我国住房制度改革的发展历程（1978-1991年）

编者按

我国城镇住房制度改革从1978年邓小平同志第一次发表相关讲话开始，至今已经40余年。40多年来，我国住房制度改革不断探索、深化，房地产行业发展也极大地改善了人民群众居住条件，推动了国民经济发展和居民家庭财产的增加。1978-1991年是住房制度改革的发端，改革开放的一大经验就是试点，摸着石头过河，房改同样是从试点探索开始的。康天锦老同志是那个时代的亲历者和参与者，在不同岗位上见证、推动我国住房制度改革发展，长期以来一直观察、思考着住房制度改革和房地产行业的健康发展，跟随他回望住房制度改革发端的那段燃情岁月，有助于我们认清我国住房制度改革历程及轨迹，更好地推进住房制度改革。

摘要：我国住房制度改革，自1978年9月邓小平同志提出解决城市住房问题以后，中央领导同志重视人民群众的住房问题，在部署加强住宅建设的同时，推动了住房制度改革工作，在理论和实践上进行探索，开展调查研究，采取一系列措施，具体指导，推动住房制度改革不断发展。

关键词：住房制度改革;住宅建设;住房问题

中图分类号：F293.3

文献标识码：B

文章编号：1（）01-9138-（ 2020）05-0016-27

收稿日期：2020-04-20

我国城镇住房制度改革从1978年邓小平同志第一次发表相关讲话开始，已经40余年。其中1978-1991年的14年间，属于住房制度改革的起步阶段，在今天看来，属于摸着石头过河，至关重要，意义非凡。笔者作为见证者与亲历者，对住房制度改革的发展过程、相关背景等，予以简要梳理，以期让读者全面了解那个时期住房制度改革进程。当然，每个阶段后的简单分析属于个人认识，不妥之处谨作参考。

1978-1991年，住房制度改革大体上分为五个阶段。

1 探索实验阶段（1978-1982年）

1978年9月7-13日国家基本建设委员会召开全国第一次城市住宅建设工作会议，会议期间向邓小平同志汇报，邓小平提出：“解决住房问题的路子，能不能宽一些？比如：允许个人建房或者住建公助，分期付款，把个人手里的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小”，并指出要从各方面研究这个问题。

这次会后，1978年10月19日国务院以222号文件批转国家建委关于加快城市住宅建设的报告，指出城市住房存在的问题是：（l）平均居住水平低，城市人均3.6平方米，比解放初期4.5平方米还低。（2）缺房户数量多，全国323万户，占17%。（3）危房棚户改造慢。提出解决住房问题的7年规划，邓小平同志要求1985年城市人均居住面积达到5平方米，只能高，不能低。住宅建设要发挥国家、地方、企业和个人的四个积极性。

1979年国家城建总局从国家补助住宅建设的资金中，拨给陕西、广西一部分资金，建设住宅出售给个人。在西安、南宁、桂林、柳州、梧州等城市试点，办法基本上是全价出售。

《红旗》杂志1980年第2期发表了苏星同志的文章《怎样使住宅问题解决得快些？》，文章从住宅不足说起，分析了住宅紧张的原因，提出住宅的性质是商品，可以私有，要在发展生产，增加工资基础上调整房租，促进买房。早在1957年底的《学习》杂志上，苏星同志就发表过《论房租和住宅问题》的文章，谈到城市住宅不足，人口增长过快，大量建房有困难，如果房租问题处理好会逐步解决，住宅是商品形式，房租过低不合理，要调整房租，房租要和劳动消耗接近。

此后，社会上的一些报刊开展了住宅问题的讨论。

1980年3月，国家城建总局召开了全国城市房产住宅工作会议。5月，同家建委以219号文件转发了关于加强住宅建设工作的意见。提出加强住宅建设的意见，要广开门路，加快住宅建设，组织私人建房，试行住宅出售，指m现有公房是一笔巨大财富，要管理好。

4月，国家建委召开了全国基本建设工作会议，会议期间向邓小平同志汇报后，邓小平同志专门谈了住房问题（见1984年5月15日《人民日报》），主要内容有四点：（1）要研究城市住房政策，城市住房可以买或建。旧房也可卖，分期付款。（2）要逐步提高房租（解決租售比价问题），使人们感到买房合算。提高房租，职工要给补贴。（3）住房地点不同，房租可以不同。（4）农村要发展楼房，不能总建平房。

在全国基本建设工作会议上，国家计委副主任李人俊提出住宅商品化的意见，建设住宅向个人出售，用国家补贴和分期付款相结合的办法。

5月，在全国建工局长会议上，建工总局局长肖桐提出：房屋建筑向商品化发展，首先是住宅，建房出售交钥匙的办法。《人民日报》5月21日报道说，住宅实行商品化。《文汇报》报道标题是《住宅逐步实行商品化》。这是从建筑生产角度上提出的，要改变传统的加工生产办法。

6月22日，中共中央和国务院以中发72号文件批转国家建委党组全国基本建设工作会议汇报提纲，提出在压缩基建规模的同时，要加快城市住宅建设，除发挥四个积极性外，要调动私人建房、买房积极性，国家建设住宅向个人出售。

5月，城建总局房产住宅局在重庆市召开17个城市房屋租金调研会，讨论改革低租金问题。

8月，房产住宅局组织上海、天津、重庆、济南、无锡、合肥、丹东7个城市参加的房产经济理论研究班，分头研究，定期集中，活动到12月底，写出了四篇论文，发表在《房产通讯》（后更名《中国房地产》）杂志上。

10月，城建总局以33号文件下达了1980-1985年科研课题，其中一项为组织9个城市研究房产经济理论，找出尽快解决城市住宅问题的途径，由天津房地局负责组织。

10月13日《北京日报》刊载了署名任计的文章，标题是《实现住宅商品化与累进房租制》，提出不改变低房租住宅问题就不好解决，大量暗贴不合理，提高房租要提高工资，提高工资有困难，应实行累进房租制。后经了解任计是人民大学副校长李震中笔名。

11月，城建总局和全国总工会在福州召开了城镇职工建房和向个人出售住宅经验交流会。1981年4月国务院办公厅以33号文转发了报告。报告中说1979年城市个人建房只占2.8%，明确住房售价只包括土建造价，其他由政府统筹，分期付款最长20年，一次交款优惠20%。

1981年4月22日，房產经济研究9城市在天津开会，确定了工作计划，从1982年起每年开年会一次。并于8-9月在津举办学习班一个半月。

10月9日，时任国务院总理及万里、余秋里、姚依林等听取国家建委韩光、彭敏汇报时讲话，提出用3个1/3办法出售住宅。国家建房每年拿108亿元，收回1/3、约30亿元。

12月24日，在天津房地产经济研究会成立会上于光远作了关于房地产经济的报告。此前，在1981年1月第一期《房产通讯》（现《中国房地产》）发表了于光远的文章《谈谈城市住宅问题》。

1982年1月13-15日，时任国务院总理视察常州时提出工厂建住宅，工人出1/3，其余工厂补贴。

2月13日，时任国务院总理在人民银行杨梅屏来信上批示：城市住房出售问题，要选择几个城市打开局面，摸出经验（即3个1/3办法）。

3月15-17日，国家建委城建总局召开住宅出售试点座谈会，在常州、郑州、沙市、四平4个城市住宅补贴出售试点。国务院在4月17日给城建总局的回复函，关于城市出售住宅试点问题，指出是一项有重大意义的改革。

3月，《房产通讯》（现《中国房地产》）杂志发表苏星文章《城市住宅的几个理论问题》是经过两年时间的讨论后，他对一些问题的看法，住宅是商品，住房不能作为福利事业，要多种途径解决住宅问题，要发挥四个积极性。

4月，9城市在武汉召开城市房地产经济研究年会，这是新中国以来第一次开这样的会，年会收到论文17篇，对住宅商品属性的看法多数一致，因已有上海、吉林、天津、武汉4城市建立了房产经济学会。会议提出建立全国性房地产经济学会。

1982年全国向个人补贴出售住宅的有23个省市，共售出住宅36.59万平方米。

这一阶段是在真理讨论之后，党的十一届三中全会解放思想实事求是的路线指引下，城市住房问题成为重大社会问题，因而引起重视，积极研究解决这个问题。

（1）从30年特别是文革10年的实践中，感到现行住房制度存在严重弊端，没有出路必须改革。

（2）在工作中，党和政府是从解决群众住房问题来考虑的;建筑业是从发展建筑生产力考虑的;房管部门是从经营管理问题如何改革房租来考虑的。综合起来包括住房的生产、分配和流通几个方面。

（3）理论研究的兴起比较突出，是由社会上住房问题的应用理论开始的。体现了理论和实践相结合，几位经济学家起了带头作用，讨论的范围比较广泛，是群众性的，很多报刊参加讨论在社会上影响大。经过争论对住宅商品属性的认识基本上统一起来，明确了改革的理论依据，指导作用明显，实际工作者学习理论、研究理论建立了群众团体，同时联系到研究基础理论，建立房地产经济学学科等。

（4）在改革的方针政策上，基本上统一到住房商品化的目标上，按价值规律办事，向商品经济发展。解决住房问题的基本原则是发挥四个积极性，特别是个人的积极性。

（5）在工作上，是从建设住宅补贴出售和组织个人建造住宅两个方面进行探索的。3个1/3补贴出售办法，从1982年3月试点，是试验性的，个人建房也只是个开始，都是局部性的，至当年年底效果尚不明显。

2 调查研究阶段（1983-1985年）

1983年2月，建设部召开住宅出售试点四个建设和房地产管理改革座谈会，决定组织三个改革专题调研，其中一个是租金改革调研工作，由天津牵头，广州、哈尔滨、吉林、福州参加，对18个城市进行调查。

5月3日，时任国务院总理听取工交各部关于建筑业改革的汇报，说行得通的有两条：一是拿一部分房卖;二是实行议价房租。

5月，第二次房地产经济研究年会在成都召开，18个城市参加，收到28篇论文，会上对住宅属性问题争论激烈，绝大多数同志认为是商品属性，会议发布了一个关于城市住宅属性的文件。

5月，国务院以国函109号批准颁布《城镇个人建造住宅管理办法》，其中对自筹自建形式不再推行。

6月，建设部在南阳召开城镇个人建造住宅现场会。

7月5日，负责租金改革调研的5个城市在哈尔滨市集中，整理汇总调查研究。

7月20-25日，房租改革理论研讨会在吉林市召开，有16个城市参加，讨论了四个课题：理论房租的构成因素;社会主义条件下确定房租政策的依据;在房产经营中如何运用杠杆，发挥价值规律作用;租金改革的指导思想和基本原则。

9月17-18日，《中国房地产》编辑部在北京召开房地产经济体制改革座谈会，苏星、李震中、马宾等专家参加，一致认为房地产经济必须改革。

11月3日，国家体改委发出了《城市住宅经济体制存在的问题和改革意见》专题简报。

12月15日，国务院发布193号文件《关于严格控制城镇住宅标准的规定》，将住宅分为四类控制标准- 45平方米、50平方米、70平方米、90平方米，即分配控制标准。

12月，国务院发布《城市私有房屋管理条例》。

12月，中国城市住宅问题研究会在北京成立，同时讨论了住房制度改革问题。住宅建设自1978年以来，充分发挥了企业积极性，建设住宅较多，也动用了其他一些资金，经过5年，至1983年原定7年规划提前完成，全国人均居住面积已达到5平方米。

1984年2月，中央书记处111-112次会议决定：关于逐步推行住房商品化，请建设部会同有关部门研究提出具体意见。之后，建设部下达了住房商品化课题，并提出讨论稿，发各省市征求意见。

2月21日，时任国务院总理在住宅补贴出售4个城市经验材料上批示：应当进一步推广、总结经验，不断完善。

2月22-26日，建设部住宅局在天津召开城市房屋租金改革工作座谈会，有18个城市参加。即由天津牵头的调查研究，经过一年工作，提出综合材料，城市房租存在的问题是：①房租水平低;②租金结構乱;③管理方法乱。并提出改革的具体意见。会议决定由住宅局成立租金改革测算研究小组，在40个城市中再进行调查，5月在济南开会研究。

5月15日，时任国务院总理在全国人大六届二次政府工作报告中提出：城市住宅建设要进一步推行商品化试点，开展房地产经营业务。这是中央领导第一次公开提出商品化。

8月，城市房地产经济研究第3次年会在哈尔滨召开。有28个城市参加，收到论文36篇，中心议题是房地产经济体制改革。会议分析了房地产经济体制存在的问题和原因，提出改革的途径是：①将住宅单一全民所有制改革为多种经济形式;②变管理型为经营型搞活房产地经济;③变政企不分为政企分设。

9月，国务院发布123号文件《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，第4条规定建立城市综合开发公司;第14条规定推进住宅商品化，采取全价出售、补贴出售或议价出租的办法。

9月22日，田纪云听取建设部关于房租改革的汇报。

10月11日，国务院140号文件批转城乡建设环境保护部《关于扩大城市公有住宅补贴出售试点的报告》。

10月20日，中国共产党十二届三中全会一致通过了《关于经济体制改革的决定》。

11月，中国城市住宅问题研究会在安徽屯溪召开年会，讨论房改问题。

1985年1月16日下午，国务院讨论“七五”计划，时任国务院总理说：住房是个大政策，原来想往后放，但对两方面不利：一是建筑业、建材业;二是改变消费结构。是不是可以早点解决，实行住房商品化，最大的障碍是低房租，要研究租金改革，建立个小组，春节后拿出方案，先试点。

1月22日，国务院召开会议，副秘书长李灏主持：

①建立了租金改革领导小组13人组成，有关部门的司局长，组长为建设部长芮杏文（第一任）并召开了第一次会议。

②同时邀请理论界32人讨论房租改革问题，有于光远、苏星、李震中等发言。

1月24日，租金改革工作班子集中办公。

1月31-2月1日，租改领导小组召开第二次会议，芮杏文主持，讨论了租金改革的四个方案，决定上报1-3个方案，并确定了改革试点的8个城市，第一批锦州、邢台、镇江、佛山，第二批石家庄、武汉、重庆、兰州。因方案未定，故未进行。

2月14日，时任国务院总理在全国省长会议上讲话，第13条专讲住房改革问题，说改革势在必行，要把住宅出售和房租改革结合起来。

3月5日，中央财经领导小组开会，讨论消费问题，时任国务院总理讲：房改今年试点，明年推开。

3月9日下午，时任国务院总理听取建设部汇报住房改革的几个方案，说改革房租国家不拿钱，暗贴变明贴，发住宅券，住房超标的要多拿钱，旧房出售要优惠，房价不宜太低，3个1/3办法不行，还是全价卖房，分期付款，提供贷款，要求快一点拿出办法。

3月21日，时任国务院总理在石家庄视察时讲话，消费结构很不合理，城市是住房问题最困难，农村是计划生育最难，到了不改不行的程度，既要提高房租，又不一下子过多提高工资，又不增加职工负担，今年研究方案试点，明年积极推进住房商品化改革。

4月20日，时任国务院总理在武汉视察时讲话，指出消费结构不合理，有钱不买房子，买家用电器热。

4月底，国务院房改领导小组开会，研究改革方案。

5月，召开试点城市座谈会讨论方案。

7月，在大连召开会议，讨论住房商品化方案。

7月，召开8个试点城市会议研究方案，会后报国务院审批。国务院认为这个方案步子小，未从实物分配转向货币分配，未和工资挂钩，仍保留按等级分房办法，故未批。

7月17日，时任国务院总理听取房改领导小组汇报方案。

8月12日，时任国务院总理在上海视察，让上海搞一个房租补贴办法，在标准以内的补，超过标准部分不补。

8月，体改委、建设部修改方案上报国务院。

9月23日，中央“七五”计划建议提出，必须尽快提出一套比较成熟的办法，使住宅商品化这项重大改革逐步付诸实施。

10月5-9日，召开8个试点城市会议，研究即将上报的改革方案。

10月20日，中国城市住宅问题研究会在山西大同召开年会讨论房改问题。

12月，天津房地产经济研究会开会，苏星同志作了《怎样认识城市住宅商品化》的报告。

到1985年底，有90多个城市和40多个县镇共出售住宅146.95万平方米，收回资金24522.9万元，其中补贴出售的占44.9%。

这一阶段理论研究比较深入广泛，在较大范围展开讨论，涉及到一些主要问题，如租金理论问题、经济体制和管理体制问题等，在实际工作上比较全面地开展了专题调研测算活动，开始进入实践，并注意立法。

（1）住房制度改革提到日程，建立了房改领导机构，比较系统地研究制度方案，多次讨论，反复修改。住房商品化的政策已经确定，方案虽未定局，但改革的路子基本上是从个人买房和提高租金两方面进行，将二者结合到一起，提租、卖房，新房新制度，超标加租等，对改革进程起到推动作用。

（2）出售住宅经过扩大试点已经认识到：①必须实现资金的良性循环。售价过低，补贴过多，比低租分配国家负担还重，国家和企业负担不了难以为继;②企业将房卖给职工补贴过多，企业减少了固定资产不能提折旧，不愿意搞;③职工感到面上仍是低租无偿分配，买房不合算，不能体现商品化的原则。

（3）认识到住房改革的地位应向前放，改变消费结构问题。认识到租和售的关系问题，低租制不改革不愿买房，必须提租促售，同时解决租售比价关系问题。

3 改革试点阶段（1986-1987年）

1986年元旦，时任国务院总理在唐山视察时提出住房制度改革实行提租增资办法，一手发出去，一手收回来，鼓励买房，推动商品化，由唐山试点。

1月6日，时任国务院总理召开住房制度改革会议，提出新想法：提租增资。房租提的高一点，感到买房合算，卖房是目的，售价不能太低，不能贱卖。四平市用3个1/3办法把房都卖了。房改银行是重要工具，开始时财政得拿点钱，城市只能分批搞，新房全部出售，企业进成本减税利，改革方案要促进商品化，这是一项大的改革，领导小组由体改委牵头。

按照这次会议决定，领导小组组长调整为体改委主任安志文（第二任），副组长储传亨、高尚全。决定国务院成立房改办，集中了有关部门的工作人员，到各地了解房改情况。

2月，国务院房改办开会，确定烟台、蚌埠、常州、唐山、江门5个城市搞房改试点，实行提租增资办法。

3月1日，建设部发出94号文件，城镇公房补助出售试点问题的通知。补贴出售有四方面的问题：①补贴偏多、售价较低，国家负担未减轻;②个人拿2000元取得50平方米产权，企业无积极性;③低租制存在不愿买房;④解决不了无力建房单位的问题。决定：①今后出售公房原则上全价出售;②对低收入者可以补贴;③临建房、近期改造的房、长期保护的房不出售。制止贱价出售旧房;④严格防止不正之风。补贴出售三个1/3办法停止执行。

3月25日，时任国务院总理在全国人大六届四次会上“七五”计划报告中提出“要结合工资调整，研究确定合理的房租和住房销售价格，以利于逐步推行住房商品化”。

4月，中国城市住宅问题研究会房地产经济学术委员会组织房改调研，有10个城市12人参加，分两个小组，调查石家庄、邢台、唐山、锦州、镇江、武汉、佛山、重庆、兰州9个城市。之后，于8月19-23日在承德召开了研讨会。

7月25日，国务院房改领导小组开会，研究提租增资方案。

9月1日，中国城市住宅问题研究会在兰州召开年会，讨论房改问题。

9月4日，10月11日，时任国务院总理听取烟台房改情况汇报。

9月11日，国务院召开房改领导小组会议，研究房改方案，要求次年出台。

9月12日，国务院房改办召开4个房改试点城市会议。

10月11日下午，国务院及有关部门讨论烟台房改方案。10月23日发出107号文件，会议纪要。

10月21日，国务院房改办在烟台召开5个试点城市会议，部署工作。11月30日，国务院办公厅发出91号文件会议纪要。

11月21-23日，国务院房改办在石家庄召开8个试点城市会议，京、津、沪、沈阳、南平5城市列席。

1987年1月，烟台房改开始模拟运转。

3月，唐山房改在14个企业开始模拟运转。

4月，蚌埠房改开始模拟运转。

3月25日-4月，中国城市住宅问题研究会房地产经济学术委员会组织房改调研，去烟台、蚌埠、唐山、常州、沈阳、重庆、佛山7个城市。5月13日在济南召开的华东地区房地产经济研讨会上讨论。

4月，国务院秘书长陈俊生带队到烟台、蚌埠、常州、沈阳4个城市对房改进行调查。5月4日，给时任国务院总理写了房改调查汇报（41号文件）。

5月23日，国务院房改领导小组开会，研究试点问题。

6月，国务院调整房改领导小组成员，陈俊生担任组长（第三任），成员由有关部委领导组成。确定烟台、蚌埠、常州、唐山、沈阳5个城市为第一批试点。1985年确定的两批8个城市，加上厦门、南平、江门、石河子共12个城市为第二批试点，两批共17个城市，涉及到11个省和自治区。

6月29-30日，国家体改委、房改办、人民银行召开烟台蚌埠开会，成立住房储蓄银行问题。

7月4日，国务院房改领导小组召开第三次会议。

7月9-11日，国务院房改领导小组在北京召开城镇住房制度改革试点工作座谈会，陈俊生主持，有17个试点城市参加，讨论住房制度改革的基本原则和政策，研究了试点城市的改革方案，部署了扩大试点工作。这次会议为全面房改打下了基础。国务院办公厅于8月7日以46号文件发出了座谈会会议纪要。

7月10日，国务院以122号文件批准烟台房改由8月1日正式出台。作法是：提租发券，空转起步，减免补助，鼓励买房，理顺资金，租金提到1.28元/平方米，房贴发23.5%。这是全国第一个房改出台的城市。

8月3日，人民日报评论员文章《把住房制度改革摆到重要位置》。

9月1日，沈阳房改第一批试点两个企业（东北制药和新阳机器公司）出台，作法是：从企业突破，空转起步，分批渐进就位。房租提到1.30-1.40元/平方米，房贴发22%-24%。

10月4日，国务院以164号文件批准蚌埠房改10月正式出台，做法是：提租发券，空转起步，滚动前进。房租提到1.18元/平方米，房贴发21%。

10月25日，中國共产党十三大会议上时任国务院总理在报告提出：以积极推选住宅商品化及契机，大力发展建筑业、住宅逐步成为国民经济的一大支柱。

8月25日上午，陈俊生召开会议研究烟台l蚌埠成立住宅银行问题。9月16日，发出392号会议纪要。10月29日、12月8日，中国人民银行批准成立烟台、蚌埠住房储蓄银行。

12月21日上午，中央财经领导小组开会。陈俊生作了房改工作汇报，时任国务院总理讲了话。

12月16-22日，中国城市住宅问题研究会在福州和湘潭二地分别召开年会。

这一阶段加强房改的领导，提高了组成规格，以部委领导为成员，成立了专门班子。在理论研究上涉及较深，改革的办法有发展，改革进入实践阶段。

（1）房改确定了提租增资的原则，逐步完善，涉及到了配套各方面，初步确定了改革方案。

（2）改革进入实践，加快了步伐，烟台、蚌埠、唐山进行调查测算，模拟运转，并有烟台、蚌埠、沈阳三市正式出台。

（3）城镇住房制度改革试点工作座谈会初步形成一个完整方案，方针政策明确，涉及配套各方，解决一些配套问题，为全面改革打下基础。

（4）理论研究上逐步深入，为目标模式、改革目的、资金转化、配套改革、经济关系变化，制约条件、步伐、范围等。

（5）城镇住房制度改革试点工作座谈会的不足之处：①以能否卖出房子作为衡量改革成败的标志;②只提发券，未提如何与工资结合;③财政关系如何调整、信贷资金来源与住宅建设配套资金来源未落实;④住私房的职工不参加改革。

4 全面部署及变化阶段（1988-1990年）

1988年1月15-18日，国务院召开了全国住房制度改革工作会议，对全国房改工作作了部署，要求用三年时间全面铺开。

2月，国务院发出11号文件《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》和国务院办公厅13号文件《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组鼓励职工购买公有1日住房意见的通知》。

隨后，有一些城市房改出台。

3月，唐山房改出台，做法是：提租补贴、劳人结合、建立基金、分步实转。房租提到1.08元/平方米，房贴发24%。三年分三步到位。

3月31日重庆房改出台，作法是：定比补贴、提高房租、理顺渠道、建立基金。房租提到1.35元/平方米，房贴发25%。上半年试点，下半年推开。

4月9日，国务院房改办发出1号函，防止贱价卖房的通知。

4月，佛山房改出台，作法是：全面规划、小步密走、逐年提租、发给补贴。房租每年增0.10元/平方米，房贴发2.5%。以后逐年增加。原订八年八步到位，1989年改为三年三步到位。

3月2-15日，国务院房改办在哈尔滨、南宁、成都三市举办房改培训班。

3月25日，李鹏代总理在全国人大七届一次会报告中提出：加快城镇特别是大中城市住房制度的改革，逐步实现住房商品化……分段分批推进这次改革。

在全国会议后，各地都在贯彻会议精神，建立机构、调查测量，制定方案等进行各项准备工作。

6月8日，建设部发出70号文件，制止贱价出售公有住房的紧急通知。主要是发现有的地方借房改之机贱价出售公房。提出：①公房一律全价出售，停止补贴出售和有限产权出售;②按标准价和重置价格成新折扣，旧房每平方米不低于120元;③售房价格要经省政府批准。

6月11日，国务院副秘书长白美清召集建设部、财政部、人民银行、国务院房改办开会，研究出售公房回收资金管理问题。

6月22-24日，国务院房改领导小组召开烟台、蚌埠、唐山、沈阳、常州等城市房改座谈会，要求搞好房改以推动全国房改工作。

6月25日，国务院办公厅发出26号文件，调整房改领导小组成员，林汉雄任组长（第4任），副组长储传亨、高尚会、席清华、刘明璞。

7月，建设部在广州召开城建工作会议，提出房改配套的六个办法在会上讨论。

在此期间，中央分工由丁关根抓房改。

北京市房改下半年只在单位产中进行，第一批8个单位有四种形式：①向职工优惠售房;②市场价社会售房;③组织住房合作社;④组织售房改建合作社。

7月25-8月6日，中央在北戴河开会研究配合物价、工资改革，加快公房出售，将房贴理人工资问题共解决。

8月，国内出现物价上涨和通货膨胀局面，加以价格闯关失败，经济环境发生变化。

8月28日，确立了房改以私有化为核心的新思路后，确定了房改推进住房私有化的方针，要求以出售公有住房为突破口，回笼货币，作为治理通货膨胀的措施。

9月3日，国务院房改办召开新闻单位会议，宣传住房私有化，推动出售公房，推广辽宁锦县房改经验。

9月4日，人民日报报道了辽宁锦县房改，有公房20万平方米，3个月出售19.2万平方米，占96%，回收1000多万元，先卖后租，租改息，估价后按8.4厘交房租。同时刊发了评论员文章，标题是逐步推进住房私有化。

9月26日，中国共产党召开十三届三中全会，会议报告提出：加快出售公房，逐步实现住房私有化，坚持数年，有可能收回一批巨额资金，并有力地促进消费结构和产业结构的合理调整。

在这种情况下，房改原来规定的补贴售房改为优惠售房。一些城市特别是县镇房改以优惠价格出售公房为主要内容，有的地方将公房全部卖掉。上海售房20户，平均每平方米180元，因售后不发房贴引起纠纷。

10月1日，深圳房改出台，主要是在行政事业单位进行提租增资，实施一步到位。

10月17日，丁关根在房改领导小组会上讲话，推进住房私有化，出售公房。

11月1日，烟台房改由空转进入实转。房租1.28元/平方米，房贴发23.5%。

1988年房改出台城市，都是原定的试点城市，多数城市都在进行调查测算准备工作。在这个过程中，国务院房改办发现，有的城市出售公房售价过低，予以制止。

12月5日，国务院房改领导小组和建设部联合发出373号文件，加强出售公房的价格管理，建立评估机构，出售公房要进行专业价格评估，并报房管部门和房改办审批。

1989年1月4日，国务院办公厅通知各地，出售公房的回收款冻结三年。在这种情况下，卖房的少了，特别是企业不敢卖房了。

2月13日，时任建设部部长给中央写了“关于推进住房私有化的一些新想法的报告”。

2月18-20日，国务院房改办在天津召开了出售公房价格座谈会，研究房价问题，主要是严格控制房价，不能贱卖。

3月11-13日，国务院房改办在北京召开全国房改办主任会议，讨论“深化房改的若干规定18条”（稿）会上对推进住房私有化方针，认识分歧较大。

3月20日，国务院总理李鹏在全国人大七届二次会上报告说，继续推进城镇居民住房制度的改革。

4-5月，中国城市住宅问题研究会房地产经济学术委员会组织房改调研。

5月12日，国家体改委分配體制司召开专家座谈会，反对房改抵制住房私有化，贱价卖房。会后发出座谈摘要。自此，国家有关部门之间对房改方针的分歧公开化了。

7月18日，国务院决定，由秘书长罗干抓房改工作。

8月9-11日，国务院房改办在牡丹江召开房改金融研讨会。

8月15日，李鹏总理在国务院全体会议上讲，中国共产党十三届四中全会以前正式出台的各项改革开放措施，凡经中央或国务院讨论决定的，要继续贯彻执行，凡是过去没有确定全面推广而进行试点的，还可以进行试点，如住房制度改革等。这个讲话后，有的地方认为房改由全面推广改为试点，可能房改降温了，政策可能有改变，不敢搞了。

9月14-18日，烟台、蚌埠、唐山等14个城市在烟台召开了一个房改研讨会，批评抵制住房私有化、折价卖房的错误指导方针，会后并发了纪要。

10月11-15日，中国城市住宅问题研究会房地产经济学术委员会在唐山召开房改研讨会。

10月，广州房改出台，作法是：卖房起步、分步提租、相应发贴、新房新制度。

这段时间，多数城市房改只是在少数单位试点进行各种形式的单项改革。

10月10-12日，国务院房改办与世界银行举办了一个房改研讨会。会后向国务院汇报时，国务院秘书长罗干和副秘书长席清华针对存在的分歧进行协调，并讲房改目标仍是住房商品化，11号文件基本精神不变，房改要有稳定性不能多变等。之后，国务院房改办提出房改十六条方针：坚定不移、坚持不懈、积极稳妥、因地制宜。

12月8日，国务院房改领导小组发出了3号文件，关于解决房改中发放住房补贴辐射问题的通知。

1990年3月20日，李鹏总理在七届三次人代会报告中讲，积极稳妥地推行住房制度改革。

3月20-22日，国务院房改办在郑州召开新房新制度座谈会。

5月1日，发出2号文件，关于房改新房新制度的通知并附简报。

4月14日，国务院房改领导小组、国家计委、人民银行联合发出6号文件，关于将住房资金划归住房储蓄银行管理的通知。

5月29-6月1日，国务院房改办在湖南衡阳召开县镇房改交流会。6月29日，发出5号文件，关于县镇房改的通知并附简报。

7月，国务院房改办在秦皇岛、太原分别召开会议，讨论房改配套政策。

8月28日，国务院准备发一个推动房改的文件，发出讨论稿，征求各地意见。

9月2日，李鹏总理在全国工业生产工作会议上讲话：要下决心逐步改变职工住房、养老、待业、医疗完全由国家和企业包下来的作法，持续推进住房制度改革。

9月12-14日，国务院房改办在沈阳召开房改政策理论研讨会，研讨统一理顺租金及职工工资中住房费用含量问题。论证工资中含住房费用占6%-10%，意即在这个幅度内可以不发房贴。

北京市房改第二批扩大试点108个单位，100万平方米，每个区县都有试点，有8种形式。

上海市1990年6月提出方案，经过多次研究，并交群众讨论方案基本确定。

11月17-19日，国务院房改办与人民银行在呼和浩特召开会议研究房改金融业务问题。

1990年以后，各地房改进展较前加快。

这一阶段房改在全国作了部署，出台城市渐多，改革深入人心。

（1）在全国部署后，又有一批城市改革出台，由点及面，不断扩展。有的是原试点城市，有的是新出台城市。早出台的城市改革健康发展，不断深化，加快步伐，取得效益。进行单项改革的城市数量较多，有200个县市出售住宅较多。房改人手有提租、售房、新房三种形式，还创造了收保证金的办法。

（2）实践证明11号文件规定的方针政策原则以及模式，从改革低租金人手，基本上是可行的，可以向良性循环发展，改革受到群众的拥护。

（3）由于经济环境的变化，轻易改变了指导方针，打乱了原来部署，导向错误造成混乱，工作无法进行，使改革出现观望停滞的局面约有一年时间（1988年9月至1989年9月）。

（4）推进住房私有化时，有的地方贱价卖房，造成不良影响，也造成一定损失。

（5）实践再次证明，低租金不改革，群众感到买房不合算，房子售不出去，卖了也要退，不卖房不提租行不通。

（6）实践也反映出11号文件的不足之处，如目的不明确，主要为卖房，对复杂性估计不足，急于求成，与现实结合不够，关系未理顺，有的政策未落实，房改未纳入国家改革规划等。

（7）-些理论问题未搞清，研究滞后，如目标模式、指导思想、所有制形式等问题，从领导决策上也暴露出领导认识有很大分歧。

（8）实践证明，房改必须长远规划、统筹安排、综合治理、逐步推动。注意处理好各方面的关系，如点和面、市区和郊县、新房和老房、提租和卖房、解困和超标、公房和单位产、公房和私房、新办法和老办法，对各类房屋、不同对象都要统筹安排，全面考虑。

5 继续发展阶段（1991年及以后）

1991年2月25日，在全国经济体制改革工作会议上，陈锦华报告中讲了房改问题，提出：统一公房租金标准，适当提高租金，实行新房新租，鼓励职工买房，发展集资建房等。

3月19日，国务院办公厅发出19号文件，调整国务院房改领导小组成员，陈锦华任组长（第五任），副组长侯捷、刘鸿儒、刘明璞，顾问储传亨。国务院房改办改设在国家体改委。

3月22日，国务院房改领导小组召开会议，研究房改工作及代国务院起草的通知稿。

4月16日，国务院房改领导小组发出通知，房改办主任张中俊，副主任潘其源、云志平。

5月1日，上海房改出台，做法是，推行住房公积金，提租发补贴，配房买债券，买房给优惠，建立房委会。

6月7日，国务院发出了30号文件，关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知。

6月18日，国务院房改领导小组召开新闻发布会，陈锦华等讲话。

10月5日，国务院房改办批复江苏省，房改争取1992年1季度实行。

10月7-11日，全国住房制度改革工作会议召开，贯彻国务院通知精神，安排后两年房改工作。

11月23日，国务院办公厅发出73号文件，转发国务院房改领导小组关于全面推进房改工作的通知。

12月26日，国务院房改办批复陕西省房改1992、1993两年在全省推开，批复天津市房改1992年1月1日实行。

这一时期国家有关部门的分歧通过沟通得以统一，中央重新明确了房改的指导方针和政策，发出了文件，调整了领导小组成员及办事机构，并召开会议作了具体部署，各省市积极准备继续进行，一些省市房改政策相继出台。