划的支撑作用。为此，在洪庙村规划编制中创新性地提出了重点强化“两导一束”的核心内容。一是通过发展谋划对村庄目标定位、产业发展、空间格局等战略引领类内容进行“发展引导”，依据洪庙村地域资源禀赋及村域“两力”评价结果，即“环境承载力”及“资源禀赋潜力”的综合评价，提出“一核领全域、两片衬六园、沟域带延展、农旅互交融”的村域总体空间格局；二是通过总体规划与建设规划对村庄用地布局、民宅基地、建设项目等刚性管控类内容进行“空间约束”，结合地方土地“三调”工作对洪庙村域土地利用进行规划，立足村庄建设用地总量不增原则，确定各类用地指标及空间边界。并结合村庄人口与人均耕作面积的演变趋势预测人口户数，对中心村宅基地位置进行空间落位，明确保留村湾农宅建设要求；三是通过行动计划对村庄整治、设施配置、景观风貌等配套支撑内容进行“建设指导”，列出近期人居环境、配套设施等项目建设清单。

4.3.2“精准实用”的成果模式

村莊规划作为空间规划体系中详细规划的一种类型，其核心仍是发挥空间资源配置的工具作用，但规划的“工具理性”并不必然导致规划“价值理性”的实现[13]。因此，还需将编制出来的技术内容如文本、图纸等，依据对象需求的差异性进行精准转化，充分凸显规划的价值作用，消除民间认为规划只是“图上画画、墙上挂挂”的偏见。如洪庙村规划采用入乡随俗的方式，将按规范标准编制的专业性很强的文本及图纸，转译为村民们看得懂的如“村规民约”“宣传手册”等成果；还为便于对洪庙村国土自然资源进行统一确权登记及一张图平台管理，将基于CAD软件绘制的工程图纸转换成GIS软件相关数据；为探索总结实用性的集聚提升类村庄规划编制经验，还依托洪庙村规划成果及实践经验撰写了本篇拙文。

5结语

实施乡村振兴战略，给我国乡村建设与乡村规划都带来了全新挑战。国家要求到2022年探索形成一批格局特色的乡村振兴模式和经验。中部丘陵地区作为乡村振兴主战场之一，探索此区域集聚提升类村庄规划方法，对于推进乡村振兴战略实施具有重要的现实意义。但笔者仅通过襄阳市卧龙镇洪庙村这一个案，对集聚提升类村庄特征、趋势及规划对策等相关问题进行了粗浅探讨，而并未对其他地区、地域及类型村庄规划进行讨论。寄望本文能够抛砖引玉，引发新时代乡村规划理论及实践探索的深入研究。

注：

①“三乡工程”是指市民下乡、能人回乡、企业兴乡。

② 生命共同体：“山水林田湖草”是一个生命共同体。

③ 两山理论：绿水青山就是金山银山。

④ 千万工程：“千村示范，万村整治”工程。

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