扶贫领域村干部的微腐败及治理路径分析

付兵儿

摘   要：我国农村的扶贫工作取得了巨大成绩，但扶贫领域村干部的微腐败问题也不容忽视。扶贫领域村干部的微腐败问题的产生，既有自身素质不高、法律观念淡薄等主观因素的影响，也有权利过分集中、外界监督不力、违法成本偏低等客观原因。因此，我们需要通过增强村干部的法纪意识、建立村级小微权力清单、落实村务公开制度、强化自上而下的监督、加大违法惩处力度等措施来预防和遏制扶贫领域村干部的微腐败。

关键词：扶贫;村干部;微腐败;治理

中图分类号：K92         文献标识码：B         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.02.012

文章编号：1009-6922（2020）02-80-05

近年来，我国农村扶贫工作取得了举世瞩目的成绩。随着国家扶贫力度的加大，投入到农村的扶贫物资、资金和在农村开展的项目愈来愈多，一些村干部在群众的“奶酪”上动手脚、玩猫腻，使得这一领域产生的腐败问题日益凸显。2016年1月，习近平总书记在第十八届中央纪律委员会第六次全会上指出：“相对于‘远在天边的‘老虎，群众对‘近在眼前嗡嗡乱飞的‘蝇贪感受更为真切。‘微腐败也可能成为‘大祸害，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。”[1]只有高度重视扶贫领域村干部的微腐败问题，切实采取积极有效的治理措施，才能为打赢农村脱贫攻坚战提供强有力的保障。

一、村干部微腐败的内涵及特点

（一）村干部微腐败的内涵

村干部微腐败是指“在农村地区拥有小微权力的村两委干部利用国家政策资金、村级集体资产、惠民建设工程等领域管理存在的漏洞，进而进行小额贪腐的现象。”[2]虽然微腐败在腐败层次、腐败程度、腐败数量上较低，但是村干部以权谋私、虚报冒领、贪污侵占等违法违纪行为损害了群众利益，破坏了基层政治生态，侵蚀了党的执政根基，影响了政府公信力，其恶劣影响和危害程度绝不亚于一些大案要案。

（二）村干部微腐败的特点

1.涉及领域广。只要有利可图，就有一些唯利是图的村干部利用职权，想方设法谋取私利，雁过拔毛。村干部微腐败涉及的领域非常广，在农村生活的各个方面几乎无孔不入，涉及科技扶贫、低保户认定、危房改造资格认定、惠民补贴落实、退耕还林、集体资产的出租收益、各种征迁补偿金以及最低生活保障金、残疾人保障金、救灾物资等。

2.腐败小而多。腐败小是指腐败涉及的金额较少。一些村干部打着为村民办事、送温暖的幌子，对村民吃拿卡要，收受少量现金、香烟、茶叶等，美其名曰“辛苦费”“跑腿费”。而村民觉得办事送礼是一种合情合理的行为，送多了担心村干部不敢收，送少量的礼物和现金村干部就没有心理负担。腐败多是指贪腐手段繁多。贪腐手段从以往的截留挪用、套取侵占、克扣私分、虚报冒领各类救济金、补助款和集体资金等直接占有到间接参股分红、共同承包建设项目等变相贪腐形式。

3.隐蔽性较强。随着我国反腐工作的持续推进，一些村干部为了逃避查处风险，操作手法隐蔽，花样翻新，采取“回扣式”“巧取式”“蒙骗式”等方式变相贪腐，使得其腐败行为深藏不露，很难被发现，即使被举报也很难调查取证。而且从社会层面来看，大部分群众对于这种情况已经习以为常，选择睁一只眼闭一只眼的态度，尚未引起重视。

4.“抱团”腐败突出。村干部处理村集体的事务，难以做到信息全封闭。一些村干部相互勾结，采取协商的方式来瓜分群众利益，结成利益共同体，“抱团”腐败，共同贪污、共同挪用、共同渎职。也有一些村干部为了自保，用金钱拉班子其他成员甚至是上级乡镇干部“下水”，从而形成“一团和气”的“抱团”腐败局面，大家在“抱团”中“互惠互利”。

5.传染性较强。村干部的微腐败行为容易扩散，具有较强的传染性。一些村干部通过非法手段谋取不当利益，未被有关部门查处，反而逍遥法外，日子过得有滋有味。即使被查处，由于涉及的金额少、处罚轻，这导致其他的村干部有样学样，铤而走险，在利益的诱惑下也开始腐败。

二、扶贫领域村干部微腐败的具体表现

当前扶贫领域村干部的“蝇贪”“蚁腐”问题非常突出。通过“对中央纪委国家监委网站的监督曝光栏目2018年通报曝光的829起群众身边腐败和作风问题进行分析，扶贫领域腐败和作风问题554起……总人数1408人，村（居）干部677人，占比48.08%”[3]。这些村干部微腐败的案例，主要表现为以下几种形式。

（一）张冠李戴，优亲厚友

一些村干部以权谋私，在民政救济、低保等扶贫项目中违反国家政策规定，按照自己的“人情亲疏”“关系远近”作为标准，优先考虑自己的亲朋好友和关系户，将不符合条件的亲朋好友和关系户通过弄虚作假，优先获得低保、特困补助和各种慰问金，而真正符合条件的贫困户却“脱保”“漏保”，得不到必要的帮扶。如天津市宁河区板桥镇大麦沽村党支部书记李凌芳在明知其弟李某某不符合申请最低生活保障待遇的情况下，仍违规为李某某申报，并在低保档案中未填写收入情况，致使李某某领取最低生活保障补助共计6.8万余元。

（二）雁过拔毛，吃拿卡要

部分村干部见利忘义，利用权力寻租，对其经手办理的扶贫项目、扶贫资金雁过拔毛，从金额较大的救灾款到金额较小的低保，以明示或暗示的方式向贫困户索取钱物。贫困户不给回扣或好处就不予办理申报材料和申报手续，尤其在农村危房改造、低保领域，此类腐败问题最为严重。如四川省遂宁市安居区常理镇河包田村党支部书记蒋明素、村主任屈胜银、村文书唐欣，在为该村村民李某办理五保救助过程中，违规接受李某吃请，共计花费180元;唐欣先后兩次收取李某办事费共计80元，在群众中造成不良影响。

（三）无中生有，虚报冒领

目前农村文化程度较高的青壮年大都外出打工，留守农村人员以老人、妇女和儿童居多，他们的文化程度普遍较低，对农村扶贫政策和相关信息知之甚少。随着国家下拨的各种扶贫补助款项的增多，一些职能部门“重下拨、轻监管”，有的村干部利用扶贫信息不公开、不透明的机会进行暗箱操作，通过虚列项目、编造虚假材料或冒用他人名义等各种不法手段骗取扶贫资金。如四川省邛崃市夹关镇雕虎村党支部书记杨安旭在上报青菜种植面积（扶贫项目）时，利用职务之便将自家种植面积2亩虚报成9.3亩，套取扶贫资金1200余元。

（四）欺上瞒下，侵吞挪用

有的村干部利用经手申办和发放低保、救灾、困难救助金等款项的职务便利，截留、私分扶贫资金，通过各种方式将农村贫困户的“救命钱”“活命钱”当作“唐僧肉”予以侵吞，占为己有。还有的村干部侵吞、挪用补贴资金，用于村委会的日常办公开支、迎来送往的接待经费和村干部的津贴，导致扶贫资金没有起到应有的扶贫作用。如新疆洛浦县洛浦镇欧吐拉博什坎村党支部书记麦提图尔荪·麦麦提敏利用职务之便，将1户村民的安居富民房补助资金2.85万元、30户村民修建安居富民房的3万块砖（价值1.5万元）用于村委会建设。2014年1月，他还将上级拨付给该村的3万元大学生就业补助资金据为己有。

三、扶贫领域村干部微腐败的成因

扶贫领域村干部的微腐败既有与其他腐败相同的共性，同时又有其特殊性，它是由多种因素造成的。

（一）法律意识淡薄

与党政部门的公务员队伍相比较，村干部的任职门槛较低。一些村干部凭借资历、威望甚至家族势力的影响当选村干部，文化程度普遍不高，法律知识欠缺、法治观念淡薄，这是村干部微腐败产生的重要成因。虽然我国现行的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》明确规定村干部不准“以虚报、冒领等手段套取、骗取或者截留、私分国家对集体土地的补偿、补助费以及各项强农惠农补助资金、项目扶持资金”，但是一些村干部仍然利用自己手中的权力，谋取一己私利，在扶贫领域搞腐败活动。正如习近平总书记所言：“当前，农村基层干部队伍主流是好的，但在一些地方、部门、单位，基层干部不正之风和腐败问题还易发多发、量大面广。有的搞雁过拔毛，挖空心思虚报冒领、克扣甚至侵占惠农专项资金、扶贫资金，有的在救济、补助上搞优亲厚友、吃拿卡要……”[1]这些农村扶贫领域中的“乱象”其实质是部分村干部法纪意识淡薄的折射。

（二）权力过分集中

“权力本身作为一种稀缺资源而存在，能给掌权者带来常人难以享有的荣誉和地位，因而对人具有本能的腐蚀和天然的诱惑作用。”[4]在我国农村，普遍实行的是“一把手”负责制，有的农村村委书记和村委会主任“一肩挑”，一些村干部权力过分集中。这样虽然有助于提高村干部扶贫工作的效率，强化执行力，加快推动农村扶贫工作的进程，但权力过分集中且得不到有效的监督时，则容易使村干部借机违纪、专权，导致腐败。

（三）村务公开不够

虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定了村务公开的原则、范围、时间、程序，但在农村的实践中往往难以按照规定全面执行。村务信息基本上由村干部掌握，村务公开的内容不够规范，随意性和伸缩性比较大，各种村务信息的公布更多地依赖村委会、村干部的主体自觉。一些地方的村干部并没有按照上级的要求全面及时公开相关信息，有的农村基层干部搞“暗箱操作”，故意封锁扶贫资金、款项的发放和分配信息，导致很多村民对扶贫领域的相关信息知之甚少，村民自然就无法有效行使监督权力，村务公开不到位给村干部的腐败提供了便利条件。

（四）有效监督缺失

村干部腐败的背后都不同程度地存在着监督的缺失。一是上级监督乏力。虽然乡镇政府对村干部的监督最为有效，具有较大威力，但一些乡镇领导未能以“零容忍”的态度对待村干部的违纪违法行为，对村干部的微腐败行为也多以通报批评、警告、责令退还或者给予赔偿的方式进行处理。尤其是在当前的精准扶贫攻坚战中，乡镇政府往往需要依靠村干部熟悉农村情况的优势开展扶贫工作，否则农村扶贫政策“最后一公里”的落实和执行就会遇到不同程度的阻碍。“这种潜在的村干部对乡镇干部的‘逆保护关系，无疑会使乡镇干部对村干部腐败持宽容和放纵态度。”[5]二是同级监督缺失。农村基层政权中，一些村干部是村委会主任和村党支部书记一肩挑，“他们是农村基层的‘一把手，集决策权、执行权和监督权于一体，是农村‘家长式的领导，而村两委其他成员大多与‘一把手有着血缘与亲缘关系，对他们的监督也无从谈起。”[6]三是下级监督缺位。对村干部自下而上的监督主要来自村民。在我国广大的农村地区，村干部和村民低头不见抬头见，构成了“熟人社会”和“人情社会”。虽然在扶贫过程中农民或多或少知道村干部的一些腐败行为，但因村干部有权有势，甚至有家族势力的帮扶和撑腰，农民害怕被打击报复只能选择隐忍妥协，不敢向有關部门举报。特别是在经济比较落后的地区，常住人口以老人、妇女和儿童居多，他们的文化程度不高、法律意识不强、维权意识较弱，难以实现自下而上的有效监督。

（五）违法成本偏低

首先，基层乡镇对扶贫领域村干部的微腐败行为大多采取无举报不追究的方式。如果不案发，村干部的好处源源不断。即使被查处，由于涉案金额不多，处罚力度不大。通常是先退赔，再依据涉案金额的多少对其采取约谈训诫、撤销职务、开除党籍等处分。涉案村干部既无政治前途的顾虑，又无公职可开除，违法成本较低。这种成本收益比无疑会助长扶贫领域村干部的腐败行为。其次，我国目前的相关法律对国家公职人员和企事业单位工作人员腐败行为的惩处都做了详细的规定，但对于村干部腐败行为的惩处，相关法律法规的适用环节却比较模糊，缺少详细的规定。在司法实践中，对于村干部在扶贫领域的腐败犯罪案件，司法机关量刑上整体比较轻，处罚力度不够，对村干部腐败行为的惩处无法形成有效的震慑力，使得扶贫领域村干部的微腐败逐渐增多。

四、扶贫领域村干部微腐败的治理路径

只有采取一系列行之有效的措施，把權力关进制度的笼子里，才能减少和遏制扶贫领域村干部的微腐败行为，保障精准扶贫攻坚战的顺利进行，促进贫困地区经济和社会发展。

（一）增强村干部的法纪意识

有关部门要加强村干部的教育培训，提高村干部的法律意识和纪律意识，打好“预防针”。一是建立村干部轮训制度。县（区）委党校可以通过分期分批轮训村支部书记、村委会主任等村内“一把手”干部，通过组织村干部开展廉政党课、法律常识、案件通报、观看警示片等内容丰富、形式多样的学习，对村干部进行法治教育、廉洁教育，让村干部对法律常怀敬畏之心，养成遵纪守法的良好习惯。二是乡镇政府定期举办以“预防村干部腐败”为主题的宣传教育活动，筑牢村干部防腐拒变的思想防线，提高村干部拒腐防贪的“免疫力”。

（二）建立村级小微权力清单

小微权力清单，“是借鉴政府的权力清单制度，对村级组织和村干部的权力与责任以清单的形式依法予以列举、界定、公开，以限制和规范村级组织及村干部的权力运行”[7]。建立村级小微权力清单必须全面梳理和汇总村干部的权力和责任，形成详细的目录清单，明确村干部权力“边界”和办事流程，让村干部“用权有章”、农民办事心中有底，从而有效约束村干部的微权力，提高基层办事的透明性和规范性，把权力关进制度的“笼子”。

（三）落实村务公开制度

一是保障村务内容公开制度化、规范化。对扶贫项目、扶贫资金、扶贫对象等扶贫信息的公开必须全面、具体和详细，确保扶贫对象精准无遗漏、扶贫物资的发放无违纪、扶贫项目的实施有监管。二是村务公开的形式多样化。要根据中国农村的具体情况，坚持传统方法和现代科技相结合的方式，提高村务公开的针对性和实效性。对文化程度不高的老年村民，可以通过定期召开村民会议的形式，宣传扶贫政策，公布具体信息。对经常上网的广大的中青年村民，可利用“互联网+”和大数据公开的方式及时公布扶贫政策和信息，使他们能够及时了解相关情况。

（四）强化监督遏制腐败

首先，要加强自上而下的监督。习近平总书记指出 ： “县级党委是全县脱贫攻坚的总指挥部，县委书记要统揽脱贫攻坚，统筹做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。”[8]县（区）、乡（镇）两级党委、纪委要担当起整治扶贫领域腐败问题的责任主体，把主体责任、监督责任扛起来，加强对村干部的监督。同时“大力发挥财政部门、审计部门、纪检监察部门等机构的监督职能，对一些重点扶贫项目进行跟踪监督，在项目审批过程中严格遵守相关程序，做到公平公正;在项目实施过程中，加强对是否落实扶贫政策的情况监督检查，保证扶贫资金的使用精准合理。”[9]其次，加强自下而上的监督。有关部门需要改进和完善维权制度、信访制度、实名举报制度等畅通意见反馈的渠道，为农民依法监督提供帮助，解决农民担心打击报复的后顾之忧。对打击报复举报人的村干部要从严查处，绝不姑息。对农民反映村干部腐败问题的举报，有关部门要做到有回应、有追踪，及时公布和通报调查结果和处理意见。再次，加大扶贫工作的巡查力度。巡查是对村干部微腐败行为进行监督的有效形式之一。相关部门通过采取定期巡查与不定期抽查相结合的方式，实现纵向监督与横向监督双管齐下，及时发现问题，有效预防村干部微腐败行为的发生。

（五）加大违法惩处力度

一是完善相关法律法规。依法界定村干部犯罪的主体和行为性质，明确村干部腐败的法律适用、定罪量刑。二是加大查处力度。乡镇纪委书记、纪检干部要充分发挥基层工作经验丰富、与基层群众关系密切的优势，加大对扶贫领域的重点项目和区域的查处力度，严厉查处村干部优亲厚友、贪污挪用、截留私分、虚报冒领、吃拿卡要等扶贫领域的突出问题。三是加大问责力度。对村干部微腐败集中的地区要加大问责力度，追究相关主要领导的责任。四是加大曝光力度，对查处的扶贫领域村干部微腐败典型案件通报曝光，使其在思想上承受精神压力，既教育本人，又警醒他人，起到惩处一个、震慑一群、教育一片的良好效果。

参考文献：

[1]习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03（3）.

[2]陈尧.反腐败导论[M].北京：中共中央党校出版社，2012：04.

[3]对829起群众身边腐败和作风问题的分析[N].中国纪检监察报，2019-1-30（2）.

[4]王寿林.权力制约与监督研究[M].北京： 中共中央党校出版社，2007：65.

[5]沈孝鹏.精准扶贫领域“村官”腐败的发生诱因与预防机制——基于中部6省168起典型案例的考察[J].宁夏社会科学.2017（06）：41-44.

[6]彭小霞.农村扶贫中村干部的腐败问题及其法治化治理[J].兰州学刊.2019（01）：61-72.

[7]张志胜.精准扶贫过程中的村官违纪：生成机理与治理路径[J].财贸研究.2017（06）：58-64.

[8]习近平.在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话[N].人民日报，2017-09-01（02）.

[9]曹舒.少数民族地区精准扶贫中腐败问题的法律规制[J].山东行政学院学报.2017（02）：51-54.

责任编辑：秦利民