海关支持综合保税区高水平开放高质量发展研究——以江苏省综合保税区为例

南京海关课题组

综合保税区(以下简称“综保区”)是海关特殊监管区域的整合优化目标，是开放型经济发展的重要平台，是推动形成全面开放新格局的重要载体。为满足中国不同时期对外开放和经济发展的需要，国务院先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综保区等6类海关特殊监管区域。经过多年的整合优化，江苏省目前有21个海关特殊监管区域，其中有20个是综保区，综保区数量位居全国第一。江苏地区各综保区现处的发展阶段各异、产业类型多样、经验典型，江苏地区的综保区在发展中所存在的问题在一定程度上也折射出全国各地综保区的发展现状，因此对江苏省综保区进行研究意义重大。

一、江苏省综保区发展历程和特点

总体来看，江苏省综保区发展迅速、创新活跃、质量和效益领先全国，主要呈现以下特点：

(一)起步早，各类海关特殊监管区域发展形态丰富

江苏省自1992年设立张家港保税区以来，先后于2000年设立昆山出口加工区，2004年设立张家港保税物流园区，2006年设立苏州工业园区综保区，2008年在张家港保税区和保税物流园区的基础上整合设立张家港保税港区。除了跨境工业区这一海关特殊监管区域类型在江苏省没有设立外，其余5种类型的海关特殊监管区域在省内都有设立，而且设立时间都早于中国其他省份。尤其是昆山出口加工区和苏州工业园区综保区设立时都是全国首个该类型的特殊区域，其取得的经验和创造的模式后来逐步推广至全国。2012年，根据国务院相关文件要求，全省各类海关特殊监管区域逐步整合为综保区，目前已基本整合到位。(1)因张家港保税港区整合为综保区工作正在稳步推进过程中，本文中相关数据均包括目前张家港保税港区的数据。

(二)布局广，成为江苏省开放型经济发展的重要载体

多年来，综保区凭借其独特的政策优势、功能特点和管理方式在推动区域经济发展方面发挥了非常明显的作用。江苏各地一直将综保区作为引领开放经济发展的重要载体，各级政府将在本区域设置综保区作为一项重要工作来推动。目前，江苏省13个地级市(除宿迁市外)均已设置综保区，部分县、区(如常熟、武进等)也都设有综保区。20个综保区分别分布在苏南、苏中、苏北地区，其中苏南地区数量较多，仅苏州地区就有7个综保区，苏中、苏北地区数量较少。各地利用综保区的政策优势并结合本地产业经济的特点，实现了经济的跨越式发展。例如，昆山综保区利用当地电子加工制造产业起步早的优势和综保区的政策优势，形成了以仁宝、纬创、世硕等企业为代表的区内电子信息制造产业的发展；太仓港综保区利用港口优势大力发展保税物流产业，吸引了三菱商事、伊藤忠、优衣库、舍弗勒等企业入区开展国际物流及配送业务；淮安综保区利用区内企业富士康的聚集效应，形成了电子信息产业集聚区，改变了当地的产业形态。

(三)发展快，对江苏省外贸的支撑作用日益增强

2001年中国入世后，江苏省外贸持续增长，其中虽有曲折但总体形势向好。 2008年全球金融危机后，江苏省外贸增速出现了一定程度的回落，但综保区内进出口始终保持较高速度的增长，有力支持了全省外贸稳定增长。2018年，全省综保区实现外贸进出口总值9823亿元人民币，同比增长11.9%，高于同期全省外贸增幅2.4个百分点，约占全省外贸进出口总额的22.4%，约占全国海关特殊区域进出口总额的19.1%。特别是昆山综保区、无锡高新区综保区、苏州工业园区综保区、苏州高新区综保区等4个综保区进出口总值分别为3434亿元、1957亿元、1951.8亿元和1421.8亿元，增速达到5.8% 、 62.3%、30.5%和 13%，上述4个综保区的进出口总值达到8762亿元，占江苏省海关特殊监管区域进出口总值的89.2%。

(四)结构优，推动江苏省制造业转型升级作用明显

江苏省是制造业大省，行业门类齐全，转型升级基础好、潜力大、前景广。综保区凭借独特的政策优势，吸引了一批具有全球影响力的制造企业落户，提升了全省综保区内的制造业水平，并且辐射和带动了当地制造业整体发展。2018年，全省综保区单位面积进出口总值达到245.2亿元/平方公里。此外，苏南、苏中、苏北的综保区结合了当地的产业经济特点，成为引领和带动当地制造业发展的引擎，逐渐形成了各具特色、梯度发展的产业经济板块。苏南地区电子信息产业起步早、体量大，综保区内聚集了大量规模巨大、处于产业链高端的电子信息类制造企业。例如，无锡综保区形成以SK海力士半导体、英飞凌科技、海太半导体等企业为代表的集成电路产业集群，特别是SK海力士半导体目前占有中国DRAM市场约35%的份额，是全球单体投资规模最大、月产能最高、技术最先进的10纳米级DRAM产品生产基地。苏中地区装备制造业基础好、门类全，综保区内汽车零部件、新材料等特色产业发展迅速。例如，南通综保区依托延锋安道拓、吉凯光电等汽车零部件龙头企业，延伸产业链，逐步形成汽车零部件加工制造中心。苏北地区依托其在纺织、食品加工等方面的传统优势，在综保区内大力发展该类型龙头企业。例如，淮安综保区内的新国纺织年产彩纱产品24000吨，年营收达10亿元以上，成为国内行业的龙头。

(五)创新强，各类新模式和新业态在区内发展迅速

多年来，南京海关大力开展机制创新和政策创新，在综保区的监管模式、监管流程、监管手段等方面创造了诸多“江苏经验”，有力支撑了综保区内各类产业、业态高速增长。例如，苏州工业园区综保区创建的“两单一审”模式、“掌上物流”系统在全国综保区得到复制推广，这些创新的监管模式极大地提升了海关监管效能。南通综保区的“慧眼通”模式、无锡综保区的物联网监管为综保区内的高科技监管提供了新的思路，苏州工业园区综保区和昆山综保区开展的“一般纳税人”资格试点为区内企业面向国内市场提供了新的途径。此外，在地方政府和海关等相关部门的支持下，全省综保区不断拓展区内业态，在最初的保税加工、保税物流等传统业态的基础上，保税服务功能得到了长足发展，出现了各种新兴业态。在商贸服务业领域，拓展了跨境电商网购保税进口、保税展示交易功能；在生产性服务业领域，复制推广了境内外维修、委内加工等制度。这些新兴业态的发展，丰富了特殊监管区域的产业结构，带来了新的增长极。以跨境电商网购保税进口为例，太仓港综保区“太境通”综合电商平台有入驻商户30家，2018年完成跨境电商货物入区129批次，货值4262万元；出区包裹11.3万单，货值2202万元，形成了境外供应商与国内消费端的直通链条，凸显了综保区发展所带来的利民惠民的作用。

二、目前江苏省综保区发展存在的主要瓶颈

20多年来，江苏地区的海关特殊监管区域顺应不同时期的经济发展要求，在承接国际产业转移、扩大对外贸易和促进就业等方面发挥了积极作用，并且为江苏省的改革开放积累了大量经验。但近年来发展一直相对缓慢，部分综保区内土地长期闲置，引进项目不多，引领作用不明显，呈现出发展迟缓的状态。即使在《若干意见》出台后，基层仍有政策“不给力”“不解渴”的呼声。因此，有必要对当前制约综保区发展的原因进行全面梳理。

(一)管理方式“相对滞后”，与经济社会发展形势不相适应

1. 立法滞后阻碍管理理念的“与时俱进”。综保区是海关特殊监管区域“功能整合、政策叠加”改革的产物，设立之初被定位为国内政策最优、功能最全、通关最便捷的海关特殊监管区域，承载了加工、物流、口岸、退税等诸多功能。综保区运作十多年来依然参照2007年颁布的《保税港区管理暂行办法》进行管理，缺少与时俱进的针对性法律法规来规范区域内的各项运作。近年来，为跟上综保区改革发展的步伐，海关制发了很多针对专项业务的规范性文件，但相对独立、未成体系。立法滞后造成综保区的管理制度没有上位法支撑。特别是2015年天津港“8·12”爆炸事故后，综保区内的区域安全、贸易安全、生产安全等综合管理要求不断升级，而趋于保守的管理理念与不断升级的管理要求严重脱节，使改革措施的实施效果大受影响。

2. 改革推进遇到协同共管的“两个难题”。综保区作为一个由国务院批准设立的开放型经济重要载体，是地方推动经济发展的一块响当当的“国字号招牌”。不论是综保区的申请设立还是日常管理都离不开地方政府和部分垂管部门(例如，海关、外汇管理、国土等)的通力协作，但在实际工作中，各地综保区在管理中都普遍存在“两个难题”。一是管理主体责任不明。综保区的定位以及“境内关外”的标签，使得综保区的地方管理部门在建制、管理体制以及人才配置上都相对薄弱，对整个区域的管控能力不强，以致于海关背负了过多的职责。此外，部分地方政府对综保区的管理存在重申请轻建设、重功能轻绩效等现象，运营能力不足，全省综保区土地闲置问题等较为突出，日常管理和改革推进与海关等部门尚未形成合力。二是协同监管不够。由于尚未建立体现综保区特征的共管共建联系配合机制，综保区业务管理涉及的各部门在推进业务改革时职责不明、动力不足、方法不多，对部分改革参与度不高，落实进度不理想。此外，海关与商务、财税、外汇管理等相关部门在综保区改革、信息共享、联合惩戒等方面的齐抓共管也有待进一步加强。

3. 产业转型升级面临壁垒成本的“双向挤压”。近年来，中国在发达国家价值链中不断向高端攀升，同时引领发展中国家价值链，希望通过两大环流的良性互动提升在全球价值链中的地位，综保区凭借特殊的地位在转型升级中“一马当先”。但是，随着国际贸易保护主义抬头，特别是近期中美贸易摩擦升级演变成美国对中国高科技产业的“封杀”，“中国制造”在承接国际产业转移特别是高端制造业方面，受到国际贸易壁垒的层层阻碍，综保区内原本比重就较低的高端制造、保税服务产业发展面临严峻挑战。由于综保区土地有效利用率不高，再加上国内生产要素成本的不断上升，综保区低成本制造的传统优势明显弱化，部分劳动密集型产业加速转移至东南亚等周边国家地区，引领发展中国家价值链困难重重。

(二)区域发展不平衡，地域特色与错位发展不够明显

1. 全省内综保区发展不平衡。江苏省内苏南、苏中、苏北地区经济发展速度不一，各地综保区成立的时间不一，前后跨度长达十多年，各综保区发展差距也比较明显。苏南片区起步最早，在出口加工区阶段就集聚了大批生产型龙头企业，业务量稳步增长；而苏中、苏北地区的综保区起步较晚，错过了特殊区域蓬勃发展的时期，同时受区域经济和交通区位等因素制约，业务种类相对单一，多以保税物流和“一日游”业务为主，加工制造业比较薄弱，缺乏使综保区可持续发展的支柱产业。《若干意见》出台后，苏南地区综保区凭借其制造能力优势和规模优势，对于新入区项目的“虹吸效应”具有明显优势。

2. 各地综保区发展追求“大而全”。通过对江苏省综保区调研得知，绝大部分综保区都希望全方位打造“五大中心”，而且都是平均发力，重点突破不明显，没有体现各地综保区发展规划与地方产业政策的协同性。苏中、苏北地区并未与苏南地区形成地域错位发展，部分拟入区项目同质化现象比较明显。如归属于生物医药、跨境电商等类别的项目数量较多，这也与当前产业热点较为集中有关。同时也反映省级政府相关部门对《若干意见》的落实缺乏整体布局，有的地方政府对《若干意见》的落实流于纸面发文和动员宣传层面，各地综保区管理部门各自为政，在深度结合本地经济发展特色方面的通盘考虑和整体规划不够。

(三)海关监管模式与综保区发展需求不匹配，制约改革红利的充分释放

1. 监管模式呈现强度效率的“内外倒挂”。当前，海关对综保区采取“围网卡口+电子账册”的管理形式，形成了既强化围网卡口监管，又严格账册管理的双重监管模式，区内企业不得不面对“卡口+账册”的“两把锁”，与区外加工贸易管理形成了“两个倒挂”，直接影响了区内企业的获得感和积极性。一是监管强度倒挂，除与区外加工贸易同样实施账册管理、后续稽核查的监管措施之外，综保区内还实施报关单查验、核放单检查等卡口实货监管措施，多重监管手段的叠加导致区内管理强度要远大于区外；二是通关效率倒挂，目前卡口管理没有具备有效的分类监管制度和高效的物流配套系统，导致进出区手续繁琐、过程复杂，从而引发了国内货物入区难、物流成本高等问题。相比之下，区外加工贸易监管效率更高。从本次调研情况中可以看出，进出区的便捷性和物流便利性是所有区内企业关注的首要问题。

2. 信息化系统叠加导致监管手段“烟囱林立”。近年来，海关对综保区的监管加大了科技投入，信息化系统从关区统一版到全国统一版，其初衷是要打造规范统一的智能化管理环境，为企业提供高效便捷的服务。但在实际操作中企业需要在多个系统切换使用才可完成整个通关流程，如金关二期系统、关区辅助系统、H2010系统、单一窗口、对接平台等。各系统间的联动欠佳，系统的逻辑和实际业务场景存在差距，导致企业实际体验感比较差；系统的设计缺陷和不稳定性，严重影响货物的正常流转。同时，系统太多导致各类管理越来越机械化，“规定”跟随“系统”，现场海关对系统不支持的业务操作，只能“以系统设置为准”，无法办理、无法处置，严重影响效率，企业对此反响强烈。

(四)政策综合性强，企业推动新业态新模式困难重重

1.制度设计体系不完备导致部分政策吸引力不足。国务院《若干意见》的出台，给综保区发展传递了积极的信号，在海关总署、直属海关、隶属海关等多层次、多场合的政策宣传后，地方政府、综保区管理部门、区内企业等都重燃了综保区发展的希望，对政策落地抱有美好的憧憬。但是，《若干意见》的配套制度设计没有真正突出综保区的优势，与区外加工贸易管理制度相比较，倒挂现象依旧明显。例如，“拓展两个市场”中一般纳税人资格试点企业向境内区外等企业销售保税货物的，必须缴纳进口税收，无法按照保税状态结转至区外下游企业，对比区外加工贸易企业可以保税结转的政策存在明显政策落差。

2.部分政策缺乏操作细则导致政策无法落地。《若干意见》的21项措施中有12项由海关总署牵头落实(其中4项是海关总署独家负责)，其余则是由其他部委牵头落实，总体上看操作细则的出台速度相对较慢。目前由海关总署牵头落实的几项基本都有了操作细则，大部分都可以实施。由国家税务总局牵头落实的推广增值税一般纳税人政策已在近期发布新的规定，基本实现了一般纳税人政策在全国综保区的落地。由其他部委牵头的措施还没有详细的实施细则，企业空有想法无法落实。比如，电子医疗器械生产项目落户综保区悬而未决，因为按照现行规定，生产用厂房需要由药监局进行质量体系审查并颁发生产许可证，综保区内工厂生产的电子医疗器械产品需要到药监局进行产品注册申报，但据了解，目前药监系统对综保区内医疗器械生产企业的体系审核和产品认证，尚未有明确的法律法规依据。

3.部分制度陈旧导致政策落地存在困难。部分法律法规陈旧，政策修改滞后，无法适应当前经济形势，导致企业部分业务开展不顺利。例如，区内企业生产过程中产生的固体废物，按照现行《固体废物进口管理办法》的规定，出区处置或利用需要市级环保部门的审批，企业需要提供证明接收单位能对区内固体废物以环境无害化方式进行利用或者处置的材料，有些地区的环保部门为防风险，要求企业提供非常详细的证明材料，需接收单位所在地环保部门的背书。区内企业普遍反映，为了处置区内生产过程中产生的废物，需辗转多个部门，出具多项证明材料，且这些废物是在中国境内加工制造过程中产生的，不应按进口固体废物的相关规定进行管理。

三、促进综保区高水平开放高质量发展的实现路径

海关在支持综保区发展方面要认真贯彻党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，紧密结合开放型经济发展的实际情况，坚持问题导向、目标导向、结果导向，深入推进海关制度创新和治理能力建设，依托规则等制度型开放，聚集更多高端和创新型生产要素，推动综保区在新一轮发展中抢占先机、赢得主动。

(一)推动建立政府主导的协同管理机制

建议进一步深化综保区管理体制机制改革，解决综保区管理主体不明、职责不清、发展不力等问题，着力提升综合管理水平和服务发展效能。

1.创设省级协调管理机构。推动省政府研究设立江苏省综保区科学发展协调管理部门，指定一名省政府副秘书长总负责，履行对全省综保区统筹管理职责，协调商务、海关、税务、银行、外汇管理、安监以及地市级政府等部门，构建政府主导、各部门协同的联合管理机制，落实制度创新机制、联席会议机制、综合评估机制，进一步强化政府与海关、税务、安监等监管部门的协作配合，共同提升综合治理能力，优化综合治理体系，提高服务发展水平。

2.编制全省综保区发展规划。研究制定全省综保区高水平开放高质量发展规划意见，瞄准融入全球价值链分工体系的目标，结合各地综保区的区位优势、资源禀赋、主导产业和特色创新，对“五大中心”的建设和发展，进行统筹规划，重在错位互补发展，避免同质恶性竞争，结合当地经济优势，有效服务“一带一路”、长江经济带和长三角一体化等国家战略，实现全省综保区共同发展，全面提升江苏省综保区综合竞争力，同时也为全国综保区高水平开放高质量发展贡献“江苏智慧”，提供“示范模式”。

3.出台促进发展激励措施。组织开展全省综保区高水平开放高质量发展的联合调研，深入分析现状，深刻剖析原因，找准障碍瓶颈，制定激励措施，激发出全省综保区高水平开放高质量发展的热情和活力。广泛开展《若干意见》的深度宣传，为需求强烈的大企业、大项目输送提供“量体裁衣”式的定制服务，落实企业“问题清零”机制，全力支持区内企业在21项措施方面早实施、早见效、早复制、早推广。同时，对综保区发展的指标体系、评价体系、政策体系、统计体系等进行深入研究，形成有利于推动和引领综保区高质量发展的激励与约束机制。

(二)统筹规划建设全省“五大中心”

按照“推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局”的最新要求，发挥苏南、苏中、苏北各地的比较优势，结合当前现状，有针对性地进行规划统筹，实现全面统筹、优势互补，不断提升江苏各地综保区在全球产业链、价值链与创新链中的分工和层次。

1.打造加工制造中心。进一步推广增值税一般纳税人资格试点，强化企业市场主体地位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。支持大型企业入驻综保区发展，对合适的项目开展一对一精准帮扶，多部门联合不断优化综保区监管方案，打造优秀的营商环境。重点支持无锡综保区的芯片存储产业，苏州地区综保区、淮安综保区的电子产品产业，盐城综保区的汽车产业，泰州综保区的保税医药集聚区，徐州综保区的工程机械产业的发展。

2.打造研发设计中心。综合运用综保区保税优势，进一步减少许可证件管制，简化审批流程，支持国家产业创新中心、国家技术创新中心、国家工程研究中心、新型研发机构等研发创新机构在综保区发展，提升创新驱动和技术进步能力。鼓励外资在自贸试验区内设立研发中心，重点支持苏州工业园区综保区优化生物医药全球协同研发的试验用特殊物品的检疫查验流程研发，支持苏高新综保区打造“大院大所”研发创新产业化基地，支持昆山综保区小核酸产业基地建设。

3.打造物流分拨中心。利用综保区地理位置优势，打造“一带一路”起点、长江经济带入海口、长三角一体化门户、淮河生态经济带中心枢纽等物流关键节点，更好服务省内各地经济发展。加强沿江港口、临海港口与内陆综保区的联动，延伸物流链条，降低物流成本。重点支持平行进口车在苏州各地综保区仓储、展示功能的建设，支持太仓港国际海外仓业务发展，积极协调上海、宁波等超级港口，打造省域间区港联动，纳入全国通关一体化，提升综保区贸易便利化水平。

4.打造检测维修中心。支持和鼓励在综保区开展全球维修和保税检测业务，支持第三方检验检测认证机构在综保区开展进出口检验认证服务。重点支持苏州工业园区综保区保税检测集聚区发展，支持昆山综保区、苏高新综保区全球维修业务发展。

5.打造销售服务中心。支持服务贸易转型升级，形成新的产业增级。支持保税区融资租赁业发展，支持跨境电商发展。重点支持昆山综保区笔电行业销售服务公司发展，咖啡产业发展；支持南通综保区阿里巴巴信息港(江苏)有限公司发展，建设“华东重要信息港”；支持南京龙潭综保区开展融资租赁业务。

(三)探索实施“管、简、减、便”监管新模式

新时期改革开放发展到“向规则等制度型转变”的新阶段，推动开放型经济从原来主要依靠政策优惠等向规则开放透明化、监管公平高效化以及营商环境便利化的新方向发展。这就要求我们进一步转变理念，从海关“全面监管”向“信用监管”转变，从企业“他律为主”向“自律为主”转变，实现“过程管理”向“分类管理”转变，改革现行监管模式，有效提升综保区贸易便利化水平和区内企业的改革获得感。

1.改革综保区卡口管理模式。在实现政府主导的协同管理机制基础上，参照对外开放口岸码头、场站的管理模式，将综保区内监管场所、卡口、围网的管理职能赋予各地政府(综保区管委会或管理办公室)，由其承担综保区卡口和监管场所包括安全管理在内的日常管理职责，海关负责履行监控抽查、巡查巡视等监督职能。同时，比照区外加工贸易管理，界定综保区海关监管货物范畴，海关监管货物纳入“申报通道”监管，非监管货物纳入“非申报通道”管理，海关监管货物除明确收到高风险布控指令外，一般不在卡口实施查验，但必须接受海关的风险监控、视频监管、抽查监督，非监管货物取消出入区环节抽查，通过后续监管进行管理。彻底打通企业物流的“堵点”，破解企业运营的“痛点”，促进各类生产要素自由流动。

2.完善区内账册管理制度。在简化综保区卡口监管的基础上，强化企业账册管理，将“两把锁”管理转为“一本账”监管。大力推行区内企业自主管理、分类管理和信任管理，对一般认证以上企业实行“自主管理、主动声明、随机抽查、风险管控”的顺势监管模式，对物流企业账册实行“以报代备、自动核扣、后续抽查”的管理方式，对加工企业账册实行“以报代备、自主核报、后续抽查”的管理方式，使诚信守法的规范企业真正享受到“四自一简”的便利化措施。

3.推动政府建设智能化管理平台。整合优化现行综保区各类信息化管理系统，开发建设对接“金二”系统的智慧综保区管理平台，创建开放式、模块化的综保区智能化系统，强化各部门对综保区监管的智能监控、智能查验、智能预警、智能交互和智能客服等功能，打通各区域间数据互联互通瓶颈，引入区块链、大数据、5G、物联网、VR、监控摄像、无人机等先进技术和科技设备，对接企业ERP/WMS系统，深化与相关部门数据交换和数据共享，构建数据模型，精准研判、精准识别，实现监管部门的智能分析、预警提示、自动干预，进一步提高监管效能，防范执法风险，实现“有效监管”与“高效运作”的有机结合。

4. 拓展综保区口岸功能。对接全国通关一体化和国际贸易“单一窗口”，将综保区进出境货物全部纳入国际贸易单一窗口业务范围，落实“两步申报”模式，区内企业一线进出境货物，可以选择在口岸或属地查验。对接物流监管系统，实现综保区卡口与口岸卡口间的数据互联互通，全面实现先入区后报关，支持南通综保区、苏高新综保区的水果、肉类等进口指定口岸开展业务。进一步创新检验检疫监管新模式，一线进境环节实施“准许入境”监管和风险防控，二线出区进入国内销售前，根据企业申报实施“合格入市”监管和风险防控。

5. 创新海关担保模式。以区内企业为单元，构建海关总担保管理模式，丰富担保形式，引入关税保证保险、企业增信担保和企业集团财务公司担保等方式，实施海关业务总担保的“一保通用”，将综保区企业的担保与关税担保互联互通，实施总量核扣、循环使用。建立保税货物担保“负面清单”，清单以外免于担保。

(四)强力提升综保区新兴业态发展动力

20多年来，综保区的发展一直注重制造业和物流业的建设，当前我们不仅要在制造业产业领域实现价值链攀升，还要在制造业和服务业之间实现产业链升级，江苏省综保区应在落实《若干意见》中将其政策优势和区位优势充分展示和发挥，推动江苏省综保区发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产效率。

1.探索实施研发设计内外联动。重点推动区内企业开展研发设计，除禁止进境的外，区内企业从境外进口用于研发设计的货物、物品免于许可证件管理，消耗性物料据实核销。视研发需要经报海关总署或直属关审批后，允许区内研发企业将项目外发至区外研发，实现区内外研发联动、技术互补，对研发批量小、速度快、要求高的研发货物、物品适用便捷进出区方式，进一步激发综保区研发项目活力和竞争力。

2.全力推动检测维修中心建设。对区内高技术、高附加值、符合环保要求以及风险可控的检测维修和全球维修业务的需求企业，给予最大限度上的通关便利和政策支持。联合环保部门支持综保区再制造产业先行先试，推动高技术含量和高附加值的工程机械、数控机床等向循环再制造业方向发展。

3.积极争取平行车进口保税展示政策。在支持企业用足用好汽车保税存储政策的同时，积极对上争取政策突破，争取平行进口汽车政策支持；充分用好张家港整车口岸优势，进一步优化汽车转关监管流程，大力推动张家港整车口岸与苏州地区各综保区开展进口汽车保税存储展示业务，促进苏州整车进口口岸与综保区同步发展。

4.探索生物医药产业监管新模式。对综保区内生物医药产业实施审批负面清单管理和并联审批，实现“一次申请、多项审批”，提高审批效率。创新查验方式，对查验对象实施“非侵入、非干扰”式查验。对以生物材料为主的特殊物品实行风险分级，对低风险的产品实施直通放行。

5.支持金融服务等业态发展。支持综保区内融资租赁业务，对于部分涉及跨关区的大型设备，在确保有效监管和执行现行相关税收政策前提下，探索海关异地委托监管模式。支持综保区内符合条件的企业在开展期货实物交割业务，允许经主管海关核批后的保税标准仓单持有人向银行申请仓单质押融资，减轻企业资金压力。

(五)探索全省综保区与自贸试验区互通联动

充分利用综保区政策叠加优势，加强与中国(江苏)自由贸易试验区联动，加快自贸试验区监管创新制度在综保区内复制推广，推动综保区业务创新，带动区域经济转型升级。

1.主动服务自贸试验区国家战略。根据《中国(江苏)自由贸易试验区总体方案》，苏州工业园区综保区和连云港综保区含在自贸试验区实施范围内。上述两个综保区应当认真落实自贸试验区片区实施方案，发挥综保区围网、卡口和信息化系统成熟的管理优势，主动承担更多的试点任务，推动规则变革和制度优化，形成能够与新型经济全球化所要求的新规则、新制度相衔接的基本制度体系和监管模式，并逐步形成一些 “可复制”与 “可推广”的规则体系，为自贸试验区国家战略作出应有的贡献。

2.研究制定综保区对接方案。江苏自贸试验区目标是打造贸易投资便利、高端产业聚集、金融服务完善、监管安全高效、辐射带动作用突出的高标准高质量自由贸易园区。接下来，综保区要对标国际先进规则，探索对接自贸试验区发展方案：一是产业对接，对照自贸试验区内的金融产业、服务贸易、现代服务业等，在综保区内利用特殊政策大力发展与之相适应的的高端制造、生产性服务业、物流仓储、公共服务平台等；二是物流对接，简化综保区和自贸试验区之间要素流动的监管流程，创新监管方式，推动货物、物品在综保区和自贸试验区间便利流转；三是政策对接，发挥综保区和自贸试验区各自在管理机制、运行模式等方面的优势，创造性地开展政策对接和政策联动，发挥政策效应最大化。

3. 复制推广自贸试验区监管创新制度。省内其他综保区应主动加强与自贸试验区联动，积极复制推广自贸试验区创新经验，不断推动政策创新、体制创新和监管模式创新，重点在创新事中事后监管体制机制、优化营商环境上下功夫。以国际化、法治化的规则形成对体制机制改革的倒逼机制，打造具有国际竞争力和创新力的综保区。

(六)完善法律体系提升综保区综合管理效能

瞄准当前制约综保区发展的瓶颈，强化顶层设计，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系和有力的法治保障体系，运用法治思维和法治方式推动综保区新一轮高水平发展。

1. 加快立法进度，完善法律法规体系。加强顶层设计，推动综保区管理办法的立法进度，根据经济新常态与供给侧结构性改革总体要求，更广泛征求各级政府部门、相关管理部门以及企业的意见和建议，制定符合经济发展趋势、满足监管需求的综保区管理办法。

2. 突出主体责任，加强定期考核评估。厘清权力边界，明确地方政府是综保区第一责任部门，建立综保区协同治理机制。一是推动地方政府(管委会)落实对综保区的综合管理主体责任，建立各管理部门职责明确、各司其职的综合管理制度，各部门依据法定职权对综保区履行相应管理职责。二是建立综保区发展绩效评估制度，把好准入关，优化区域布局，完善准入退出机制，促进地方政府更加重视区域发展质量。三是探索建立相关容错机制，鼓励各地综保区大胆开展体制机制创新，激发推动综保区新一轮发展的积极性。

3. 增强服务功能，激发区内发展活力。建议在综保区立法过程中，充分考虑区内生活设备设施对综保区建设发展的作用，从立法角度明确开放建设商业性生活消费设施和开展商业零售等业务，以此激发区内活力、带动区内人气、促进区域发展、增强综保区竞争力和吸引力、促进就业、增加税收，提升综保区经济社会效益。