海关进出口货物申报制度创新研究

中共海关总署党校中青年处级干部进修班(总第十六期)第一课题组

党的十九届四中全会对于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作出全面部署。习近平总书记在十九届四中全会的重要讲话中指出:“新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重”，强调“把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，继续深化各领域各方面体制机制改革，推动各方面制度更加成熟更加定型”。海关是国家进出境监督管理机关，在履行监管职责、维护国门安全神圣使命的同时，也担负着创新监管体制机制、优化口岸营商环境的重要任务。加强相关领域制度建设，使其更加成熟更加定型，对于海关有效履行上述职责和任务尤为重要。作为海关监管体制机制的组成部分，进出口货物申报制度是海关实施进出境监督管理的制度基础，也是落实国务院“放管服”改革要求、机构改革部署和优化口岸营商环境的聚焦领域。推动进出口申报制度创新，是海关贯彻落实四中全会精神的具体举措，对于提升海关治理能力、协同推进强化监管与优化服务具有重要的现实意义。

一、进出口货物申报制度创新的必要性

(一)进出口货物申报制度创新是打造先进的在国际上最具竞争力的海关监管体制机制的内在要求

海关总署倪岳峰署长在总署党委学习贯彻十九届四中全会精神有关会议的讲话中强调:“打造先进的在国际上最具竞争力的海关监管体制机制，在制度的成熟和定型上要加快步伐，使海关监管制度更加适应高水平开放、高质量发展的要求。”进出口货物申报制度是海关实施进出境监督管理的制度基础和逻辑起点，是海关监管体制机制的重要组成和关键环节。打造先进的在国际上最具竞争力的海关监管体制机制，必然要求健全、完善与之相适应的先进高效的进出口货物申报制度，这就需要结合国际贸易实践和海关工作实际，对标国际海关先进监管模式和管理制度，对现行海关进出口货物申报制度作出重构性设计和前瞻性考量，这是海关贯彻落实四中全会精神、加强海关制度创新和治理能力建设的重要举措。

(二)进出口货物申报制度创新是优化口岸营商环境、促进跨境贸易便利化的客观需要

近年来，海关在优化口岸通关流程、提高货物通关效率、促进跨境贸易便利化等方面采取了一系列改革举措，其中包括深化通关一体化改革、推进“单一窗口”建设、实施“一次申报、分步处置”通关模式、推进以自报自缴为核心的税收征管方式改革等，并取得明显成效。中国在世界银行全球营商环境评价体系跨境贸易排名大幅跃升。同时，中央在优化口岸营商环境、促进跨境贸易便利化方面对海关提出更高要求。2018年10月，国务院印发《优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化工作方案》，其中许多工作都聚焦进出口货物申报制度以及口岸通关流程和作业方式改革等领域。在此形势下，前期被实践证明行之有效的进出口环节改革举措需要固化为法律制度规范，使其持续、稳定释放改革红利；同时，对进一步优化口岸营商环境、实施更高水平跨境贸易便利化的要求，也不能满足于对现行进出口货物申报制度以及口岸通关模式的“小修小补”，而是要坚持守正创新的原则和精神，立足海关工作实践，对现行海关进出口货物申报制度作出重构性安排与设计，使其能够更好地适应高水平开放、高质量发展的要求。

(三)进出口货物申报制度创新是落实国务院机构改革要求，实现关检业务深度融合的必然选择

2018年4月，国务院机构改革将出入境检验检疫职能和队伍划入海关。海关总署深入落实国务院机构改革要求，全面推进关检业务融合，其中一个重要方面就是在进出口环节推进报关报检业务整合与流程再造，实现深度融合。机构改革的一条重要原则就是优化协同高效。进出口环节报关报检业务融合不是将原海关和原检验检疫通关制度的简单叠加，而是要对原有制度进行整合与优化，在通关流程方面做“减法”，在监管效能方面做“加法”，以优化海关职能实现方式、加强部门之间联动配合、提高体制机制运行效能为目标，重新构建进出口货物申报制度和海关监管模式，使机构改革的原则和要求真正落实到位。

(四)进出口货物申报制度创新是坚持以人民为中心的发展思想，回应人民群众利益关切的重要举措

坚持以人民为中心是马克思主义的基本立场和观点，是我们党一切工作的指导思想。海关是国家重要执法部门，要牢固树立以人民为中心的发展思想，全面坚持以人为本的立法和执法理念，始终把人民的利益放在最重要的位置。海关作为进出境监督管理机关，进出口货物申报制度是广大进出口企业与海关建立行政管理与被管理法律关系的制度基础，关系企业切身利益，受到业界广泛关注，对这部分管理制度改革创新的呼声与诉求也比较普遍和强烈。2019年8月，海关总署政法司就修改《海关法》组织开展了进出口企业问卷调查。调查结果显示，84.2%的参与调查企业表达了对进出口货物申报制度的改革需求；75.5%的参与调查企业认为现行海关申报制度在优化通关流程和手续、降低企业通关成本、提高货物通关效率方面还有提升空间。企业的需求就是海关行动的指南，海关要以解决企业困难、满足企业需求、增强企业获得感为目标导向，改革完善海关进出口货物申报制度，降低制度性交易成本，增强制度优势，提升制度效能，进一步优化口岸营商环境。

二、进出口货物申报制度创新需要研究的重点问题

在海关法层面，进出口货物申报法律制度是一个相对独立的制度体系，包括申报主体、申报方式、申报内容、申报程序以及申报相关法律责任。课题组坚持问题导向和目标导向，聚焦海关执法实践需要以及进出口企业利益关切和制度诉求，从推进海关制度创新出发，重点对以下问题进行了调查研究。

(一)关于报关报检企业资质整合问题

2018年4月，为贯彻落实《深化党和国家机构改革方案》工作部署，海关总署启动报关报检业务整合，将其作为推动关检业务深度融合的一项重要举措，具体包括报关报检资质整合和报关报检行为整合。

2018年4月16日，海关总署发布2018年第28号公告(关于企业报关报检资质合并有关事项的公告)，(1)以下引用的海关对外发布的法规文件统一来自海关总署官网“政务公开”栏目，http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302266/index.html.对企业报关报检资质进行了优化整合，该公告规定：将检验检疫自理报检企业备案与海关进出口货物收发货人备案，合并为海关进出口货物收发货人备案；将检验检疫代理报检企业备案与海关报关企业(包括海关特殊监管区域双重身份企业)注册登记，合并为海关报关企业注册登记。企业注册登记后，同时取得报关和报检资质。

上述制度安排将检验检疫代理报检企业备案与海关报关企业注册登记合并为海关报关企业注册登记，统一按照海关报关企业实施注册登记管理，即将备案管理改变为审批管理(行政许可事项)，变相提高了从事报检业务企业的准入门槛，这超出了《行政许可法》的授权范围，且与国务院减少前置审批、加强事中事后监管的“放管服”改革精神不相一致。

按照“放管服”改革行业准入标准就低不就高的原则，检验检疫代理报检企业与海关报关企业的整合方向，应当是降低报关企业的准入门槛，将其由作为行政许可的审批制管理调整为非行政许可的备案制管理，与原检验检疫代理企业的准入模式保持一致。该问题在制度层面实质上涉及改革现行报关企业行政许可准入模式问题。

调研过程中，课题组就上述问题广泛听取了有关海关和企业的意见。各方普遍认为，在当前深化“放管服”改革、全面推行“证照分离”、优化营商环境的形势和背景下，取消报关企业设立的行政许可管理模式，由审批制改为备案制是大势所趋，不仅必要，而且具备可行性。

一是报关企业设立由“审批制”改为“备案制”，符合国务院“证照分离”改革精神和要求。行政备案是指行政机关为了加强行政监督管理，依法要求公民、法人或其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的行为。(2)参见《广州市行政备案管理办法》第2条，2010年12月14日市政府第13届128次常务会议讨论通过，自2011年3月1日起施行。行政许可(亦即行政审批)是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。(3)参见《中华人民共和国行政许可法》第2条，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行。通过比较不难发现，行政备案与审批在法律性质上有本质区别。备案的主要作用是收集信息和存档备查，不以产生特定法律效果为目的，并不直接影响行政相对人的权益；而行政审批(许可)主要解决的是行业准入问题，即对于法律一般禁止的领域，如果不经过海关批准、认可或者资质确认，行政相对人就不能从事特定活动，否则要承担不利的法律后果。近年来，国务院深化“放管服”改革的主要方向就是全面清理涉企经营许可事项，分类推进审批制度改革，完善简约透明的行业准入原则，进一步扩大企业经营自主权，创新和加强事中事后监管。2019年11月，国务院印发的《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》(国发〔2019〕25号)明确指出：“自2019年12月1日起，在上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西、海南、山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江等自由贸易试验区，对所有涉企经营许可事项实行全覆盖清单管理，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进改革，为在全国实现‘证照分离’改革全覆盖形成可复制可推广的制度创新成果。”(4)http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-11/15/content_5451900.htm.报关企业设立由“审批制”改为“备案制”，符合深化“放管服”改革的精神和要求，同时也是“国发〔2019〕25号”《通知》所明确的分类推进“证照分离”改革的方式之一。

二是报关企业设立由“审批制”改为“备案制”之前已在自贸试验区试行。报关企业审批改备案，此前已在第一批和第二批自贸试验区开展试点，运行情况总体良好。例如，本次调研的深圳海关，在2015年设立“深圳前海蛇口自贸片区”后，即对区内报关企业实行备案制管理，未发生异常情况。需要说明的是，此前在第一、二批自贸试验区开展的报关企业备案制试点属于事前备案，即报关企业从事代理报关业务前，需向主管海关办理备案手续，仍带有一定程度的行业准入审核性质。2019年11月27日，为配合“国发〔2019〕25号”《通知》的执行，海关总署发布2019年第182号公告(关于开展“证照分离”改革全覆盖试点的公告)，同时印发相关实施方案，明确自2019年12月1日起，对海关涉企经营许可事项开展“证照分离”改革全覆盖试点，其中就包括将自贸试验区内报关企业的设立由“审批制”改为“备案制”。与此前已开展的试点不同，这里的“备案制”是真正意义上的备案制管理(事后告知性备案)，即报关企业可以从业在前，从业后向海关进行告知性备案；备案不再带有审核性质，回归其制度本源，即“收集信息和存档备查”。报关企业设立审批改备案在自贸试验区实现全覆盖，这为下一步向全国推广奠定了基础。

三是现行报关企业注册登记审批手续已得到极大简化，客观上为向备案制管理过渡创造了条件。从本次调研掌握情况看，目前报关企业注册登记的审批手续已经大大简化，基本没有需要特别进行实质性审查的内容。海关总署公告2018年第143号(关于推进关检融合优化报关单位注册登记有关事项的公告)，对报关单位注册登记手续进一步予以简化。企业在互联网上申请办理报关单位注册登记有关业务(含许可、备案、变更、注销)的，可以通过“中国国际贸易单一窗口”标准版(网址：http://www.singlewindow.cn/)“企业资质”子系统或“互联网+海关”(网址：http://online.customs.gov.cn/)“企业管理”子系统填写相关信息，并向海关提交申请。申请提交成功后，企业需到所在地海关企业管理窗口提交申请材料。根据目前的操作情况，企业到所在地海关企管窗口递交申请材料，实际上也仅是提交一份《报关单位注册登记证书》，主要目的是核对企业印章并收取纸本存档，和备案的要求已经基本一致。

此外，通过调研了解到，目前海关已经与市场监督管理部门联网，能够实时获取报关企业的登记信息，实时掌握对企业的变更、注销等情况，具备及时处置的先决条件；报关企业每年需要通过“多报合一”系统由市场监管部门向海关报送年报，未按规定报送的，市场监管部门和海关都会将其纳入各自的异常经营企业名录，海关可以及时准确掌握企业的经营状况。上述行之有效的事中事后管控手段，也为海关对报关企业设立实施备案管理创造了有利条件。

《欧盟海关法典》对参与到国际物流供应链条上的各类经济主体，包括申报主体地位的取得，也是突出实效和实用性特点，法典第9条规定了企业注册制，每一位经营者用企业清晰明确的数据集注册一次，即可获得独一无二的识别身份，而这个身份编号就成为经营者在海关注册登记所用的、在欧盟关境内的唯一身份识别编号。(5)参考《欧盟海关法典》第9条、《欧盟海关法典授权条例》第11条。

课题组认为，报关企业设立由审批制改为备案制，不仅是落实机构改革要求、依法整合报关报检企业资质的客观需要，同时也是海关对报关企业管理方式的改革方向。海关对于报关企业逐步完善的日常监管机制为上述改革的实施奠定了基础和条件，对于降低企业制度性交易成本、促进报关行业健康发展具有积极意义。

(二)关于外综服企业的法律主体地位问题

对外贸易综合服务企业(以下简称外综服企业)是市场自发产生的一种新型商业模式，是互联网经济发展、信息技术飞跃以及贸易分工不断细化的产物，同时也是中国外贸转型升级快速发展的结果。近年来，中国的外贸行业已然发生巨大变化，越来越多的企业开始涉足对外贸易，而新增的外贸主体多为中小微企业。根据中国互联网络信息中心发布的第33次《中国互联网络发展状况统计报告》，在对外贸易领域中国有近500万家中小外贸企业，这些企业创造的交易份额占中国对外贸易总量的 60%。(6)http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201403/P020140305346585959798.pdf.由于中小外贸企业规模小、数量多、业务庞杂，而对外贸易的流程复杂繁琐，专业化程度高，中小外贸企业难以独立高效完成，这就需要专业化的机构提供相关支持与服务，外综服企业正是在这一背景下应运而生。外综服企业通过创新商业模式，运用互联网、大数据等技术，为对外贸易企业提供报关报检、物流、退税、结算、信保等综合服务业务，并协助办理融资业务。

外综服企业作为全新的外贸业务业态，是中国外贸商业模式的重大创新，具备广阔的发展空间，对中国外贸行业转型升级具有重要意义。为推进与支持外综服企业发展，国家从各个方面给予了政策上的支持 。2013年7月，国务院出台了促进外贸发展的“国六条”，在国家层面首次提出“外综服企业”这一概念。2014年5月，国务院办公厅印发了《关于支持外贸稳定增长的若干意见》，明确提出支持外综服企业发展，为小微企业出口提供专业化服务。2017年政府工作报告对促进外综服发展作出专门部署。2017年9月，商务部、海关总署、税务总局、质检总局、外汇局出台了《关于促进外贸综合服务企业健康发展有关工作的通知》(商贸函〔2017〕759号)。在上述政策措施的大力支持下，外综服企业纷纷涌现，服务规模不断壮大。有关外贸综合服务平台的概念及功能，国外学者也有相应的关注。Piyush Chandra认为，中小企业申请退税需要接受银行和海关等部门的资信与资格评估时，外综服企业能够提供关于申请单位的真实交易数据以及信用记录等信息，帮助中小企业提高退税效率。Cosimo Beverelli认为，通过外贸综合服务企业这个平台，中小企业在开展进出口贸易的过程中可以在通关、物流、退税、汇兑、融资等方面享受到高效率、标准化的综合服务，使自身的贸易成本大大降低。(7)Piyush Chandra, Cheryl Long. VAT rebates and export performance in China: Firm level evidence[J]. Journal of Public Economics, Volume 102, June 2013, Pages 13-22. Cosimo Beverelli, Matteo Fiorini, Bernard Hoekman. Services Trade policy and manufacturing productivity: The role of institutions[J]. Journal of International Economics, Volume 104, January 2017, Pages 166-182.本次调研了解到，深圳、青岛海关认证的外综服企业，所提供外贸服务的中小微企业数量都在2000家以上；其中一达通公司的全国注册用户达到33万家。

外综服企业在蓬勃发展的同时，也显现出一些深层次的矛盾和问题，这些矛盾和问题成为影响外综服企业以及有关行业进一步发展的障碍，也给海关相关监管工作带来一定困难。结合本次调研了解掌握的情况，有关问题主要体现在以下方面：

一是对外综服企业的内涵界定需要进一步明晰。鉴于外综服企业与外贸代理、物流企业、供应链企业、跨境电商服务平台等其他企业类型之间存在交叉关系，如何准确界定外综服企业存在一定困难。前文提及的由商务部、海关总署、税务总局、质检总局、外汇局等部委制发的“商贸函〔2017〕759号”《通知》对外综服企业的内涵作出界定。《通知》明确：现阶段，外贸综合服务企业是指具备对外贸易经营者身份，接受国内外客户委托，依法签订综合服务合同(协议)，依托综合服务信息平台，代为办理包括报关报检、物流、退税、结算、信保等在内的综合服务业务和协助办理融资业务的企业。上述规定在实际执行过程中也存在一定问题。本次调研过程中有企业反映，是否必须全部满足上述概念所确定的身份、委托、协议、平台、代理业务范围等条件，才属于外综服企业，这在实践中存在争议。目前，部分供应链或物流企业形式的外综服企业，并不完全具备上述条件，而部分完全符合上述条件的跨境电商平台企业，也存在未被认定为外综服企业的情况。此外，外综服企业作为一种新型贸易业态的经营主体，自身也在不断调整。在调研中发现，部分外综服企业基于制度环境与市场环境等相关因素的影响和变化，对其经营模式和服务内容等也在相应作出调整。譬如，深圳一达通公司已将原本承担的报关业务，再委托给专业报关公司，自己不再承担此类业务。

二是对外综服企业的认定标准需要进一步完善。外综服企业的业务领域涉及商务、海关、税务、市场监管、外汇管理等诸多政府部门的管理范围，由哪个部门对外综服企业作出认定，制度层面没有明确规定。实践中，各地商务主管部门承担了有关职责，不定期公布外综服企业名单或培育名单。但是各地各级商务部门关于外综服企业的认定缺乏统一的标准，不仅对外综服企业所提供服务的外贸企业(主要是中小微企业)数量以及外贸进出口额等标准设定值差异较大，对外综服企业所提供的外贸代理服务项目也有不同规定。譬如，有的地区商务部门要求外综服企业至少提供通关、退税、融资、收汇、信保、物流等服务项目中的5项，其中通关、退税、收汇为必须提供的服务项目；而有的地区则没有这方面的专门要求。各地方其他管理部门，对商务部门认定的外综服企业也有不同做法。譬如，税务部门没有直接适用商务部门出具的外综服企业名单，而是从退税管理的角度对外综服企业采取备案制度，明确规定“符合商务部等部门规定的外综服企业定义向主管税务机关备案”。海关作为垂直管理部门，对外综服企业有必要采取全国统一的管理标准和执法尺度。目前，海关没有制定关于外综服企业的认定制度，但就外综服企业的信用管理专门出台了信用等级认证标准。通过本次调研了解到，在执法实践中，一些海关适用省级商务部门公布的外综服企业名单实施监管。考虑到各地商务部门对外综服企业缺乏统一认定标准，在全国通关一体化的背景下，此种做法恐会对海关监管产生负面影响。

三是对外综服企业特殊的申报主体地位需要进一步明确。现行海关法律体系对于外综服企业的法律主体地位没有作出明确规定。《海关法》中关于进出口货物的申报主体只规定了“进出口货物收发货人”和“报关企业”，这两类申报主体与外综服企业的贸易角色定位存在显著差异，但囿于现行的申报制度，外综服企业只能在两者中选择其一，这在一定程度上制约了外综服企业的发展。实践中，海关将外综服企业作为进出口货物收发货人实施监管。但与进出口货物收发货人(《海关法》上的收发货人，并非实际的收发货人)属于外贸代理的贸易角色定位不同，外综服企业是服务主体，并非贸易主体，不实际参与对外贸易，不获取贸易收益，但却要作为进出口货物收发货人办理报关手续，承担远超出其相应权益的法律责任，在贸易角色定位与法律责任匹配上存在比较严重的错位。相比于传统的进出口企业，外综服企业服务的对象是中小微企业，并且多数属于小微贸易。随着服务规模的扩展，外综服企业需要处理的订单数量成倍增长，面对内容繁杂、数量巨大、且规范性有限的外贸数据，即使在尽到合理审查义务的情况下，外综服企业客观上也难以做到“万无一失”，出现申报差错的概率远高于传统外贸企业和一般报关企业，因申报错误被海关处罚以及下调信用等级的风险同样也远高于上述两类企业。这对于外综服企业而言存在一定程度的权责失衡，过于苛严。在调研中发现，有关区的个别外综服企业，因被海关处罚后降为失信企业而终止业务。

课题组认为，外贸综合服务是国务院鼓励和促进发展的一种新型贸易业态，对作为其经营主体的外综服企业亦应在制度和政策层面给予扶持。在会同相关主管部门进一步明确外综服企业定义内涵以及认定标准的同时，海关应当重点研究外综服企业在《海关法》中的申报主体地位问题，明确其权利义务以及相关法律责任，作出前瞻性的制度安排，为推动新型贸易业态的发展提供制度支撑。

(三)关于《法检目录》是否有必要继续保留问题

《法定检验检疫目录》(以下简称《法检目录》)是实施进出口商品法定检验制度的重要载体，来源于《中华人民共和国进出口商品检验法》(以下简称《商检法》)的有关规定。2002年，根据WTO规则和中国入世承诺对《商检法》进行了修改，将实施法检的目的明确为“保护人类健康和安全、保护动物或植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈行为、维护国家安全”。将《商检机构实施检验的进出口商品种类表》的名称修改为《必须实施检验的进出口商品目录》，由原国家质检总局和海关总署根据检验检疫法律、行政法规确立的法定检验检疫范围，每年联合发布《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》，即《法定检验检疫目录》，作为检验检疫机构对进出口商品实施检验检疫的执法依据。现行《法检目录》由商品编码、商品名称及备注、计量单位、海关监管条件、检验检疫类别五个项目组成；前三项与《商品综合分类表》相同，“海关监管条件”由海关总署、原国家质检总局共同设定，“检验检疫类别”由原质检总局设定。

《法检目录》的产生和存在，是由原出入境检验检疫机构的监管模式所决定的。与海关对于进出口货物要求全口径申报不同，并不是所有进出口商品都需要报检。只有涉及上述《商检法》所规定五项目的、需要依法实施检验的进出口商品，才需要办理报检手续。为此，出入境检验检疫部门对法检商品实施目录管理，并对外明示，以引导和督促进出口企业办理报检手续。但机构改革后报关报检业务整合，全部进出口商品均需要向海关申报，在此情况下是否有必要继续保留《法检目录》值得研究(见表1、图1)。

表1 2000-2019年法检数量统计表

在本次调研过程中，课题组就机构改革后是否有必要继续保留《法检目录》这一问题重点听取了被调研海关以及有关企业的意见。大家就有关问题基本达成共识，即在机构改革关检业务深度融合的背景下，依托现有《法检目录》建立的检验检疫监管模式发生深刻变化，《法检目录》的改革势在必行。现行《法检目录》主要存在以下问题：

图1 2000-2019年法检数量变化趋势图

第一，《法检目录》设置存在局限性。一是目录范围界定不够准确。部分商品与《商品名称及编码协调制度》(HS)不能对应，HS 编码无法列入，一些低风险产品无法通过目录和编码加以区分。《法检目录》所涉及的商品编码近 4600 个，其中包含了大量低风险的“一般”商品，而部分危险化学品、婴儿用品等却未列入目录。二是目录下的监管条件不够明确。目录未能根据商品安全风险的高低体现监管的差异性，没有对高风险商品提出更为严格的监管要求，在行政资源相对紧缺的现状下，难以科学合理配置有限的执法资源，无法保证对重点、敏感商品的有效监管，不利于检验检疫职能的充分履行。三是商品检验缺乏标准依据。目前商品检验标准多按产品HS编码设定，与技术法规和产品特性包括安全、卫生、环境、能效等方面法律层面关联度不够，随着国家标准体系的调整，很多强制性标准调整为推荐性标准，检验缺乏标准依据，如进口金属材料等。四是产品检疫风险未得到有效控制。“三检合一”后，统一发布《法检目录》，动植物、卫生检疫部分按产品特性设置，没有具体的商品目录要求，该目录仅能起到参考对照作用。

第二，《法检目录》不适应国际通用规则。一是《法检目录》制定、调整机制不完善。目录调整相对于中国社会经济改革发展要求明显滞后，且《法检目录》制定调整属于“谁执法谁立法”，与法治精神和国际规则不符，一直被WTO评议关注和诟病。二是检验监管模式与国际规则不符。从WTO/TBT 层面的技术法规、标准和合格评定三要素来看，政府制定技术法规、产业界主导标准、第三方技术机构实施符合性评定是大势所趋；同时《法检目录》涉及商品过多，造成实际上的非关税壁垒，不符合一般最惠国待遇条款的规定和国民待遇的原则。三是《法检目录》与国家有关法律法规和技术标准缺乏有效衔接，造成许多依法需要监管的商品游离于目录之外；同时一些商品由于设定依据不充分，导致检验检疫目标不明确，对低风险产品采取的相关技术性贸易措施容易受到国外质疑。

第三，《法检目录》不利于监管职责的有效履行。《法检目录》的存在，导致执法人员主观上容易将《法检目录》作为检验检疫的职责边界，产生监管范围仅限于目录所列商品的认识误区，而忽视目录外存在的安全风险隐患，形成监管“盲区”；从客观上看，制约了对国门安全风险的有效管控，在进出口商品安全风险发生变化，出现突发安全事件，尤其是出现目录外商品问题时，难以快速作出更新和调整。从执法风险上看，海关对于进出口货物要求全口径申报，对进出口商品的质量安全没有例外情形，对目录所列商品不能保证百分之百检验，但却要百分之百出证，产品出现质量问题，一线执法人员将面临承担失职、渎职责任的风险。

课题组认为，针对上述情况和问题，应当考虑取消《法检目录》，对于进出口法定检验商品不再实施目录管理；除法律、行政法规明确规定必须实施检验的商品外，对于其他进出口商品，海关以进出口企业申报事项为基础，运用大数据等信息技术手段实施风险研判，对于高风险商品实施重点检验。

(四)关于拓展提前申报制度适用范围问题

提前申报制度是现行《海关法》规定的一种特殊申报方式，即允许企业在货物到港前提前将报关单数据申报至海关验核，货物抵港后直接提离放行的制度。提前申报制度对于简化通关流程、压缩货物通关时间、促进跨境贸易便利化具有重要意义。WTO《贸易便利化协定》即有“抵达前业务办理”的相关规定，但在长期以来的执法实践中，提前申报制度的适用范围一直比较有限，海关将其定位为一种特殊申报方式或者一项优惠便利措施，《海关企业信用管理办法》中将出口货物提前申报作为只有高级认证企业才能享受的一项优惠便利措施。同时，海关对于提前申报规定了比较严苛的审核程序，所有提前申报事前必须经过海关批准，而且通常都是从严掌握。上述制度安排严重限制了提前申报的适用空间，不利于其制度功效的充分发挥。

导致出现上述情况的根本原因是海关囿于“有货申报为原则、无货申报为例外”的传统监管理念(特别是在出口申报环节)。1987年《海关法》、2000年修订的《海关法》在申报制度设计上均沿袭了这一原则和理念，在当时海关监管手段有限、信息化程度不高的背景下，该制度设计的目的是防止虚假申报、空箱进出、骗取出口退税等违法行为的发生。应该说，在当时历史条件下有其必要性与合理性。但时至今日，海关的监管方式、手段以及信息化管理水平都取得了长足发展，在已经能够适应全国通关一体化监管要求的情况下，海关应勇于革新监管理念，不再拘泥于有货申报的监管原则。

2018年10月，国务院印发《优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化工作方案》，将提前申报作为优化口岸通关流程和作业方式的一项具体举措，明确提出要“推广应用提前申报模式，提高进口货物提前申报比例，鼓励企业采用提前申报”。根据国务院上述部署，海关总署逐步采取措施放宽提前申报企业资格条件，简化提前申报审批流程。根据《海关总署关于明确出口提前申报有关事项的通知》(署综便函〔2019〕1号)规定，出口货物提前申报企业资质由《海关企业信用管理办法》规定的“高级认证企业”调整为“一般信用及以上企业”；对进口货物提前申报企业没有资质要求。该《通知》同时明确规定，“实行出口货物提前申报的，经直属海关批准即可，不再报总署批准”。目前，各直属海关已将进出口货物提前申报的批准权限普遍下放给隶属海关。海关对于提前申报的监管模式虽然在国务院有关工作方案出台后有所调整，但其将提前申报视为一种特殊申报方式的定位没有改变；与之相对应，对提前申报设置的审批流程依然比较严格。

考察《欧盟海关法典》中对提前申报的相关规定，进境提前申报和一般正常申报都是海关申报，两者只是在申报时间上有不同。任何在欧盟关境内设立的主体只要能够提供所需要的全部信息，都可以提交海关申报。《欧盟海关法典》允许货物在向海关呈验前30天内提交海关申报；对于货物先向海关呈验再提出申报的，《欧盟海关法典》规定海关当局应当立即接受，接受申报的日期即为适用相应海关监管程序并办理进出口手续的日期。

本次调研过程中，课题组重点了解了深圳、上海、青岛、哈尔滨海关进出口提前申报制度的实施情况，并就制度执行过程中的主要问题听取了海关和进出口企业的意见。调研发现，提前申报制度在上述关区的实施情况存在较大不均衡性(具体情况见表2)，基本呈现南高北低、逐步递减态势。导致出现上述情况有诸多因素，第一，关区地理位置以及交通运输因素。譬如，深圳与香港相连的公路口岸，因对货物通关时效要求高，公路运输货物进出口提前申报比例接近100%，而其货物空运口岸以东南亚航线为主，因航程较短，提前申报意义不大，因此比例较低；第二，企业参与意愿，譬如，海运原始提单和舱单数据往往容易产生偏差，企业担心出现申报差错，使用提前申报制度热情不高，上述调研海关海运进出口货物提前申报比例普遍偏低；第三，相关制度配套情况，譬如，上海海关建立进出口货物提前申报容错机制获得企业好评，企业参与热情较高，出口货物提前申报比例超过50%。

表2 部分海关进口、出口提前申报率统计表

关于企业和海关在执行提前申报制度过程中面临的主要问题则带有较强共性。对企业而言，最大的顾虑就是提前申报可能要承担有关单证数据不准确的风险(如原始舱单与提单数据不符)，稳妥起见，更愿意在货物实际运抵、对有关单证核实无误后再办理报关手续。企业普遍希望，将提前申报作为一种常规申报方式，允许企业根据实际情况自主选择，实现申报方式多样化；同时希望完善提前申报容错机制，对于提前申报过程中非因企业主观故意的违规行为，给予一定的责任豁免。对海关而言，拓展提前申报适用范围，最大的问题就是如何有效防范企业的“试单”风险，避免给海关增加执法风险和廉政风险；同时建议针对提前申报制度的新情况和新问题，进一步完善细化提前申报相关制度和执行要求，为海关监管提供明确依据和遵循。

课题组认为，综合考量优化口岸营商环境、促进跨境贸易便利化的形势要求以及海关目前的实际监管能力和口岸执法水平，改革以“有货申报”为原则的传统监管模式、将提前申报由特殊申报方式调整为常规申报方式的时机和条件已基本成熟，应结合《海关法》的修改，重构提前申报制度，为进出口企业提供多元化的申报模式。

(五)关于进出境运输工具舱单管理问题

进出境运输工具舱单是反映进出境运输工具所载货物、物品及旅客信息的载体，包括原始舱单、预配舱单、装(乘)载舱单等。运输工具向海关传输舱单电子数据，虽然不属于进出口货物申报范畴，但两者具有密切关系。根据《海关进出境运输工具舱单管理办法》(以下简称《舱单管理办法》)的规定，舱单电子数据传输义务人应当在进境货物运抵目的港之前向海关传输原始舱单电子数据，海关接受原始舱单数据传输后，收发货人方可向海关办理货物申报手续。

进出境运输工具舱单数据传输制度是保障国际贸易安全与便利的一项重要制度。一方面，海关可以基于对舱单数据的提前研判，确定即将入境货物的安全风险等级，对禁限类或者高风险敏感货物实行“禁装”“禁运”“禁卸”等处置措施。根据《舱单管理办法》规定，海关发现原始舱单中列有中国禁止进境的货物，可以通知运输工具负责人不得装载进境。另一方面，提前获取并向海关传输舱单电子数据，也是海关允许收发货人提前申报、“两步申报”等便利申报模式的前提条件。

与进出境运输工具舱单管理同时承担保障安全准入和促进贸易便利化等重要功能不相适应的是，现行海关法律体系对于舱单传输管理没有给予同等重要的法律定位，也缺乏配套的制度支撑，具体体现在以下几个方面：

第一，《海关法》以及有关行政法规均未对运输工具舱单管理问题作出相应规定，仅在海关规章层面作出规范，但未就运输工具负责人等向海关提供舱单电子数据是否属于申报予以明确，只是规定“舱单数据传输”。一直以来，舱单在中国是传输而非申报，法定的义务和责任不够明晰。美国、欧盟、日本都已经明确舱单的法定申报义务，(8)美国是实行海关24小时提前舱单申报的国家，而且美国海关还通过发布《安全申报管理规定》，要求美国进口商向海关申报10项内容，船公司提供2项内容，《安全申报管理规定》中要求船公司提供的两项信息分别是船舶的装载位置计划资料(Stowage Plan)和装载集装箱的状态信息(Container Status Message)，通过提供更多货物资料，帮助美国海关提高对高风险货载的识别能力。欧盟适用基于安全因素的舱单提前申报制度，此外，个别欧盟成员国海关还同时使用本国独立的舱单提前申报管理制度，以为了方便风险分析部门提前判别货物在偷逃税款方面的走私风险，例如在德国和英国，承运人在货物抵达前以电子方式向海关申报舱单，从而获得通关上的便利，而其风险分析部门则通过另外一套分析系统对舱单数据开展分析工作。2007年2月，日本开始实施海运舱单信息在到港24小时前向海关申报制度，但针对近海邻国(如韩国、中国)放宽时限，规定为到港前24小时。中国海关作为实施安全准入、保证国门安全的重要执法部门，需要进一步加强对于舱单数据的管理，而将舱单数据从传输转为正式申报，是其中至关重要的一环。(9)胡蓉、干春晖、李华东：《上海自由贸易港海关监管制度构建初探:基于舱单视角》，《海关与经贸研究》2017年第6期，第22-23页。以欧盟为例，欧盟海关提前舱单规则已自 2011年 7 月 1 日起实施。根据该规则，凡进入欧盟海关辖区的所有货物必须由承运人(通过海运的情况下)于欧盟海关当局规定的时限内在货物运抵前通过电子方式提交声明，即只要船先挂靠欧盟港口的所有目的港都必须申报ENS(Entry Summary Declaration，即入境摘要申报)。(10)王柯：《欧盟提前舱单规则》，《中国对外贸易》2008年第2期，第74页。

第二，虽然舱单数据传输主体实现多元化，但对不同主体的权利义务没有作出明晰规定。舱单电子数据的传输包括两部分：一部分是舱单电子数据，另一部分是与舱单相关的其他电子数据，如理货报告等。《舱单管理办法》将传输上述舱单电子数据的主体相应分为两类：一类是舱单传输人(主要包括运输工具负责人、无船承运业务经营人等)；另一类是相关数据传输人(包括理货部门、监管场所经营人及出口货物发货人等)。根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》(以下简称《海关行政处罚条例》)的规定，上述两类主体均有义务按照规定期限向海关传输舱单及相关电子数据，否则将被认定为违反海关监管规定。作为舱单传输人，包括了进出境运输工具负责人、无船承运业务经营人、货运代理企业、船舶代理企业、邮政企业以及快件经营人等，虽然主体多元，但权责不清。一是舱单数据传输义务分配不合理。调研过程中有企业指出，以海运舱单为例，船舶运营企业在实际运营中仅实际掌握物流信息，例如航线、装卸货港、货物重量等；而涉及货物的收发货人、货物基本信息等均由发货人在订舱环节向船公司提供，船公司仅关注集装箱封志等确保货物安全的要素，对于其他信息难以实际核实。从“顺势监管”和尊重实际物流规律出发，海关不应要求运输工具负责人传输超出其应掌握事项范围外的内容，否则将给企业增加不必要的成本，同时也无法保证数据的准确性。二是混同了运输工具负责人等海关监管对象与相关代理企业的义务与责任。如货运代理企业和船舶代理企业，其在进出境物流中的地位一般属于代理性质，规定其直接承担舱单数据传输义务并承担相关法律责任，明显与其法律地位不相适应。在调研中有企业反映，如果发生舱单传输错误，海关往往会处罚舱单传输人，但是舱单传输人多为承运人代理，导致舱单错误的原因主要是由于承运人或者收发货人提供信息有误，舱单传输人只是代为传递舱单信息，不是舱单信息的生产者，所承担的法律责任与其权利义务不匹配。

第三，对舱单传输管理所涉违法行为惩治力度弱，违法成本低。《海关行政处罚条例》第二十二条规定：“未按照规定期限向海关传输舱单等电子数据、传输的电子数据不准确或者未按照规定期限保存相关电子数据，影响海关监管的，予以警告，可以处5万元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得。”目前，舱单传输管理所涉违法行为作为“两简案件”，由现场业务部门处置。根据《海关办理行政处罚简易程序案件、简单案件操作规程(试行)》(署缉发〔2017〕205号)的规定，对于此类违反海关监管规定的行为，“第一次警告，第二次及之后每次予以警告并处1000元罚款”。与进出口货物未申报或者申报不实的相关罚则相比，上述处罚幅度明显偏低；同时也存在违法主体责任分担问题。在舱单数据出现传输错误的情况下，参与其中的收发货人、运输公司以及报关单位谁是主要过错方，能否共同承担违法责任，理论与实践均有争议。

课题组认为，为进一步强化舱单管理在保障安全准入与促进贸易便利化方面的制度功效，为提前申报和“两步申报”改革提供更加有力的制度支撑，应借鉴其他国家海关有关制度经验，研究建立进出境运输工具舱单申报制度，同时明确申报主体及其权利义务。

三、有关对策建议

(一)关于改革报关企业设立审批制度的相关建议

一是建议按照国务院行政审批制度改革有关部署和要求，取消“报关企业注册登记”行政许可事项，不再设置报关行业准入门槛，将报关企业的设立由审批制管理调整为备案制管理。对报关企业的备案制管理，其性质属于“事后告知性备案”，而非“事前审核性备案”，主要目的是收集信息和存档备查，注意杜绝以“备案之名”行“审批之实”。

二是建议在海关内外部全面推广应用统一社会信用代码，取消针对报关单位(进出口货物收发货人和报关企业)的海关注册代码；同时加强与市场监督管理部门的信息共享和，按照“多证合一”要求在企业办理工商登记环节一并完成报关企业备案，备案信息由市场监管部门推送给海关，切实做到“企业少跑腿，数据多跑路”。

三是建议进一步完善对于报关企业的常规监管方式和监管手段，在取消报关企业设立前置审批后，通过加强风险管理、企业稽核查、行政处罚、信用管理等多种机制和方式强化事中事后监管，例如：加强与市场监管及相关部门的数据交换和信息共享，及时了解掌握企业登记信息和相关经营信息等；加强风险信息的报送，属地海关加强对辖区企业的主动巡访及信息采集；加强对企业信用管理、AEO认证、联合激励与联合惩戒机制建设，加大对违法企业的惩治力度，提高其违法成本，健全完善守法便利、违法惩戒的企业信用管理机制。

(二)关于明确外综服企业法律主体地位的相关建议

一是根据商务部、海关总署、税务总局、质检总局、外汇局出台的《关于促进外贸综合服务企业健康发展有关工作的通知》(商贸函〔2017〕759号)以及外综服企业经营实践，建议在海关法层面明确外综服企业的法律主体地位是“外贸代理服务企业”(简称“代理服务企业”)，使外综服企业成为有别于进出口货物收发货人和报关企业之外的第三类独立报关主体。

二是建议参照海关对跨境电子商务和市场采购贸易等新型贸易业态的监管方式，增列“外贸综合服务企业”或者“外贸代理服务企业”海关监管代码，给予外综服企业新的通关身份；针对外综服企业贸易角色定位以及实际特点，进一步完善对外综服企业的企业信用等级认证标准，在信用管理方面积极支持外综服企业的健康发展。

三是基于外综服企业的贸易性质及其与进出口货物收发货人和报关企业的本质区别，建议遵循以下原则界定外综服企业的法律责任：

原则一，外综服企业所承担的法律责任应当严于报关企业。外综服企业实施了大部分与对外贸易直接相关的报关行为，而且其对实际贸易主体的掌控能力也远胜于一般报关企业。因此，外综服企业所要承担的法律责任不能仅局限于现行《海关法》对于报关企业所确定的“合理审查义务”，而应当是以有效风险防控为基础的“审慎审查义务”。

原则二，外综服企业所承担的法律责任应当弱于实际贸易主体。外综服企业的性质决定其仅是进出口贸易流程中综合服务提供者，而不是实际贸易主体，其对进出口货物状况、申报要素真实性的掌控能力不及实际贸易主体，其法律责任应当弱于实际贸易主体，在法律责任设定上不应将其等同于实际参与对外贸易的传统的进出口货物收发货人。

原则三，外综服企业所承担的法律责任应当以故意、重大过失作为责任追究基础。对有证据证明违法行为主要是实际贸易主体过错造成，且外综服企业履行了合理、审慎审查义务的，外综服企业无须承担法律责任。

(三)关于取消《法检目录》的相关建议

建议取消《法检目录》，对进出口法定检验商品不再实施目录管理。除法律、行政法规明确规定必须实施检验的商品外，对于其他进出口商品，以进出口企业申报数据为基础，运用风险管理方式和手段加强实际监管。同时，取消《法检目录》后，建议从以下三个方面健全完善配套监管机制和制度。

一是将《法检目录》下的监管模式融入相关业务流程。将原有法定检验模式拆分为“指令设置维护、申报前监管、现场查验、检测、处置、稽核查、风险预警管理和快速反应”等环节并对应融入相关业务流程中。遵循分类管理和严进宽出原则，加强进口货物安全监管，合理配置监管资源，充分运用第三方检验结果采信等手段，提升监管效能。加强对出口企业的诚信管理和生产能力、质量控制能力的符合性验证，出口货物除法律法规规定必须施检的货物外，实施事后监管，稽查追责监管模式。

二是将《法检目录》下的监管条件并入风险防控体系。在风险评估基础上，对《法检目录》内全部风险管理要素以及法律法规规定的进出口货物准入要求和监管条件整理加工为安全风险监管指令，并比照《商品名称及编码协调制度》，充分运用风险监测、风险评估、风险预警、风险处置等风险管理手段对全部进出口货物和企业实施安全风险监管，构建“规则指令科学、执法处置明确、风险防控高效”的安全监管新模式。

三是将《法检目录》下的监管要素嵌入海关监管流程。对货物及其生产经营企业监管要素统筹考虑、关联治理，实现企业和货物监管之间相互促进。综合运用检验检疫监管前伸后延防控措施，加强安全风险准入、监测预警和后续处置；建立国门安全风险应急管理和动态调整机制，遇到执行国家命令、突发疫病疫情、重大质量安全事故等，立即调整监管内容，并根据货物和企业风险要素的变化实施动态调整，从而更加有效地实现国门生物安全、进出口商品、食品安全风险全流程、全要素综合防控。

(四)关于拓展提前申报适用范围的相关建议

一是建议转变以“有货申报”为原则的传统监管理念，将提前申报由现行《海关法》所规定的特殊申报方式，调整为一种常规申报形式。企业只要满足相关条件，如取得提(运)单或者载货清单(舱单)数据，就可以向海关提前申报，无须经过主管海关特别批准。同时，建议赋予企业对于提前申报、货物抵港后一次申报、“两步申报”等申报方式的选择权，为其提供多元化的申报模式。

二是建议将提前申报与“两步申报”制度相结合，一方面允许企业在两者间自主选择，同时允许企业提前进行“两步申报”中的“概要申报”，无安全准入风险且非布控查验的货物运抵口岸后即可放行提离，进一步缩短货物放行时间，提高口岸通关效率，充分发挥两种申报模式的制度叠加优势。

三是建议以主动披露制度为基础，建立提前申报容错机制，对于非因企业主观故意引起且企业主动向海关书面报告，并能够及时纠正或者消除危害后果的违反海关监管规定行为，可以从轻、减轻或者免予处罚。建议参照海关总署2019年第161号(“关于执行主动披露涉税违规行为有关事项的公告”)，明确提前申报过程中主动披露违规行为可以从轻、减轻或者免予处罚的具体适用情形，增强有关制度的可操作性以及企业获得感。

四是建议针对利用提前申报制度实施的进出口“试单”行为，建立相应的风险防控机制和监管作业规范，实施有效管控；对于此类违法行为，一经查证属实，即在法定处罚幅度内顶格从重处罚，增加违法成本，加大惩治力度，体现海关监管导向。

(五)关于建立运输工具舱单申报制度的相关建议

一是建议在《海关法》层面建立进出境运输工具舱单申报制度，将现行海关法律规范所规定的“舱单传输管理”提升为“舱单申报管理”，明确舱单申报主体如实向海关申报舱单数据的法律义务，明确其适用范围。结合各种运输工具和运输方式的特点，对进境舱单和出境舱单电子数据的申报时限作出具体规定。

二是建议借鉴美国海关的“10+2”舱单申报模式，(11)参见胡蓉、干春晖、李华东：《上海自由贸易港海关监管制度构建初探:基于舱单视角》，《海关与经贸研究》2017年第6期，第15-16页。界定舱单申报主体并明确其权利义务。以进口海运集装箱舱单为例，明确申报主体为承运人和进口商。其中，承运人负责向海关申报舱单数据中船舶、集装箱信息，用于说明集装箱在运抵中国卸货港过程中的活动；进口商负责向海关申报舱单数据中货物描述信息、原产国、HS编码、制造商或供货商、进口商或收货人等货物、企业信息，并按照“谁申报，谁负责”的原则明确申报责任。同时，比照《海关法》中关于报关企业的规定，明确货代、船代公司等代理企业的申报主体地位，明确其应当履行合理审查的法律义务。

三是建议明确舱单申报的法律责任，强化舱单及时准确申报的刚性约束。一方面建议科学合理设定不同舱单申报主体的法律责任，譬如承运人仅为运输主体，与收发货人(进出口商)作为进出口货物贸易主体的法律责任不应简单等同，对于其在经营环节由收发货人提供的舱单数据项(如货物简要描述等)发生错误，可适当减轻承运人的责任。另一方面，建议参照“进出口货物申报不实”“进出境运输工具未按规定向海关申报”等违规行为的罚则，设定舱单数据申报不实以及相关违规行为的法律责任(相比现行未按规定传输舱单数据的法律责任应适当加重)；同时建议明确对于伪瞒报舱单数据等具有主观故意的违法行为的处罚标准。此外，对于船代、货代等舱单申报代理企业，建议设置与其履行合理审查义务相适应的法律责任。

四是建议完善舱单申报相关配套制度。将舱单申报主体纳入海关信用管理范畴，实施“守法诚信便利、失信违法惩戒”信用管理措施。统一规范舱单申报数据变更管理。考虑到未来实施24小时舱单申报制度的国家将进一步增加，建议以“一带一路”海关合作为契机，推进海关国际合作中的舱单电子数据共享。