营商环境评价指标体系研究述评与展望

翟金芝

摘要：营商环境评价是优化营商环境的前提条件和重要基础，要进行准确、客观、公正的评价，必须建立科学的评价指标体系。虽然营商环境评价近年来成为学者和政府关注的焦点，但仍处于探索阶段，迄今尚未形成成熟的理论体系和实践基础。基于此，本文试图对国内外营商环境评价指标体系的理论探讨和实践成果进行简要梳理，总结提炼观点，以期为促进我国营商环境指标体系建设提供借鉴和参考。

关键词：营商环境;评价指标体系;研究述评

中图分类号：F127    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）05-0004-04

营商环境的优劣对城市商业经济发展具有重要的影响，良好的营商环境对城市经济发展的稳定性具有重要的保障作用，城市营商环境的优化是提高城市竞争实力的重要途径。对营商环境状况评价和分析，能够为城市营商环境的优化建设提供重要的指导，是实施营商环境优化的基础工作。建立健全的营商环境管理体系，保障营商环境质量，能够推动一个地区经济又好又快地发展。而对营商环境的评价指标体系的建设与研究是学者们以及政府有关部门的关注重点。

一、关于营商环境研究

“营商环境”一词上世纪90年代在我国香港就己经开始流行，但大陆改革开放早期更多使用的词汇是“投资环境”，直到十几年后广东省才用这个词，随后我国官方文件才开始大量使用。在中国，“营商环境”的概念还相对较短，近年来，由于世界银行的《营商环境报告》使得社会各界越来越重视营商环境，并逐渐进入了学术研究领域。学者们从国家治理和业务流程这两个角度研究了当前对“营商环境”的解释。

（一）国家治理视角

由国家治理的视角出发，可以看出国家营商环境的优劣能够直接反映出国家经济发展优势的强弱。陈瀚咏（2017）在研究全球竞争概念的过程中指出：随着国际经济市场竞争程度的不断加剧，增强了欧美发达国家与发展中国家现在不得不积极改善营商环境的紧迫感。在某种程度上，营商环境和机构交易成本是国家竞争力的衡量基础。[1]金丹（2017）以越南国家经济发展环境为研究标的，对越南的国家经济发展潜力进行了分析，认为越南政府高度重视国际经济发展动向，不断优化和完善自身的经济发展结构，使本国经济环境逐渐与国际经济环境对接，为其自身的经济发展奠定了良好的基础。同时，越南政府对国家经济竞争力较为重视，并出台了大量的针对性优化政策。[2]李仁玉、董彪（2016）指出：营商环境是指商业实体参与商业组织或商业行为的各种情况，包括影响商业实体行为的政治、经济、文化等因素，交流合作和参与竞争反映了一个国家或地区的软实力。总体而言，当前的营商环境已成为评估和判断国家经济发展潜能、识别国家竞争能力强弱的重要参考指标，而国家治理观点的提出主要反映了营商环境优化的必要性。[3]

（二）企业运营视角

从机构运行的视角上看，大部分学者在研究中重点探讨了营商环境规模、机构的生命周期以及有形和无形的联系。具体而言，许多科学家认为“营商环境”是商业周期中所有环境要素的总和。例如彭向刚、马冉（2018）都认为营商环境是一系列外部影响因素的总和，这些因素可能会限制企业最大限度地提高生产率。[4]娄成武、张国勇、李兴超（2016）在研究中指出：营商环境主要有软硬两种类型，所谓的硬环境主要是指自然资源条件和硬件条件，这些条件是经济发展的基础需求，如：交通运输道路、高新科技技术、优越的地理位置、经济网络等。软环境主要以國家宏观经济政策，市场管理制度，文化意识形态为主，是社会、政治、法制、文化等环境的综合体现。[5]宋林霖、何成祥（2018）在研究中指出：营商环境不仅包含了国家的政策环境，还涵盖了所有经济运营过程中需要的技术环境，例如政治环境，经济环境，法治环境和国际环境等领域的管理技术。同理，地方营商环境也包含了地方的软环境要素和硬环境要素。[6]国内有多个地区的专家学者在研究中认为软性经济环境与硬性经济环境的不断优化和调整是保障良好营商环境的重要途径。学术界目前已将营商环境的构建定义为系统化的经济环境优化工程，不仅需要做好基础设施建设，还需要制定各种配套的营商环境治理制度，而且有必要在软环境中发挥内容支持和激励作用。

二、国外营商环境评价指标体系研究

（一）国际化营商环境评价指标研究

国际营商环境评估研究和实践始于美国科学家Isiah Ritfak和Peter Banting，他们在1968年出版的《国际商业安排概念框架》中进行评估环境的“热图和冷图分析方法”指出，一个国家的投资环境必须从七个方面进行分析：政治环境的稳定性，市场机会，经济发展的机会，文化一元化，实质阻碍和地域及文化差距。[7]里特法克和班廷在研究城市投资环境的过程中，对具有较强影响力的城市经济环境要素进行了深度挖掘。目前，评估不同国家营商环境影响的国际报告分为《全球竞争力报告》和《世界银行营商环境报告》。[8]

（二）市场化营商环境评价指标研究

传统的美国机构从十个方面衡量经济自由：贸易政策、税收、政府经济干预、货币政策、资本流动、对外贸易政策、金融、薪资和价格控制、产权、监管。[9]美国传统基金会使用交易来衡量营商指数，并将经济自由度分为五个区间，总指数间隔为[1，5]，其中：1代表最大自由度，5代表最小自由度。[10]加拿大弗拉瑟研究所从政府规模，经济结构和市场使用，货币政策和价格稳定，使用不同货币的自由，法律结构和私人权利，对外贸易自由以及资本市场的交易自由七个领域进行考虑。[11]自1979年以来，世界经济论坛（WEF）会在每年对世界各国的经济竞争力进行一次综合性评估，并依据评估的结果对世界各国的经济竞争力进行排名。目前，全球竞争力评估系统的主要指标是98项具体指标，以不同视角对世界各国的经济发展能力和竞争实力进行评估和分析，具体为：政府职能绩效、基础设施建设水平、高新技术研发能力、宏观经济环境稳定性、劳动力市场状况、产品市场价格，订单融资，市场规模，业务动态以及创新能力，协助全球的决策者，企业领导者和其他利益相关者。[12]全球竞争力报告中的每个指标使用0到100的分数，每个指标的目标排名对应100分，也称为“竞争极限”，这通常是政策的最终目标，实际结果表示当前目标的进步与差距。[13]《全球竞争力报告》能够准确反映出不同国家在经济发展水平上差异，为各国的经济结构调整和优化提供了重要的指导。同时，《全球竞争力报告》从宏观层面评估商业环境还有很多，所检查的指标与直接影响企业商业活动的因素没有密切关系。[14]

（三）法制化营商环境评价指标研究

为了有效衡量每个国家的营商环境，世界银行自2003年以来每年都会发布《营商环境报告》。世界银行《营商环境报告》已成为国际上最具影响力的评估报告。自开始以来的十五年中，世界银行不断深化对营商环境评估指标体系的研究，使指标体系得到了进一步的健全与完善，评估的内容变得更加丰富。《2018年营商环境报告》：它衡量了190个经济体的相关商业法规和产权保护。在11个影响业务运营的领域中专门测量了相关法规。除劳动力市场监管外，它还涉及企业家精神，建筑许可，电力，财产登记，信贷使用，保护少数投资者，纳税，跨境交易，该指标包括十个领域，包括合同执行和破产问题。[15]在报告中通过对不同经济数据的分析，对组织领域的发展范围进行了分析，并着重强调了中小企业在日常运营中存在的问题。在营商环境度量方面，其主要以11个宏观与微观经济指标为参考依据，高度重视对经济环境质量的评估。世界银行为进一步优化营商环境指标体系，提出了以时间成本、经济发展成本、政策成本为核心的指标评价模式。估值数据主要来自拥有190个经济体的大城市。在收集和整理经济指标数据的过程中，通过对经济营商环境的特征分析，对营商环境进行了类别划分。

《营商环境报告》高度重视影响整个公司的生命周期，运营和退出的因素。但是，仅针对特定的商业法规，才选择1-2个城市进行调查，没有充分考虑到不同经济体的内部差异，因此难以全面反映中国等地区之间差异巨大的商业环境。[16]

三、国内营商环境评价指标体系研究

（一）营商环境评价指标体系优化

关于营商环境及其指标体系的评估，在中国学术界和实践界尚无相对一致的共识，但在理论研究和实践研究中均取得了多项成就，例如：在营商环境评价指标体系的建设方面基于市场主体之间的差异，提出了以营商环境满意度为核心的指标选取方法。娄成武、张国勇（2018）指出：在以人为本的新发展理念时代，对营商环境的评估应以市场参与者和公众的满意度为主要标准。从三个方面设计评估指标体系：公众意识，政府环境意识和要素环境意识。第二个是评估营商环境，重点是本地公司运营的软环境，尤其是法治环境。[17]刘迎霜（2018）认为，可以根据正确评估的概念来设计营商环境评估指标，以实现最大的收益。目前，评估的概念应尽快改变，商业环境的评估应着眼于本土企业在本土营商环境中的发展效率与发展质量的相关性因素。通过对相关指标的参考，识别营商环境中存在的问题，但在实践应用中必须高度重视司法机构和行政机关提供的法律环境质量，并剔除文化因素和人口因素，以及自然环境因素，因为这些因素与机构的实际活动相距甚远。第三是基于我国国情来建立具有针对性的商业营商环境评价体系。[18]徐偉宣、盛从锋、许保光（2003）曾提出：中国地域广袤，不同省份的经济环境存在较大差异，进而导致不同地区的经济发展存在严重的不平衡问题，且每个地区的投资环境是完全不同的。各个省份在建立投资环境评价指标体系的过程中，应着眼于经济市场发展状况，结合市场经济发展的成本和正常供给力度，以及投资风险特点来优选出具有针对性的评价指标。[19]杨涛（2015）指出：在中国经济发展水平和区域文化的差异的影响下，每个地区的营商环境也存在很大差异，在对山东、江苏、浙江和广东四个省经济发展环境进行评估的过程中，对营商环境的影响因素进行了分析，并提出了以市场环境、政策环境、法律环境为核心的指标评价体系构建方法。粤港澳地区的专家学者在研究中基于城市营商环境实情，制定了具有针对性的评估指标体系，该指数体系包括四个层次的指标，第一层次的指标主要以城市的营商环境要素为核心，选取了城市经济弹性指标、市场环境指标、商业成本指标、生态环境指标、基础设施建设指标，通过对相关指标的评分，计算出了城市营商环境的成本水平。[20]共有35个城市（包括直辖市和省会城市），并依据各个城市的营商环境评分结果，编制了《2017年中国城市营商环境报告》。从实际状况上看，不少地区已经颁布了法规，方法和计划，要求进行评估是改善商业环境的主要途径，辽宁省政府是该方面的典型代表，其出台的《辽宁省改善营商环境条例》对营商环境的评估指标选择标准和指标评价机制的设置标准进行了明确的规定，要求政府部门和各级行政工作单位必须定期开展营商环境评估工作，并且必须向社会公布评估结果。

（二）法治化营商环境指标体系

在中国，法治营商环境的研究和实践仍然相对较少。在该方面最具代表性的研究者为易海辉，他在2018年开发出了《营商法治指数》概念模型。认为在制定营商环境评价体系的过程中，应高度重视所有与商业活动相关的要素，如：市场自由度、商业运行效率、市场公平性、营商信誉度、市场包容性、商业安全性等。[21]在构建指标评价体系的过程中，应高度重视评价目标设置的规范性与科学性，并结合对不同地域经济环境的综合分析，实现指标的优化选取。指标体系的框架可分为四个方面：立法，执法，正义和守法。从地方角度来看，广东省是研究和实践中国营商环境企业评估指标体系的最接近的省。亚太创新经济研究所基于对市场环境、法制环境、国际经济环境的综合研究，制定了 “广东省营商环境评估指标体系”。[22]在法制环境的研究中心，其构建了一级法制指标体系包括政府二级法律完整性和司法透明度、保护投资者权利、社会正义以及机构标准的完成和政府政策连续性四个指标和16个三级指标，例如行政法的适用效率，司法透明度和解决商业合同纠纷，社会正义以及法律与秩序环境的司法权限。但总体而言，目前，学术界尚未形成评估营商环境的全面公认的法律环境评价体系。

四、地方营商环境评价指标体系研究

广东省提出的《商务环境评价指标体系》是我国关于营商环境评价指标体系的最早实践，该评价指标体系包括区域发展市场化、国际化和城市服务功能化三个一级指标，在广东省自贸试验区建设完成后，还构建了国际经济环境指标评价体系和市场经济环境指标评价体系。[23]此后，各省和地方城市分别引入了营商环境评估指标体系，并启动了行动计划以改善商业程序。但是，由于中国不同地区存在经济资源平衡性差异，导致不同地区的经济发展基础也不尽相同，尤其是区域文化差异与政策环境差异使不同地区的营商环境普遍具有一定地方色彩。目前，我国已经有多个经济发展速度较快的省市设计了与营商环境相关的评估指标体系，既可以基于法治建立政府，也可以基于简化和分散的管理，也可以基于国际商业环境。发改委在研究国家商业运营环境质量的过程中引入了营商环境评价指标体系，并结合我国经济发展实情，依托世界银行商业环境评估体系，剔除与中国国情不符的指标。并在全国一些城市进行了营商环境的试点评估，然后针对国家级或以上的商业级别的城市构建了统一的营商环境指标评价机制，其核心目标是为了能够定期发布《中国营商环境报告》。[24]近几年，社会中有不少第三方组织也积极投入到商业环境质量评价研究领域，2018年11月7日，中国联合数联铭品与中国新经济发展协会联合发布了《城市营商环境质量报告》，该报告考察了城市吸引力和企业发展程度，[25]报告显示，“北、上、广、深”，以及成都的营商环境质量较高，占据着国内城市营商环境排名的前五位;2018年12月，广东、香港和澳门的海湾地区联合颁布了《2018中国城市营商环境质量评估报告》，将城市公共设施建设质量、城市文化环境质量、城市市场经济发展质量、城市经济服务质量、城市生态环境质量纳入城市营商环境指标评价体系，并作为第一级评估指标。[26]

五、文獻评述与展望

国外学者在研究营商环境评价体系的过程中高度重视政府部门的政策供给质量和效率，世界银行构建的评价模型成为国外学者在指标选择方面的重要指导，在报告格式与内容的制定方面均参照了世界银行《营商环境报告》。国外学术界目前使用的营商环境评价模型存在一些不足，如：自由价值取向较为严重，评估指标的针对性较差，评价内容不够完善。[27]此外，一些研究人员基于不同视角对银行环境的维度指标进行了优选，并构建了业务环境评估机制和指标评价体系，但其关注的焦点主要聚焦于整体性评估，在定量分析方面的实用性较差。尽管一些研究人员对营商环境评估系统进行了初步分析，但研究的内容较少，深度有限，得出的结论缺乏说服力，而且对不同地区的营商环境评估不具备针对性。营商环境的优劣对投资者的投资方向具有重要的导向作用，对营商环境的优化方法和改善措施进行评估，是各国政府与学者广泛关注的课题。本文在回顾国内外学术界营商环境评估指标体系研究成果的基础上，得出以下启示。

第一，研究视角。世界银行和中国营商环境评估的主体包括政府官员，第三方咨询公司以及一些专家和研究人员。很少进行诸如自我认知和公司期望之类的满意度评估，客户可以对期望理论感到满意。引入营商环境评估，从个人项目的角度重建营商环境评估指数系统，并探索与世界银行营商环境不同的评估模型。

第二，研究客体。大型，中型和小型公司在市场竞争中所处的环境存在很大差异，它们的总体策略和风险承受能力也没有差异。结果，它对营商环境的要求并不完全相同。因此，寻找不同规模的企业和营商环境能够为不同规模企业制定营商环境优化策略提供一些具有实践意义的参考和指导。

第三，指标体系。不同研究人员基于不同视角对不同区域的营商环境进行分析，选取的指标也不尽相同，但是，一些研究人员提供的所选评价指标的缺乏说服力，并且指标的选择有些随意。确实，不同地区在经济发展环境和发展基础上存在本质差异，加上不同地区的经济发展战略目标和地缘政治、文化之间存在较大差异，使得衡量营商环境的指标并不完全相同。所以营商环境的评估必须伴随着区域经济的不断发展与相关行业的发展，依据不同地域经济发展现实，科学选取评价指标，制定具有针对性的评价指标体系。

第四，研究方法。国内外学术界现有的文献研究主要通过对营商环境的度量来达到评估的目标，但是该方法并不科学适用，必须深化对营商环境要素的研究，制定出一种更具科学性与规范性的评价方法和指标选择标准，这也是研究人员未来可以讨论的方向。

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[责任编辑：方 晓]