浅析国有企业混合所有制改革风险及防范

肖虹

摘   要：混合所有制改革是党中央、国务院深化国有企业改革，实现各种所有制资本共同发展的重大战略部署。然而，如果国有企业混改谋划和操作不当，混改并不必然确保提升企业的活力和效益。一旦出现非市场化股改、股权设置不合理、监管不到位导致国有资产流失等问题，甚至可能给国有企业带来较严重的后果。本文深入分析了国有企业混改存在的三类风险以及成因，并在此基础上提出了风险防范建议。

关键词：混合所有制改革;股权结构;定价;市场化

近几年，国家相继出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等制度和文件，发展混合所有制经济成为国有企业改革和发展的方向。混改有利于促进国有企业增强经营活力，放大国有资本功能，提高国有资本运行效率，实现各种资本取长补短、共同发展。当然，混改也存在各类风险，深入研究这些风险以及防范措施，具有重要的现实意义。

1 国有企业混合所有制改革存在的几点风险

1.1 混改并不必然带来企业经济效益的改善

虽然股东和股权结构的变化会引起公司治理的变动，但并不必然提高企业的经济效益。影响企业效益的首要因素乃战略，企业只有制定适合实际的发展战略才有较大成功几率。如果脱离自身的资源和短板，只是模仿别人的战略和商业模式，对企业也许是个坏事。因此，混改前研究清楚国企的优势和问题，混改能为国企带来什么好处就显得很重要。然而，有的地方推进混改时不太关注战略和资源契合度问题，实际引進战略与拟混改国企存在较大差异的投资方。虽然实现了投资主体的多元化，但企业在商业模式、客户、技术、研发、销售等方面没有形成资源聚合，对提升企业经营能力没有实质性帮助，甚至可能出现外行股东不懂行业和企业特点，而把企业拖垮的情况。

1.2 混改难以保证有效的解决公司治理问题

国企混改可以优化其资本结构，形成多元化股权格局，有利于发挥各投资主体的优势。但事物都有两面性，由于各投资主体出资额不同，会在董事会形成不同的力量对比和治理格局，各方可能因为理念不合、权力争斗等原因，不仅无法为企业注入增长新动力，反而对企业的日常经营和管理产生负面影响。如果国有股一股独大，非国有投资方拥有的话语权太少，就无法调动他们参与改革的积极性，混改后的企业仍然沿袭原有决策模式和经营水平，激发不出活力;如果国有股和非国有股占比接近或对等，也可能因为发展理念的不同，导致股东之间争夺控制权，造成经营和管控混乱。

1.3 混改可能引发国有资产流失

国有企业混改过程中，资产定价协调着参与混改各方的利益，对改革成败非常关键，而恰当确定国有净资产的价值，对于国有资产保值增值和计算国有股权比例都非常重要。各方都期望公开、透明、合理的资产定价体系以保障自身利益。但实际上，国有企业资产评估的跷跷板效应一直存在，总有投资方在“想评多少”和“能评多少”之间博弈，各利益主体因动机不同而想方设法影响评估结果。如果定价不合理，可能导致巨额国有资产损失。如，有的民营企业为谋求更多的股权，可能会收买国企管理层或主管部门官员，以达到低估国有资产占比的目的;有的国企管理层也可能浑水摸鱼，向其特定关系人输送利益。

2 混改风险产生的原因分析

2.1 部分国企混改的推动力缺乏市场因素

不严格按照市场经济规律推行国企混改革，是导致混改失败的主要原因之一。市场导向下的资源整合，才能契合各方的真实需求，有利于激发经济体的活力。然而，有的地方急于求政绩，把混改当成政治任务，为完成混改匆忙行事，要么搞“拉郎配”，把差异较大的企业拉在一起混改，导致国有和投资方最终互相排斥;要么把常年亏损、麻烦多困难大的国企列入混改，无法吸引真正具备实力的投资者。有的只求在形式上完成混合所有制改革，引入资金、管理、技术、品牌等方面缺乏实力的投资方，导致改革达不到预期效果。

2.2 股权设置不合理引发纷争

造成股改后公司经营权纷争的原因，包括对公司合理股权结构的重要性缺乏深刻的认识，未提前谋划恰当的股权比例设置等等。有的地方政府和领导人还没有充分认识到，要提高国有企业治理有效性，最基础的制度安排就是合理的股本结构，股权结构合理才能充分发挥公司治理的作用。有的地方未结合国有企业的类型和所处行业状况、市场竞争状况等设计恰当股权结构，导致各方为控制公司而争夺经营权。尤其对于具有垄断性质行业中的国企混改，如果给予民企和国有资本差不多的股权比例，就可能导致各方为了利益而争夺公司控制权的局面。

2.3 监督和管理不到位引发国有资产流失

我国当前对国有资产监管力度不够强，国有资产评估定价体系也不够完善，导致国有企业混改革时，国有资产被低估的情况屡见不鲜。这其中，国资、财政、审计等部门监管资源短缺，监督覆盖面和深度有限、监管协同机制不够灵活等是重要原因。而且，很多地方对国有企业的管理、激励和考核机制还比较僵化，混改可能使国企原有管理层产生强烈的不安全感，加上部分国有企业所有权虚置较严重，存在内部人控制的情况，于是管理层为了追求利益，主动配合投资方压低国有资产价格来谋利，导致国有资产流失。

3 防范国有企业混合所有制风险的几点建议

3.1 尊重市场经济规律推动混改

严格按照“对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个”的政策要求推进混改。具体操作时，首先要研究清楚混改到底能给企业带来何种价值，混改失败的风险在哪。其次从战略高度明确引入非国有资本投资者的必要性，并深入分析投资者的实力、经营状况、资源禀赋等。只有从市场的角度确切认识到引入非国有资本投资者对企业发展的重大意义和可能带来的好处，才能开展混改工作。

3.2 在国企混改中合理设置股权结构

要根据企业实际情况研究合适的股权结构。例如，对于国有资本仍应发挥控制力的行业，采取“一股领先加高度分散加激励股份”的模式比较合适。这种方式有助于实现国有资本的控制力，有助于通过非国有经济实现国有经济的活力，也有助于激励员工，调动员工的积极性。对于人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业，可以适当鼓励开展员工持股试点，让对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等与企业形成更紧密的依存关系，调动和激发员工创造力。

3.3 加强对国有企业混改过程的监管

在混改的不同環节，根据工作事项细分风险点，分别采取防控和监管措施，尤其对于自由裁量权较大的环节，要建立明确的工作标准和严格的流程，建立利益相关者回避制度，健全监督机制。要强化交易主体和交易过程监管，以防止有人暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私。特别在引进评估机构时，要对评估机构的身份、遴选程序加以严格防控，力争依法合规、公平公正、公开透明，通过规范评估程序、选择实力和业务水平较强的评估机构、谨慎选择科学合理的评估方法等，强化对评估过程的监督管理，防范国有资产流失的风险。

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[11]中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》.2015年8月

责编/魏晓文