国土空间规划背景下的村庄规划发展方向研究

裴欣 高宜程

摘要：国土空间规划体系构建和编制工作已全面展开，目前对于国土空间规划背景下村庄规划的研究多为单一角度或者单一地域而不够全面系统。本文以2019年9个省份已发布的村庄规划导则为研究对象，通过对其内容的总结归纳和横向比较，提出了在国土空间规划背景下村庄规划的主要发展方向：（1）多规合一；（2）分类引导村庄发展；（3）严守刚性管控底线、严控用地规模的同时适当留出弹性空间；（4）强化村民主体地位，规划师全过程服务；（5）一些地方结合自身特征探索更具个性化也更实用的村庄规划编制和实施路径。

关键词：国土空间规划；村庄规划导则；多规合一；分类发展；弹性引导；村民主体

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.04.005 中图分类号：TU981

文章编号：1009-1483（2020）04-0025-06 文献标识码：A

Research on the Development Trend of Village Planning under the Background of Territorial Spatial Planning： Based on the Analyses of Village Planning Guidelines of Nine Provinces

PEI Xin， GAO Yicheng

[Abstract] The construction of Chinas territorial spatial planning system has been fully carried out. Present researches on village planning under this background are mostly focused a single perspective or a single area， which are not comprehensive. Taking village planning guidelines issued in nine provinces in 2019 as the research objects， this paper conducts a horizontal comparison and then summarizes some development directions of village planning under the background of territorial space planning. （1） Practice multiple planning integration. （2） Implement classified guidance for village development. （3） Strictly adhere to the rigid bottom line and control the scale of land use while properly living flexible space. （4） Strengthen the dominant position of villagers， and planners provide service in the whole process. （5） Some places explore their personalized and practical village planning compilation and implementation paths based on their own characteristics.

[Keywords] territorial space planning； village planning guidelines； multiple planning integration； classified development； flexible guidance； dominant position of villager

引言

2019年5月中共中央、國务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。为落实该文件，自然资源部印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，明确要求各地全面启动国土空间规划，并提出具体工作要求。随后，为指导国土空间规划的编制与实施，各项技术标准相继推出，双评价技术指南、用地分类标准，省级、市县级规划的编制指南等都逐步送审、试行。针对村庄规划，自然资源部办公厅发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，该通知结合《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，明确了在国土空间规划背景下村庄规划的总体要求和任务。

国土空间规划作为各类开发保护活动的基本依据，目标是形成全国国土空间开发保护“一张图”，规划编制强调自上而下的战略落实、科学合理的空间管控及规划的有效传导性和可操作性[1]。在国土空间规划的背景下，村庄规划必然也会有与之相适应的新的定位和任务。在“五级三类”的国土空间规划体系中，村庄规划属于详细规划，需结合其上位规划，即县和乡镇级国土空间规划，编制“多规合一”的实用性村庄规划[2]。村庄规划应遵循因地制宜、分类编制、突出村民主体地位等原则，规划的主要任务包括落实生态保护红线、永久基本农田保护线，明确各项约束性指标及统筹各类用地布局等。村庄规划的最终成果需叠加到国土空间规划“一张图”上[3]。

在此背景下，已有越来越多的基于国土空间规划背景的村庄规划理论和实践研究。有些是基于某项政策对村庄规划的思路探索[4-5]或某一细分领域的文献综述研究[6-7]，研究角度包含国土空间规划和乡村振兴政策中的一些热点，例如多规合一、减量规划、公众参与等。另一些研究则关注于某地的实践案例[8]或规划导则[9]，研究地域主要有北京、广东、湖南等地。这些研究成果为国土空间规划背景下村庄规划研究提供了宝贵的信息，但是多选取单一角度或者单一地域而缺乏全面性和系统性。

本文选取全国9个省份最新发布的村庄规划导则为研究对象，通过横向比较分析这些导则的内容，探究当前全国范围内的村庄规划发展趋势。村庄规划导则是各地为贯彻落实中央文件，规范规划编制和实施管理工作程序，结合地方实际编写的指导性文件，内容一般涉及村庄规划从调研、编制到审批实施的全部流程，是规划编制和管理工作必须参照的技术规程。通过分析导则，可以较为全面地梳理村庄规划响应国土空间规划总体要求的具体实施路径并且明确地识别出其中的关键性问题，以此探讨国土空间规划背景下村庄规划的发展方向。

1研究方法

本文采用多案例比较分析法，识别9个省份的村庄规划导则中的共性和差异性。笔者查询了全国32个省、自治区、直辖市的自然资源主管部门官方网站，2019年5月—12月，共有北京、福建、广西、河北、河南、江西、山东、四川八省份发布了省级村庄规划导则。除此之外，湖南导则发布于4月，但是由于其内容符合国土空间规划的思路和要求，故也可列入本次分析案例（见表1）。

作为村庄规划指导性文件，各地导则在其主体结构和涉及到的主要问题上大致相同，但其章节标题设置或部分表述仍略有差异。为方便比较，笔者按照规划工作的整体流程，将各地导则内容统一按照规划基础工作、规划编制内容、编制和实施管理三个方面进行归纳，以期与未来规划实践工作更好的对接。导则内容选择上，主要选择与中央文件总体要求相对应的方面，即国土空间规划对村庄规划总体要求的具体实施路径。

2村庄规划导则解读

下文从三个大的方面对9个省份的村庄规划导则内容进行梳理（见表2）。

2.1规划基础工作

2.1.1明确定位，统一数据

各地导则都明确了在国土空间规划体系中，乡村规划属于详细规划的定位。为实现“多规合一”和“一张图”的目标，各地导则对规划基础数据进行了统一要求，统一采用第三次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础，统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础。

2.1.2深入调研

各地導则都对调研提出了明确且具体的要求，主要有以下几个方面：一是驻村调研，8省份导则对此提出了明确要求。二是对于调研的内容和程序给出了详细指导，规划编制前，调研村庄社会经济、历史文化、自然环境等基本要素，进行入户调查，村民填写问卷；规划编制过程中，有针对性的对重点问题和内容，进行深入调查，并根据实际情况进行多次补充调查。在此基础上，个别地方还提出了更加细化的要求，例如，湖南省导则中明确要求问卷填写比例为全村总户数的30%～50%，并给出调查问卷内容参考；河南省导则提出驻村服务时间累积不低于30天。

2.2 规划编制内容

2.2.1分类指导

本次查阅的9省份导则中，有8个省份提出了村庄分类发展，按照类型给出村庄规划编制中的侧重点和具体要求。具体分类方式上，多数导则按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中的提法，分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类，也有省市在此基础上根据自身情况进行调整。例如广西壮族自治区地处边疆，村庄分类中增加了固边兴边类。北京市提出的分类名称略有不同，但内容基本与以上几类对应，在此四类的基础上，北京市还结合自身特点，提出了浅山区村庄、第二道绿隔地区村庄的发展引导。另外，有4省份导则在分类中加入了“其他”类，对于暂时看不准、发展前景不明确的村庄，暂不分类，列为其他类，为村庄未来发展留出空间。

2.2.2落实管控要求

本次分析的9省份导则都将落实上位国土空间规划的管控指标作为首要要求。村庄规划应以上级国土空间规划的资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为基础，落实上位规划中确定的“三区三线”，明确刚性管控的边界，针对不同的管控区域提出保护和控制要求，为村庄可持续发展提供基本保障。

在严格遵守“三区三线”的基础上，各地还制定了更多切合地方实际的管控措施。例如福建导则提出需遵守海域管控线的管控要求，北京导则提出按照集中建设区、限制建设区和生态控制区对村庄进行控制引导。北京、河北、河南等地还提出了村域内划定建设用地控制线、水体保护控制线、历史文化保护控制线等各类管控线，引导村庄有序发展。

2.2.3优化用地布局

在用地规模方面，“建设用地规模不增加”是各地导则的主导方向，有6省份导则都以不同的方式对此进行了表述。北京、福建、湖南导则中还提出了减量的要求。总结各地导则，主要有以下实施路径：居住用地方面，落实“一户一宅”政策，整治“空心房”。产业用地方面，不鼓励在农村地区新增工业用地，引导工业向县、镇等产业园区集聚，鼓励产业用地复合高效利用。北京导则更将集体产业用地的腾退集约作为村庄建设用地减量的重点。公服设施方面，多数设施并未限定最小规模，提倡量力而行，鼓励复合多种功能集中设置。

另外，7省份导则提出了在规划中鼓励探索“留白”机制，对于一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质，为未来发展预留一定的机动指标和空间。

2.2.4统一成果要求

导则从技术和实用两方面对规划成果提出了要求。技术方面，为对接国土空间规划“一张图”数据库，村庄规划成果需按统一的用地分类标准，提交Shapefile格式文件。实用方面，为便于村民学习和执行，村委有效指导和实施，有5省份导则提出除技术审查成果外，需单独形成面向村民的村庄实用版成果，内容包括主要图纸和管控内容。

2.3 编制和实施管理

2.3.1强化村民主体地位

本次查阅的9省份导则在规划编制原则中都强调了尊重村民主体地位，鼓励村民全程参与规划编制。具体来说，规划调研和编制过程中，规划师需要驻村，深入了解村庄实际情况和村民真实需求。规划成果需征集村民意见，提交成果时，村民意见征集材料、村民参与村庄规划相关记录材料等需形成附件一并提交。为了规划成果能够切实落实和执行，从便于村民理解的角度出发，需将村庄规划中的管制规则纳入村规民约，成为村民共同遵守的行为规范。

2.3.2建立各方参与机制

5省份导则提出了“开门编规划”的理念。村庄规划需多方参与，实现共谋、共建、共管、共评、共享。区镇政府组织领导，村党组织发挥核心引领作用，村民发挥主体作用，规划编制人员负责技术指导，形成以村民为主体，规划师、政府、企业、社会组织、大专院校、建筑师、热爱乡村事业的有识之士共同参与协作式规划编制工作机制。

2.3.3实现动态管理

本次查询的导则中，北京导则和湖南导则都提出了“体检和评估”的要求。北京导则要求试点先行先试，及时总结评估，积累总结经验，逐步推进全市村庄规划的编制工作。湖南导则提出“一年一体检，重要节点一评估”，及时跟踪规划实施情况。

3当前我国村庄规划的发展方向

上文梳理了9个省级村庄规划导则的重点内容，对其进行分析和總结可以看到，在国土空间规划背景下我国新一轮村庄规划有如下发展方向。

3.1 多规合一，对接国土空间规划一张图

村庄规划作为国土空间规划体系的组成部分，其成果必然需要叠加到国土空间规划“一张图”上。首先，在规划工作开始之前，对现有的村庄规划、土地利用规划及林业等专项规划进行整合，叠加各类图纸要素，识别并协调矛盾地块，形成符合实际且格式符合要求的基础数据底图。其次，规划内容需衔接并落实上位规划给定的管控范围和指标，在此基础上开展村庄的土地利用和空间布局规划，用地分类需按统一标准进行。最后，规划成果按照统一格式提交，确保对接“一张图”数据库。

3.2 分类发展，多路径实现乡村振兴

按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》的要求，要顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，分类推进乡村振兴。中国地域辽阔，乡村数量庞大，这些乡村所处的区域、经济、文化和生态等特点不同，其发展路径也必然不同。因此深入研究不同乡村的具体情况，甄别不同类型乡村的发展诉求和目标，才能够给出科学的规划导引。对于不同类型的村庄，村庄规划不搞一刀切，不需大而全，而是要针对各自特点，明确其规划的侧重点，以现实问题为导向，制定合理的发展道路，提出切实可行的村庄规划方案。

3.3 刚性弹性结合，确保规划合理有效

国土空间规划作为长期规划，需形成完整的规划体系和有效的传导机制，通过管控性边界和约束性指标自上而下进行有效传导[10]，这些在村庄规划中作为刚性要求必须落实。管控性边界方面，严守“三区三线”、划定村庄内各类用地控制线是村庄规划的刚性要求。划定生态保护红线、基本农田保护红线、历史文化保护红线等管控底线，并提出生态修复、农田优化的任务要求及历史文化遗存的保护要求。约束性指标方面，各地导则都强调严格控制用地规模。严格遵守上位规划确定的用地规模，确保耕地保有量不减少，建设用地规模不增加。在此基础上，北京、福建、湖南还提出了减量发展，这也是本轮村庄规划的一个重要发展趋势。

刚性管控体现了规划的严肃性和权威性，同时，考虑到可能出现的对趋势判断不准确，对实际需求估计和考虑不足等问题，避免在实施中出现的矛盾，村庄规划中还需要弹性引导。在落实刚性用地指标的同时，各地导则都给出一定量的“留白”指标，允许一部分的建设用地暂不明确用地性质，随着村庄发展，方向明确后再做确定。同理，在村庄分类引导方面，多地提出了“其他”类，对一时看不准或定位不明确的村庄，暂不分类，避免盲目下结论。规划实施方面，导则中提出了体检和评估机制，按阶段对实施效果进行评估，评估成果作为下一步规划实施和调整的依据，变静态规划为动态规划。弹性引导机制为规划预留了调整空间，使村庄规划能够更切合实际，也更利于实施。

3.4村民主体，全程服务保障规划实施

各地导则中不仅关注了村庄规划的编制内容，对于编制过程和实施管理也提出了相关要求，村庄规划由成果导向转变为成果和过程并重。导则中强调了规划编制过程中村民主体地位的体现和多方共同参与工作机制的形成，而规划师的任务也由成果编制转变为全过程服务。

村民为主体，多方共同参与的工作机制符合我国村庄的基本特征，也有利于形成真正符合村庄实际的规划成果，便于规划成果真正落地实施。我国农村基层自治的治理制度和土地集体所有的经济属性，决定了村庄空间资源分配和公共事务由村民集体决定[11]；而村庄的建设和发展又涉及到多元的利益主体，包括政府、村委会、村民、社会资本等，因此村域资源要素配置往往是多方利益主体共同博弈决策的结果[12]。村庄规划需要协调各方利益，得出最优配置，而真正符合各方利益的规划方案也容易激发各方成员的主观能动性，有助于规划落地实施。

这就要求在村庄规划的全过程中，落实公众参与机制，保证规划师与村民有效互动。规划前期，规划师进行驻村调研，详细了解村庄基本情况和村民诉求，与村委会、村民充分沟通村庄发展思路。规划编制的过程，也不只是规划师按照规范编制规划条文，而是多方主体共同参与的互动过程。在这一过程中，乡镇政府、村委会起到组织协调作用，整合多方资源，鼓励企业、高校等各种社会力量参与村庄规划；规划师驻村编规划，切实了解各方需求，通过村民代表会、乡贤座谈会、入户访谈等方式让村民有意愿也有途径充分表达自己的想法，并将民意整合，达成共识。规划成果需经过听证会、公示、村民投票等环节再次征询村民意见，确保规划成果代表村民意愿。规划批准后，相关管控措施列入村规民约，成为村民自觉遵守的行为规范。整个规划编制和实施的过程中，规划师和村民、村委会始终保持紧密的互动与联系，通过互动交流增加了多元主体间的熟悉度，也增加了村民对规划内容的认同感和使命感[13]。村民会以更积极的姿态配合规划实施，村委会也将逐渐形成一套行之有效的规划管理方法和体系，确保村庄规划在各方的支持下能够顺利实施。

3.5 因地施策，个性化探索编制路径

对本文选取了9省份导则进行横向比较，可以看到，在多数方面，各地导则在内容和趋势上具有高度的相似性，都按照中央相关文件的要求制定了具体的实施措施。同时，我们也看到，各地导则也根据自身实际情况对部分内容进行了细化和创新。例如，在村庄分类引导的部分，北京、广西、河南等地都根据自身情况对分类做出调整；在土地利用的要求上，各地根据实际情况制定了“建设用地不增加”或者“规模减量”的具体目标；在实施管理方面，也有地方提出了体检评估等具体措施。

在本文比较的多个导则中，《北京市村庄规划导则》从整体结构到具体实施策略都更有自身特色且更加具体。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》于2017年获得批复，即成为村庄规划的上位规划，对城市整体发展方向和具体发展策略方面都有了明确的指导，因此北京导则在编制时也就有了更加具体的依据。导则中提出的浅山区和第二道绿隔地区的村庄发展引导、“两线三区”划定、集体建设用地腾退等具体措施，都是根据总规的指導性要求制定的。据此建议其他还未推出村庄规划导则的省市，能够结合自身情况，结合上位规划的编制进度，编制更符合地方特色，指导要求更加细化的村庄规划导则，探索更符合地方实际需求的个性化的村庄规划编制路径，使得村庄规划编制工作能够更加顺利地进行，规划能够更好地落地实施。

4结语

通过对9个省份规划导则的比较分析，可以看出在国土空间规划背景下，我国村庄规划有五个新的发展方向：（1）多规合一，村庄规划对接国土空间规划一张图；（2）分类引导村庄发展，按需规划，多路径实现乡村振兴；（3）规划中严守刚性管控底线，严控用地规模的同时适当留出弹性空间，确保规划有效传导且灵活合理；（4）村庄规划过程中强化村民主体地位，规划师全过程服务，确保规划符合村民需求，有效落地实施；（5）一些地方也结合自身特征探索更具个性化也更实用的村庄规划编制和实施路径。需要指出的是，本文仅选取了9个省份的村庄规划导则，未来更多的省、自治区、直辖市会发布各自的村庄规划导则，同时本研究也并未涵盖地级市等其他行政级别的村庄规划导则，这些案例可能呈现出不同于本研究发现的复杂性与矛盾性，这些有待于进一步研究补充。

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