关于深化基层“放管服”改革的思考

包恒

摘   要：“放管服”改革是新时代以来我国深入实施简政放权、加快推进国家治理体系和治理能力现代化的一步“先手棋”。基层政府（县、乡）作为“放管服”改革工作重要的承接主体，同时也是“放管服”改革研究最容易忽视的盲区。“放管服”改革的本质是全面清理政府职能，厘清政府、市场和社会的关系，实现政府职能的法定化，从而激发市场活力。基层“放管服”改革当然也不能脱离“放管服”改革的本质，否则可能偏离改革最初设定的方向。因此，要兼顾先行先试与顶层设计，及时化解改革引发的司法问题，激活存量权力，提高服务质量。

关键词：基层;放管服;简政放权;法治政府

中图分类号：D63         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.012

文章編号：1009-6922（2020）01-60-06

2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出了“放管服”改革的概念。“放管服”改革是在当前推动我国国家治理能力现代化目标下，从深化行政审批改革入手的政府管理创新。作为转变政府职能的重大举措，“放管服”改革围绕处理好政府与市场关系，简政放权、放管结合、优化服务三管齐下推动政府职能转变、优化营商环境、激发市场活力和社会创造力。自党的十八大首次提出“放管服”改革思路以来，各级政府都在奋力推进“放管服”改革走深走实。基层政府作为国家最基础的行政单元和直接面对群众的工作一线，也是“放管服”改革反馈问题最多、检验改革成效最直接的地方。由此，专项的基层“放管服”改革研究，对于促进基层“放管服”改革持续深化、提升基层“放管服”改革整体质量、建设人民满意的服务型政府极为必要。

一、基层“放管服”改革取得的主要成效

目前，关于“放管服”改革的研究已较为丰富，笔者在《国家哲学社会科学学术期刊数据库》输入“放管服”进行关键词检索，共搜索到逾400条记录，我国基层“放管服”改革成效显著。

（一）基层“放管服”改革推进迅速

新时代以来国家推进各项改革决心够、力度强，在全面深化改革的氛围里，基层政府积极探索“放管服”改革措施有力，推进迅速。许多部门自实施“放管服”改革以来，将该取消或该下放的行政审批事项全部取消或下放，切实做到简政放权;通过推行重点管理、分级分类管理、台账式管理和网上跟踪管理等方式，切实增强管理水平;大力实施软、硬件建设工程，推出预约办理、延时服务、限时办结等措施，切实提高服务质量。不少地方通过实行清单化管理、推行事中事后监管和提升政务服务效能的组合拳达到了简政放权、深化改革的目的。

（二）基层“放管服”改革经验丰富

部分地区在“放管服”改革工作中不断探索新思路和新方法。如广州市白云区用自助服务与购买服务相结合的方式，在全市率先开设24小时自助服务区，方便群众自助办理业务。同时围绕民生事项开展政府采购，提供各种形式的社会服务。成都市高新区以集中系统培训和分类专业培训相结合的方式对基层一线的办事人员进行培训，极大地提升了基层工作人员的业务能力和办事水平。成都市武侯区设立行政审批局，试行相对集中行政许可权试点，依法将全区22个部门的170余项行政权力进行集中行使，显著提高了服务事项的办结效率。

（三）基层“放管服”改革效果明显

李克强总理指出，“放管服”改革是处理好政府与市场关系的重大改革之举，对近几年扩大就业、壮大新动能、经济稳中向好起到了重要支撑作用。近年来，各地“放管服”改革社会效果十分显著。如广州市白云区通过大力实施政府购买公共服务，围绕民生事项构建全方位、多层次的公共服务供给体系，既方便了群众办事、促进了社区发展，又破解了基层承接公共服务资源不足的问题;成都市武侯区引入五星级酒店管理理念，制定政务服务规范化手册，加强政务服务标准化建设，近几年公众满意度测评指数显著提升;上海市长宁区借助大数据并充分调动公众广泛参与，让监督工作更具公正性。

二、当前基层“放管服”改革存在的主要问题

党的十九大报告再次强调：“转变政府职能，深化简政放权，增强政府的公信力和执行力。”“放管服”改革被许多人视作是全面深化改革的“当头炮”，而基层“放管服”改革无疑是“放管服”改革的前沿阵地。不过，目前关于基层“放管服”改革的研究还不够充分，基层“放管服”改革还面临许多问题亟待解决。

（一）基层“放管服”改革缺乏与立法的衔接

有学者总结，中国过去搞改革开放的一个重要经验是渐进式改革，即“摸着石头过河”，但当改革转入“深水区”后，渐进式改革的模式似乎遭遇到了瓶颈，能否在某些领域或某些环节采取激进式的变革引发了越来越多的思考。渐进式改革所呈现出来的一个特征是碎片化，相对而言，激进式改革则更多地体现出整体性的特点。基于这样的差异性，激进式改革对改革的顶层设计提出了更高的要求。

当前，在“放管服”改革工作中，各级政府取消下放行政审批事项，多以规范性文件的方式代替，但法律法规所设定的行政许可的效力并不会因为政府简政放权的相关政策而归于消灭。为主动适应“放管服”改革的需要，全国人民代表大会以及国务院已经分批分次地对与简政放权有关的法律法规进行修改或废止。而作为全国“放管服”改革工作的前沿阵地，基层“放管服”改革至今仍缺乏与立法工作的有效衔接。笔者认为，基层“放管服”改革同时兼具渐进式改革与激进式改革的属性，此前由于更多地关注基层“放管服”改革作为“探索者”的一面而忽视了基层“放管服”改革同样也需要搞好顶层设计，需要同立法工作协调与互动。党的十八届四中全会指出，凡属重大改革都要于法有据，立法要主动适应改革和经济社会发展的需要，基层“放管服”改革若是缺乏与立法工作的衔接和协调，则可能使改革工作受到制约，阻碍改革的顺利推进。

2.完善事权下放的梳理和评估。“放管服”改革的本意是将行政事权向基层转移，突出上级政府的协调和监督职能，并进一步强化基层政府的服务职能。但有学者在研究中发现部分区县在“放管服”改革中将本应由自己承担的职能转移给下级政府，出现了事权过度下沉的现象。也有区县将上级政府的文件直接转发给乡镇政府，自己充当起了“文件转发室”的角色。鉴于此，基层“放管服”改革应当统筹做好下放事权的梳理和评估工作，一方面应当全面梳理各类下放事权事项，杜绝出现事权过度下沉、事权下放随意和不合理的现象;另一方面应当全面评估基层政府的事权承接能力，并建立事权下放的动态调整机制，避免出现事权下放过快或过慢、下放事权超出基层政府承接能力的现象。

3.合理统筹安排基层执行资源。现有的诸多研究都提到了基层执行资源匮乏的问题，基层“放管服”改革与机构精简人员缩编处于叠加期，加之部分基层工作人员素质不高、服务意识不强，可能难以保障整体的服务质量。也有研究提出近年来上级政府不断强化基层政策执行的刚性约束，部分基层政府应接不暇、失去工作重心。因此，基层“放管服”改革应当统筹考虑基层执行资源：一方面需要合理安排基层特别是乡镇级的财力支出，逐步建立行政事权与支出责任相适应的“事权—财权”体系;另一方面也需要考虑基层服务资源闲散不均、部分服务平台资源利用率不高的问题，根据不同地区经济与人口等因素合理配置各类基层服务资源。

（二）及时化解改革引发的司法问题

我们根据简政放权的分权化程度可以给不同形式的放权作如下排列：直接下放>业务下沉（事权下移）>授权>委托。其中，权力事项的直接下放是上级政府将行政权力完全下放给下级政府，而业务下沉、授权和委托三种放权方式其权力本身依然属于上级政府，其放权程度均低于权力事项的直接下放。就“放管服”改革的本质来看，直接下放权力事项是放权最彻底也最符合“放管服”改革目的的方式，其余的放权方式则因放权不够彻底可能引发其他问题。譬如有研究提出事权下移因为仅仅转移事权，因此是割裂化的放权。然而，就改革所引发的司法问题来看，权力事项的直接下放、业务下沉和授权都可能导致行政诉讼被诉主体的转移。基于基层政府应诉资源稀缺的现实情况，基层“放管服”改革采用权力委托下放的方式最不易引发司法问题（见表1）。

笔者认为，解决好基层“放管服”改革与立法工作相衔接和协调的问题在一定程度上能够消解改革引发的司法隐忧。至于改革可能会加重基层政府的司法责任，笔者认为：一是要做好权力下放的跟踪评估工作，避免基层政府权力事项短时期内增长过快，同时也要评估哪些服务事项下放到基层容易引发司法纠纷;二是要做好权力事项下放方式的合理安排，比如一般的服务事项可以通过直接下放的方式下放到基层，而涉及行政审批和行政处罚的，则更多考虑以委托下放的方式下放到基层;三是要增强基层政府应对诉讼纠纷的能力，譬如可以通过政府购买公共服务的方式，建立基层依法化解各类纠纷的综合平台，提高基层解决诉讼纠纷的综合能力。

（三）激活存量权力，提高服务质量

权力“沉睡”现象是研究基层“放管服”改革所不容忽视的问题。若基层政府将上级政府下放的权力事项束之高阁，使之变为“沉睡”的权力，那权力下放也就失去了意义。优化配置和使用法定职权，激活基层政府的存量权力，不断提高基层政府的服务质量，同样是基层“放管服”改革的重要内容。

基层政府拥有的法定职权数量极其庞大。以成都市青羊区为例，各区级行政部门总共拥有4800余项各类行政权力，此外，青羊区各街道办事处还拥有法律、法规和规章所规定的285项行政权力。在权力清单制度实施之后，部分地区尝试推出行政权力“挂起”制度，并将权力“挂起”制度视作对权力清单制度改革的一种优化。所谓行政权力挂起，是指行政执法机关将具有法定依据的行政权力如在上一年度内未使用的，暂停其使用;如确需使用，须提前申报并事后备案。行政权力挂起是一种权力约束和动态管理机制。然而，权力“挂起”制度的实施无疑具有地方政府规避简政放权改革的嫌疑，实施权力“挂起”制度既可以达到简政放权的表面效果，又可以消解地方政府因清单制度带来的丧权之痛。

于是，我们看到了一个很有趣的现象，一方面是大量的行政权力处于搁置和“沉睡”的状态，另一方面部分地方政府又借用权力“挂起”等制度规避或对抗清单制度对政府权力事项的削减。

因此，要顺利推进基层“放管服”改革，使之既不减速，又不偏离既定方向，至少应当做好以下几项工作：一是切实推进政府职能法定化。基层政府行使的各项职权必须要有法律、法规或规章的授权，对于法律、法规和规章授权之外的行政权力要及时清理或废除。同样的，权力“挂起”等制度的实施也需要服膺于职权法定原则，如果确需必要，也要以立法的方式来合理规范权力“挂起”制度的实施。与此同时，要做好法律、法规和规章的清理工作，对于和“放管服”改革不相适应的法律、法规和规章要及时修订或废止。二是要着力解决政府部门行使职权“难”的问题。一方面是部分行政职权本身行使难。调查显示，许多行政职权长期未予行使是因为其本身难以行使，不合理的法律、法规和规章规定制约了行政职权的有效行使。不少法律、法规和规章设定的行政权力规定和现实情况存在明显脱节，尤其是针对基层政府的行政权力设定经常不符合基层的实际情况，而熟悉基层实际情况的人却又难以参与到法律、法规和规章的制定活动中去。另一方面，基层政府行使职权多数是直接面对行政相对人，权力行使的刚性约束一定程度上制约了权力的有效行使，根据权力类型等因素的不同，区分行政职权的行使方式可能会部分缓解这一紧张局面。三是要研究制定激活基层工作人员工作动力的有效机制，合法合理地行使法定的行政职权，既要根据基层“放管服”改革工作动态对基层政府予以财政、人力等资源的保障，也要做好基层干部的知识技能培训，提高基层人员整体素质，强化基层服务意识。

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责任编辑：杨   静