新中国成立以来反贫困的历史进程与基本经验

董小玲

摘   要：新中國成立以来，我国反贫困事业经历了社会救济式扶贫、以经济体制改革为着力点的反贫困、以区域发展为主的开发式扶贫、整村推进与“两轮驱动”的综合性扶贫、以精准扶贫为特征的反贫困五个阶段。我国反贫困的经验主要是：坚持中国共产党的领导，坚持以经济建设为中心，政府、市场、社会和个人“四位一体”协同参与，开展综合性扶贫。

关键词：反贫困;历史进程;基本经验;世界意义

中图分类号：F32         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.002

文章编号：1009-6922（2020）02-11-07

随着第一个百年奋斗目标的时间节点日益临近，全面建成小康社会已经进入了决胜期。在党的十九届四中全会上，针对反贫困的重大问题，习近平总书记指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。”[1]系统研究中国共产党人反贫困的理论与实践在不同时期、不同阶段的创新发展并总结出其基本经验，能够清晰地展示出中国是以社会主义的方式推进反贫困事业，而不是别的什么主义;中国的反贫困事业是在代表广大人民群众利益的中国共产党的领导下发展的，而不是别的什么政党;中国要以中国特色社会主义道路、理论、制度和文化为指引实现消除贫困的伟大目标，而不是别的什么道路、理论、制度和文化。总之，该研究不仅能够展现出中国特色的反贫困道路，体现出社会主义国家的制度优势和政治优势，还能够为其他国家的反贫困事业提供经验和借鉴。

一、新中国成立以来反贫困的历史进程

根据新中国成立以来中国共产党在不同的历史时期和发展阶段领导广大人民群众开展反贫困事业的实际状况，可以将反贫困事业的历史进程划分为以下五个阶段。

（一）社会救济式扶贫阶段（1949—1977年）

新中国成立之初，受前期战乱、政治动荡和恶性经济危机的影响，加之资本主义国家对新生的社会主义性质的中华人民共和国所采取的经济封锁，广大人民群众虽然在中国共产党的领导下获得了当家作主的权利，但仍然生活在物资短缺、经济落后的艰难困境之中。对此，毛泽东代表广大中国共产党人向世界做出庄严宣告：“中央政府将领导全国人民克服一切困难，进行大规模的经济建设和文化建设，扫除旧中国所遗留下来的贫困和愚昧，逐步地改善人民的物质生活和提高人民的文化生活。”[2]为了实现这一宣言，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体研究创造了多种路径开展反贫困事业。自新中国成立到1952年间，为了尽快改变“一穷二白”的社会面貌，针对城市经济的恢复和发展，中国共产党人采取了“公私兼顾、劳资两利”的方针，推动国营经济和私营工商业的共同发展;针对农村经济的恢复和发展，中国共产党人坚持具体问题具体分析的根本方法，将对待富农的政策从征收富农多余土地转变为保存富农经济，用以实现“富农放哨，中农睡觉，有利生产”的目的。1952年底，全国范围内的土地改革基本完成。在此基础上，为了充分展现社会主义制度的优越性，发挥集体力量的作用，帮助广大人民群众尽快脱离贫困进而走上共同富裕的道路，毛泽东提出发展农业合作社的构想。在他看来，发展农业合作社不仅能帮助解决农村贫困问题，还能抵御农村贫富分化甚至被资本主义占领的风险。有学者以热量摄入指标为着眼点，通过对1952年至1982年间全国农民消费水平和指数中的数据进行比较分析，得出了“20年的公社实践，并没有改善农民的营养状况，仅仅维持了公社前时期的农民营养水平”[3]的结论。不可否认的是，经济建设的持续发展、农田水利等基础设施的建设和基础教育、医疗等社会保障的实施都为人民群众摆脱贫困提供了良好的条件。在这一时期，政府并没有形成系统完整的扶贫政策体系。“扶贫的对象仅仅针对那些由于不可抗力或不利的外部条件冲击而暂时陷入贫困状态以及完全丧失劳动能力的个人、家庭。”[4]例如，为了安置旧军队、旧公职人员和救济失业工人、灾民等，提出了实行“安置与救济并重”的社会救济式扶贫方案。

（二）以经济体制改革为着力点的反贫困阶段（1978—1985年）

长期以来，社会主义国家的马克思主义执政党将经济发展与政治原则紧密相连，认为计划经济是社会主义的鲜明特征，市场经济则是资产阶级剥削无产阶级的工具和手段，这一思想观念深刻地体现在我国新中国成立初期的经济体制上。然而，计划经济体制并未带来理想中的发展和富强。根据相关数据资料显示，截止1978年，我国“农村贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%”[5]。面对经济社会的发展困境以及由此造成的数亿贫困人口，邓小平一针见血地指出：“搞社会主义，一定要使生产力发达，贫穷不是社会主义。”[6]225可以说，1978年召开的中共十一届三中全会既拉开了改革开放的序幕，也开启了经济体制改革的征程。从1979年邓小平首次提出“社会主义也可以搞市场经济”，到1984年中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，再到1985年邓小平进一步指出的“社会主义和市场经济之间不存在根本矛盾”[7]148，中国的经济体制改革之路越走越坚定。在经济体制改革的背景下，邓小平在农村大力推行家庭联产承包责任制，对农产品的价格管制也逐渐放松，鼓励发展乡镇企业以此安置农村剩余劳动力。这些政策措施大力推动了农村反贫困事业的发展，农村贫困人口数量逐年减少。在此基础上，邓小平将经济体制改革的“活水”又引入到城市之中，鼓励私营经济和外资企业，进一步推动了社会生产力的解放和发展。邓小平以经济体制改革为抓手突破制约我国经济发展的内部阻碍，以改革开放为助力推动我国经济发展的外部因素，双管齐下使反贫困事业得到了长足发展。除了坚持发展生产，邓小平还十分重视共同富裕的反贫困目标。要实现共同富裕的目标，首先要让一部分人先富起来。对此，邓小平指出：“一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”[8]允许一部分人先富起来，目的是为了激发和调动广大人民群众投入生产生活的积极性，再使先富带动后富，彻底摆脱和消除贫困，最终实现共同富裕的伟大目标。从1978年到1985年，全国没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，农村贫困人口占农村人口的比例下降到14.8%[9]。

（三）以区域发展为主的开发式扶贫阶段（1986—2000年）

传统的社会救济式扶贫一般采用“缺啥给啥”的方式。这种方式虽然能够在短时期内给予贫困群众实质性的援助，但常言道“授人以鱼不如授人以渔”，要从根本上解决贫困问题还必须鼓励贫困群众和地区结合自身实际情况通过经济发展来脱贫致富。以1986年5月国务院贫困地区经济开发领导小组的成立为标志，政府的扶贫策略开始从救济式向开发式转移，随着专项扶贫基金的落实，有计划、有组织、集中性质的扶贫开发工作逐渐在全国展开。政府结合经济发展的实际情况划定年人均纯收入标准，将低于标准的县全部纳入国定贫困县。为使这些贫困县脱贫致富，一方面，各级党委、政府制定和实施有利于贫困地区和群众的优惠政策，减免来自各层面的经济压力;另一方面，利用精神和物质两个方面的奖励鼓励国定贫困县创办企业和招商引资，为待业贫困群众提供就业岗位，激发内在经济活力。据统计，到1993年底全国农村没有解决温饱的贫困人口由1.25亿人减少到近8000万人，每年减少640万人，贫困发生率由14.8%下降到8.7%[10]。1994年，国务院印发的《国家八七扶贫攻坚计划》要求，用7年时间基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。换句话说，就是要在21世纪到来之前全面解决我国农村绝对贫困的难题。为了实现这一目标，“八七扶贫攻坚计划”在发展、调整贫困县政策的基础上还开展了多元化的综合扶贫开发工作。当时，社会主义市场经济建设正在如火如荼地开展，与此同时在效率优先原则的指导下，政府推行了一系列与市场挂钩的重要举措，其中包括“重点支持发展种养业，积极推进农业产业化，提高贫困地区群众的科技文化素质，推进扶贫开发规范化建设”[11]。受地理环境、历史和社会等因素的影响，我国的贫困地区多集中在中西部地区，在1994年统计的592个国定贫困县中有82%来自中西部地区。在此背景下，国家对中西部经济的发展从宏观层面进行了规划，以整体的发展带动局部的进步，反过来又以局部促进整体，二者之间的良性互动有力地推动了反贫困事业的全面发展。到2000年底，“八七扶贫攻坚计划”目标基本实现，农村绝对贫困人口由8000万下降到3209万，贫困发生率降低到了3.4%[12]。

（四）整村推进与“两轮驱动”的综合性扶贫阶段（2001—2011年）

实现反贫困的伟大任务仅仅依靠某种现成的扶贫模式是难以成功的，必须坚持与时俱进的思维方式，从客观实际出发制定相应政策引领反贫困事业的发展。进入新世纪以后，贫困人口的分布发生了变化，重点县覆盖的贫困人口只有55%，而重点村却集中了80%左右[13]。这表明，随着扶贫工作的持续开展，大而集中的贫困人口分布已经转化为小而分散的状态。如果继续以贫困县作为扶贫工作的瞄准对象将使接近30%的困难群众被排除在扶贫政策之外。为了更好地瞄准贫困人口，使更多的经济困难群众从扶贫政策中受益，2001年6月国务院颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》明确规定了“省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户”的工作责任制。此外，与《国家八七扶贫攻坚计划》相比，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》所指出的扶贫工作重点既要求尽快解决少数贫困人口的温饱问题，还要求已经解决温饱问题的贫困地区要坚持综合开发、全面发展，从教育、医疗、基础设施建设等各个方面提升生活质量和水平，为达到小康水平创造条件。为了实现这些目标，国务院在全国范围内推广了“参与式整村推进扶贫”政策，将贫困村作为新的瞄准对象，引入除政府外的更多力量参与到反贫困事业中来，采取多种方式开展扶贫工作。到2005年底，全国已有4.51万个贫困村初步完成“整村推进”扶贫开发规划建设任务，并且这项工作在“十一五”期间扩展到全部14.18万个贫困村[14]。2008年，《国务院关于在全國建立农村最低生活保障制度的通知》正式颁布实施。以此为标志，中国农村扶贫工作打开了“两轮驱动”的新局面。所谓“两轮驱动”的扶贫战略是指在开展扶贫工作的过程中，一方面坚持开发式的原则，通过政府的优惠政策和群众的积极参与发展经济，实现反贫困;另一方面坚持救助式的原则，大力推广农村低保的扶贫方式确保困难群众的基本生活保障，建立健全农村新型合作医疗制度避免因病致贫等。随着经济的不断发展，人们的生活水平逐渐提升。2011年我国将贫困线从2008年的人均纯收入865元/年提高到2300元/年。与此相应，我国贫困人口数量则由2688万人增加到16567万人[15]。

（五）以精准扶贫为特征的反贫困阶段（2012年至今）

以往扶贫政策的瞄准对象或为中西部贫困地区，或为贫困县，或为贫困村。在上述优惠扶持政策的引导下，部分经济困难群众的脱贫问题得到了解决，而仍未脱贫的贫困户由于其致贫原因复杂、人口分布分散等原因成为打赢脱贫攻坚战的最后一道难关。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视反贫困工作，提出了一系列以精准扶贫、精准脱贫为特征的针对性更强的脱贫战略，使扶贫政策的内容得以丰富、体系得以完善。2011年，我国制定实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，强调通过专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫等方式确保“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”的总体目标。2015年，中共中央、国务院颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，强调了精准扶贫、精准脱贫作为基本战略的重要地位，指出“举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战”。至此，中国共产党领导下的反贫困事业有了新的实践形式，扶贫开发的战略地位也被提升到了前所未有的高度。2016年，国务院制定的《“十三五”脱贫攻坚规划》的路线图指出，到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。中共中央办公厅、国务院办公厅出台了12个配套文件，对扶贫工作管理、脱贫创新机制、退出机制、成效考核等具体脱贫工作制定了相应政策。[16]在此阶段，精准扶贫既要求通过有效手段实现对扶贫对象的精准识别，也要求在扶贫责任人、责任单位和责任地区同扶贫对象精准结对的基础上因地制宜地开展精准帮扶，还要求政府通过精准管理和精准考核保证精准扶贫政策达到实施目的且强化实施效果。换句话说，就是要解决“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”和“怎么退”这四个问题，实现“扶真贫”和“真扶贫”，为2020年消除绝对贫困和实现全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标奠定坚实的基础。对此，习近平总书记指出：“脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为‘十三五期间头等大事和第一民生工程来抓。”[17]86《中国农村贫困监测报告》的数据显示，从2013年至2017年我国年均减贫人口达到1000万，五年来累计减贫6853万人，贫困发生率从2012年底的20.2%下降到2017年底的3.1%。

二、新中国成立以来中国共产党反贫困的基本经验

新中国成立以来，在中国共产党的领导下我国的反贫困事业取得巨大成就的同时也积累了非常宝贵的扶贫和脱贫经验，证明了我国走社会主义反贫困发展道路的科学性和客观必然性，彰显了社会主义国家集中力量办大事的制度优越性。总结新中国成立以来反贫困的基本经验，有利于揭示其本质特征和内在的客观规律，有利于为新时代脱贫攻坚工作的开展提供历史依据、理论依据和实践依据。

（一）党的领导的加强：坚持中国共产党的领导

近代以来的历史和实践证明，无论是封建地主阶级、资产阶级维新派还是资产阶级革命派代表的都是少數人的利益，并且这些利益的获得和维护都是以牺牲广大无产阶级的利益为代价，因此解决人民群众的反贫困难题也就无从谈起。作为马克思主义执政党，中国共产党代表的是中国最广大人民的根本利益，始终把领导全国人民摆脱贫困、实现小康生活、最终走向共同富裕作为不可推卸的责任和使命。新中国成立以来，我国在经济建设领域取得了举世瞩目的成就，人民生活水平不断提升，幸福感、安全感、自豪感与日俱增，中国共产党人正在一步一个脚印地为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而努力奋斗。首先，在中国共产党的领导下，我国坚持走社会主义发展之路，为解决贫困问题提供了坚实的制度基础。社会主义制度的建立使剥削成为了无源之水、无本之木，如新中国成立后在全国范围内开展的土地革命就基本消除了由于土地占有不均而产生的贫困问题。其次，在中国共产党的领导下，数以亿计的贫困群众摆脱贫困，成为社会主义现代化建设事业的参与者和贡献者。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国无论是城市人口还是农村人口的人均纯收入都不断增加，在物质生活需求得到充分满足的基础上精神文化生活水平也逐步提升。最后，在中国共产党的领导下，我国所有贫困地区和贫困人口将于2020年一道迈入全面小康社会。对此，习近平总书记指出：“众志成城实现脱贫攻坚目标，决不能落下一个贫困地区、一个贫困人口。”[17]84这既表明了中国共产党人对待反贫困事业的坚定态度和决心，也对当前的脱贫攻坚工作提出了更高的要求和标准。历史和现实无不证实，只有坚持中国共产党的领导，中国的反贫困事业才能取得成功，中国人民摆脱贫困的美好愿景才能真正实现。

（二）中国国情的透视：坚持以经济建设为中心

摆脱贫困最关键的问题还是在于经济的发展。国家的经济发展水平低意味着能够提供的就业岗位和机会相对较少，政府的财政收入有限意味着扶贫投入资金也会面临捉襟见肘的窘迫局面：一方面是原有的贫困问题难以解决;另一方面还可能产生新的贫困，容易陷入恶性循环之中。改革开放以来，我国在各个领域的建设上都取得了长足的进步和发展，尤其是经济建设领域取得的成就最为突出。自2010年我国超越日本成为世界第二大经济体以来，经济发展速度仍然保持着中高速增长，到2018年我国的经济总量更是首次突破90万亿元。为了实现国富民强的伟大目标，在发展经济的同时，政府也高度重视反贫困工作。一方面，经济的快速增长本身就会带动反贫困事业的发展，无论是就业机会还是工资收入水平都有了大幅度的提升，2018年全国人均可支配收入相较1978年增长了22.8倍;另一方面，中央政府在制定一系列有利于扶贫、脱贫政策的基础上，充分利用财政税收建立系统完善的扶贫专项基金，投入到义务教育、基本医疗和社会保障等方面的力度也逐渐加大加强，这为打赢脱贫攻坚战提供了丰富的物质基础和广泛的社会条件。改革开放以来，我国扶贫重心实现了从区域性扶贫开发到贫困县再到贫困村最后发展到如今精准到户、精准到人的战略转移，扶贫目标也从解决温饱到实现全面小康，开展扶贫工作的平台逐渐扩大，针对扶贫开发而开展的国际交流与合作日益增加。由此可见，中国特色扶贫开发之路离不开以经济建设为中心的强大支撑。

（三）演进趋势的展望：政府、市场、社会和个人“四位一体”协同参与

从新中国成立以来我国反贫困事业发展的五个阶段来看，政府主导是其中最为显著的一个特点，无论是扶贫政策的制定实施还是扶贫资源和项目的分配都是由政府主导完成的。政府主导开展反贫困事业的优势在于：通过政府的政策支持鼓励贫困地区发展经济，弥补其在市场竞争中的弱势;为贫困地区开展基础设施建设和贫困人口供应生活必需品提供巨额资金支持;从宏观调控层面引导产业资源向贫困地区流动，增强其后天优势等。然而，仅仅依靠政府扶贫也有一定的弊端，如在信息收集、资格识别、层层上报过程中的效率低下，灌输式、趾高气昂式等扶贫方式流于表面，这些问题都是扶贫开发进程难以深入推进的障碍。因此，要想取得脱贫攻坚战的胜利还必须充分发挥市场在资源配置、产权交易和融资等方面的独特优势，拓宽发达地区和欠发达地区之间沟通的桥梁，加快扶贫工作从“输血”到“造血”模式的转变。为了更好地解决上述难题，我国还推广和运用了“参与式扶贫”。“参与式扶贫”是指为了从根本上治理贫困，政府从财政中拿出一定数量的资金用于创造更多脱贫致富的机会，并赋予农村贫困户应有的知情权、参与权和监督权，鼓励他们参与农村扶贫项目的决策、实施、监督和验收的整个过程，提升农村贫困农户的自主脱贫能力和自我发展能力。[18]俗话说，鞋子合不合适只有脚知道。作为扶贫工作的受益者，贫困群众只有树立起脱贫致富的信心并积极主动参与到脱贫进程中来，才能由被动接受帮扶转变成自我主动发展，扶贫工作的效率和精准度才能真正提升。除了贫困群众的参与之外，社会组织在反贫困事业中也扮演着十分重要的角色。相比于政府的行政命令式扶贫方式，社会组织在激发贫困群众的自主参与、培养经济发展能力、帮助建立自主性组织等方面具有更强的灵活性。因此，必须重视社会组织在扶贫工作中与政府和贫困群众的良性互动所发挥的积极作用，推动反贫困事业向系统最优化的方向发展。总地来说，打赢脱贫攻坚战必须整合政府、市场、社会、个人的力量，实现“四位一体”协同参与。

（四）政策理论的前瞻：开展综合性扶贫

随着扶贫开发工作的日益推进，精准扶贫难度也在逐渐增加，单一的自上而下的扶贫方式已经难以满足现实的需求，必须加快开展综合性扶贫。所谓综合性扶贫，首先包含了扶贫参与对象和主体多元化。以往扶贫工作的开展往往是以政府为主导，甚至是以政府的某一个部门为主导，虽然具备专业性高、组织力强等优势，但也隐藏着灵活性不足等缺陷。而综合性扶贫则要求政府各单位、各部门全部参与到扶贫工作中来，通过各单位、各部门的独特优势和资源整合齐心协力推动反贫困事业的发展。除此之外，综合性扶贫还要求培养贫困群众通过自我努力摆脱贫困的信心和能力，要求社会各界力量充分发挥社会责任感积极投入到扶贫事业中来。其次，综合性扶贫包含了扶贫项目的全面性。针对各贫困地区的差异性，政府要结合相应特点因地制宜地开展扶贫工作，例如在生态环境优美的地区规划开发旅游项目，在具有地方特色的地区开展特色产业项目等。此外，还要继续加强对义务教育、基本医疗、住房安全和社会保障等方面的投入，通过多种渠道加大对贫困群众的经济补助。最后，综合性扶贫还包含了扶贫工作的全程性。新中国成立以来，我国反贫困工作一直在持续不断地开展之中。由于贫困所具备的相对性特征，一时脱贫并不意味着永久脱贫，新的贫困人口很可能还会产生。因此，反贫困工作具有长期性和全程性的特征，即便是在2020年消除绝对贫困之后也不能轻易放松。由此可见，为了更好地发展反贫困事业，政府必须在综合性扶贫政策方面加大投入力度，将方方面面的问题都纳入一定的规范之中。

三、结语

新中国成立以来，反贫困事业无论是在实践层面、制度层面还是理论层面都取得了巨大的成就。从社会救济式扶贫、以经济体制改革为着力点的反贫困、以区域发展为主的开发式扶贫、整村推进与“两轮驱动”的综合性扶贫再到如今的以精准扶贫为特征的反贫困，我国的扶贫治理显示出了马克思主义指导下与时俱进的发展轨迹。这一过程中，中国共产党人坚持从中国的实际出发，在充分把握我国国情的基础上对反贫困事业演进规律的理性引导和积极推动，逐步解决贫困难题，努力为实现共同富裕而奋斗。我国反贫困事业的发展不仅对贫困地区和群众解决温饱、摆脱贫困、提升生活质量和水平发挥了重要作用，对世界减贫事业的发展也做出了重要贡献。主要体现在：坚定了世界人民对共产主义社会的信心，为第三世界国家摆脱贫困提供了经验与借鉴，为解决全人类的贫困问题贡献了中国智慧。

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