政府信息公开背景下档案开放利用研究

苏碧莹

【摘要】《政府信息公开条例》的重新修订并推行，为档案的开放利用领域注入了新的生机与活力，但是由于档案工作本身的特殊性，使其面临着开放与保密两难的境地。笔者分析了政务公开环境下档案开放工作面临的机遇和挑战，提出了打造档案的一站式服务平台、增强新媒体的利用、构建档案工作的绩效评估体系等措施。

【关键词】政府信息公开;档案开放;新媒体;一站式服务

随着信息产业的迅猛发展，我国电子政务建设如火如荼地进行。政府的运行和管理方式也逐渐向着高效、透明、共治的方向转变。现阶段，我国的政务信息公开基本实现了决策、执行、管理、服务、结果的“五公开”，由基础信息公开到重点信息公开，由流程信息公开到部门信息公开，分别从横向、纵向两个维度实践着信息共享的处理方式，着力保障人民的知情权、监督权和表达权。

政务文件在档案信息中占绝大部分。但是，我国档案信息的利用存在明显滞后的局面。关于档案的开放利用，因为未能突破传统的“重藏轻用”观念，现阶段我们的档案文件仍存在着封闭性、神秘性的色彩，这与追求透明、公开的服务型政府的取向相背离。在信息公开、数据共享空前高涨的形势下，对于如何进一步促进档案资料的利用，有效挖掘档案资源内部的价值，值得我们思考。

一、档案开放利用契机

2019年《政府信息公开条例》的重新修订，为我国开放政府建设再一次注入生机与活力，档案是一部分政府信息的载体和存在形式。在开放政府的建设中，档案开放需要秉承着开放透明、参与和协作的理念。档案开放不应该局限于档案信息的开放，更应该促进公共信息获取，鼓励公民参与公共治理，使档案信息在增进社会记忆和身份认同方面扮演重要角色。

加拿大的档案学者特里·库克曾提出档案学范式的四个演进阶段，分别是证据、记忆、认同、社会（社区）。在政务信息公开的背景下，档案的开放的价值正在朝着“档案学范式”中的社会发展演进，档案记忆属性向社会记忆延伸，档案资源向着整合共享与信息增值的方向迈进。同时信息的公开也带来了信息的管理方式和社会意识等多方面的变革。所以在信息公开的背景下，档案开放应该遵循互动、共享、共建的原则，以信息技术为基础，实现馆际互通、信息开放共享的目标。

二、政府信息公开环境下档案开放利用面临新挑战

随着电子政务的建设不断深入，档案信息伴随着政务信息公开实施被放置在一个开放的环境中，面对人们信息共享的意識不断提高和信息公开的政策导向，对于档案的开放利用工作来说既是机遇也是挑战。

（一）信息共享观念对传统管理模式和保密观念的冲击。我国的档案工作人员受传统观念影响，普遍存在“重保轻用”的问题。在政务信息公开的驱使下，档案工作人员的意识开始觉醒。同时，档案部门的管理工作应该权衡好档案资源的开放与保密二者之间的关系，防止出现不平衡，在积极提倡档案开放利用的同时，又要防止工作重心出现偏差，而忽略档案的保密工作。面对新的环境以及旧的管理模式，必须有机统一协调档案保密与开放利用工作。

（二）制度法规之间的对抗。《政府信息公开条例》强调公开的立法精神，其以“公开是原则，不公开是例外”为立法原则。《保密法》强调的则是保密的立法精神;另外，法规中对于具体的开放与保密范围界定也有所出入。在政策法规不协调的情况下，档案工作者在档案的保密与开放工作中容易出现思路不统一、相关概念不清晰、工作不能够深入、甚至出现无所适从的现象。我国从1980年陆续出台的与档案开放有关的法规规章，大都以“保密为重”作为责任定位，并落实“保密优先”的责任取向，严重制约了相关政策的实施及其效率。在大数据与开放政府的新型政府治理和社会治理环境下，迫切需要制定并实施满足社会成员个性化需求的档案开放数据政策，而不仅仅是宏观性的档案开发政策导向。

（三）档案信息化建设的滞后性。受现代通信技术的影响，信息产生渠道、表现形式、存在形式以及获取渠道都发生了很大的变化。档案利用者也越来越愿意选择便捷的网络获取的方式，但是，档案资源的网络利用需要以档案资源的信息化为基础，以数字档案馆为依托平台。但是，我国在档案信息化建设的过程中存在着明显的滞后性。例如，档案馆之间“各自为政”，档案数字化资源分割，难以进行资源的整合;另外，数据库建设规模不等，整体性和统一性差，标准化程度低，低水平的重复建设，无规范化控制，存在安全隐患。

（四）档案服务利用渠道单一，档案信息孤岛的现象存在。现在单一的档案服务利用的形式，难以满足利用者的多维度、多层次的利用需求。社交媒体未能够真正融入档案利用服务之中，档案馆网站未能实现与政务信息公开窗口的互联互通。再者，由于档案数字化与工作系统之间不兼容的情况存在，致使档案“信息孤岛”的现象的存在。

三、电子政务在档案开放利用方面的借鉴意义

（一）打造“一站式”综合服务的档案信息服务平台。电子政务中“一站式服务”是对政府内部流程进行重组，将其各方资源进行集中，改变原有的“串联”的服务方式为“并联”，简化用户的办事流程，提高工作效率。伴随着信息技术的利用与发展，对档案管理已经由原来的实体管理逐渐过渡到信息管理乃至对知识的管理，更加注重对其内部信息资源的分析与归纳。而相对应的，在档案利用服务方面也面临着转型和升级。通过对档案信息内容的描述和组织，建立方便快捷的检索工具代替了原有的用户需要到档案馆，采用书本式或卡片式的检索这种复杂的单向互动的利用方式。现阶段，由于社交媒体的发展，档案馆越来越注重档案的在线阅览和提供利用，通过社交媒体的互动了解用户需求，进行档案信息的编研，从而实现档案馆与用户的双向互动。

所以，在档案信息资源服务领域，应着力构建“一站式”档案信息资源服务平台。打造“一站式服务”平台是构建跨档案馆的“一站式”的综合档案信息服务平台。对档案的信息资源进行重新整合和统一的配置，对其内容进行优化，实现档案资源由封闭到开放、由分散到集约，打破档案馆之间的地域限制，并采用统一规范的归档格式，为用户提供多地区、特色化、及时性的档案资源服务。

（二）“两微一端”的服务模式。在电子政务建设过程中，“两微一端”已然成为政府的标配，在电子政务中，“两微”以其良好的交互性与“一端”的专业性、权威性，共同促进了电子政务的发展。档案工作若想一改往日的神秘色彩，对新型社交媒体的重视不可或缺。我国档案馆最早利用微信公众号进行宣传是2014年，开设官方微博是2012年，对于移动APP客户端的使用是2013年。虽然档案馆对微信公众号的使用相对晚于微博与APP客户端，但是从其关注度、受众性来讲，档案馆的微信公众号宣传力度都要优于APP客户端与微博。1.增加对微博的关注度。近年来，微博在政务领域的使用正火热进行。“微博问政”成为人民行使监督权、表达权，了解国家政策的重要渠道之一。微博以其传播信息的迅速性与活泼、生动、开放的语言特点，让人民消除对政务的畏惧和紧张感，拉近了二者之间的关系。作为档案馆来说，应注重档案馆官方微博的建设，将其作为发声的重要渠道之一，了解用户的需求，拉近档案与人民的距离，提高档案的利用率。2.重视新媒体的使用程度。现阶段，人们已经习惯通过网络来获取信息，档案馆应着力构建以社交媒体为依托的档案利用服务，充分发挥出新媒体即时服务、按需获取、方便快捷的优势，拓展档案服务内容，创新服务方式，提高新媒体在档案利用服务中的占比率和使用率。

（三）一把手责任制，从集权走向分权。伴随着社会的信息化、民主化，电子政务不仅是政府体制改革的必然选择，也推动着政务处理方式向着合理化、规范化、民主化的方向发展，同时也促进政府组织结构的更新。长期以来，受封闭、不自主的科层制的影响，在信息传递过程中难免出现信息失真的问题。而电子政务的出现，实现了一种区别于科层制的政府组织形态，借助信息技术的力量，落实了行政公开化与民主化，通过精简机构与改组流程，使原有的金字塔形结构向着扁平化结构发展，由权力的集中逐步走向分权、民主。与此同时，对于“一把手”的要求提高，“一把手”的能力、观念、素质对电子政务建设起着至关重要的作用。1.明确权责关系，树立开放观念。面对档案的开放利用，应吸纳电子政务中“一把手责任制”的内涵，明确责任机制，消除档案馆工作人员害怕追责、消极开放的心理，建立开放免责与不开放追责的制度。制定落实内部监督机制，明确进入档案馆的义务与人员工作的职能。2.全方位提升工作人员的素质。在观念上，作为档案工作人员应该一改往日“为国守史”的观念。应以开放、共享、创新、服务的意识来要求自己，全面提升自己的素质。档案工作人员对待档案信息的传播方式应力求创新;对待用户，应该始终秉承着服务至上的原则。在档案工作人员能力方面，提高对专业能力的要求，注重对现代信息技术使用能力的考核。加大对专业人才的培育力度，填补档案管理专业人才的空白。另外，国家相关部门要早日实行档案职业资格准入制度，建立一整套档案专业创新人才的评价体系和激励机制，为他们提供施展才华的平台。3.构建档案开放利用的绩效评估体系。为了分析电子政务中存在的问题，对其进行评价，及时反馈信息。国外相关组织对电子政务的建设进行系统的绩效评估，建立了相对完善的绩效评估体系。例如，在联合国出台的相关电子政务绩效评估体系中，分别从准备度、参与度两个维度对电子政务的建设情况和使用情况进行评估;另外，埃森哲电子政务绩效评估体系也分别从政府端、用户端和公众意愿三个方面对电子政务绩效进行了较全面的评估，而在档案开放方面，我国学者对档案开放利用的评估较少。不健全的档案利用服务评估标准是我国档案开放利用程度较低的原因之一。为促进我国的档案开放利用工作，构建档案开放利用的绩效评估体系势在必行。

四、结语

习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话鲜明提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。在档案开放利用中，落实档案信息公开、共享已成为档案工作人员的社会责任，也是应对时代变化的必然选择。

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