中国特色自由贸易港政策制度体系创新的基点与内涵探讨

吴 蓉 何万篷

一、自由港的本源

自由港与自由贸易港，一般情况下并没有十分严格清晰的区别。在一些专业讨论中，自由港与自由贸易园区(Free Trade Zone)也被理解为同等概念。本文将自由贸易港与自由港视为具有基本相同涵义而出现在不同语境下的相似概念。(1)笔者认为自由贸易港是传统自由港在国内探索实践的同等概念，类似自由区在国内冠以海关特殊监管区域一样，在略有差异的名称下，其概念所代表的政策制度核心是基本相同或十分接近的。当然，如果对自由贸易港概念重新定义并注入远超出传统自由港的新内涵，则自由贸易港成为明显有别于传统自由港的一个专有名称也是成立的，但这个情况暂不在本文讨论之中。

自由贸易港是一种进化的制度模式，探索建立中国特色的自由贸易港政策和制度体系，需要正确认识自由港从传统到现代的“基因”内核，理解其自我进化升级的优势策略。

自由港最早出现在16世纪意大利热亚那等地。到了18世纪末和19世纪初，自由港这一具有特殊财政、文化、政治以及地方功能特征的经济现象成为了全球性现象。(2)引自 A GLOBAL HISTORY OF FREE PORTS，https://www.helsinki.fi/en/researchgroups/a-global-history-of-free-ports.考察自由港兴起的本源，有三大显现的“基因”要素：港口城市的区位、航运贸易的功能和特殊管理的制度。港口城市是自由港的区位基础，在特定的地缘位置上，港口城市意味着充足的货物集散与商品交换。航运贸易就是港口城市的优势功能，域外货物云集带来国际交易市场兴起。国际贸易繁荣催动财富集中和国际人口集聚。基于法治的特殊管理是自由港稳定和发展的制度保障，低廉的交易成本和便利的管理方式，促进了自由港的持续繁荣和影响力全球扩散。因而，历史上的自由港都是相对繁荣的商业港口。

在自由港兴起与发展历史上，促成三大“基因”组合与优势发挥的，还有一个更加深层的隐性“基因”，那就是城市国家(也称城邦国家、城邦自由体等)背景，或者是特定历史下的跨国(主权)政治经济安排。不论是早期的如热那亚、汉堡，还是近代的如新加坡、香港等自由港，世界上大多数保留着广泛影响的自由港，其起步设立都离不开城邦独立体、殖民地或战争妥协等这一历史的或政治的特殊“基因”作用，附表列出了具有代表性的自由港产生的背景案例(见表1)。特定的历史地位或事件，使得这些临海港口型城市(区域)，拥有一个相对独立和开放的法律制度，能够作为一个单独关税区域存在，进而使得开放的航运贸易、免关税低税收优惠政策以及促进各类行业繁荣的特殊管理制度能够建立并持续运作。可以说，“3+1基因”的组合表达，代表了自由港充满活力的本源所在。

表1 自由港的历史案例

历史上，我国宋元时期的泉州(刺桐港)，曾被马可·波罗(1291年途经泉州)描述成当时与亚历山大港齐名的东方第一港。当时的泉州港具有了自由港的三大显现“基因”要素：重要的港口城市地位、发达的航运贸易功能以及为便利对外商贸易与市舶税征税的市舶制度。只是免税或低税并非其特征。泉州港从来不曾脱离中央政府(朝廷)的直接行政管理，也从未出现过类似西方早期自由港相对独立的自治体。北宋时期，1072-1087年间围绕是否设置泉州市舶司，曾经历朝廷部门与与官员之间长期的争执。当时朝廷制定了统一的市舶管理法律，(3)《元丰广州市舶条法》，北宋元丰三年(1080年)颁布实施，适用全国各地市舶管理。已设的广州、杭州和明州等地市舶司，先期是由地方知州代管，1080年以后改由朝廷钦差任命的转运史兼任，所以历史上泉州港缺失传统自由港的“隐性基因”——相对独立政体的条件。泉州港作为当时的国际贸易大港，其规模和繁荣水平，远高于其后在西方出现的传统自由港。因而历史上的泉州一直未被公认或实际成为传统意义上的自由港，也是合乎逻辑的。

自由港除了特有的商品贸易、运输集散功能以及由此形成的经济影响外，也在世界文化交流、政治格局形成、地方行政制度发展等方面留下了深刻的印记和独特影响。

自由港展现的优势，一部分体现在自由港本源直接造就的功能上，比如临港工业(早期手工业)的集聚、国际商务与交易市场的繁荣、城市服务业发达等，这些属于伴生的功能，也是自由港早期繁荣的基本表现。另一部分是自由港在长期发展中，很好地适应了新兴市场的需求、顺应了经济区域化、全球化的需要而“变异”发展出来的新功能。在一定的历史阶段，借助于自由港的全球市场、便利监管和经济性优势，一些新的产业活动如鱼得水，获得了领先发展。如出口加工制造、科技研发孵化、大宗商品交易、全球物流分拨、国际电子商务、现代航运服务、离岸金融服务、旅游休闲服务、文化创意服务、国际服务贸易等。这些在自由港模式下不同历史阶段，通过不断适应环境发展而创新形成的功能，属于创新的功能。这是代表现代自由港活力的亮丽特征。

看待自由港的内涵，国内曾较为流行的一种观点，将其归纳为“四大自由”，即“运输自由、贸易自由、投资自由、金融自由”。(4)李力主编的《世界自由贸易区研究》书中提到“四大自由”作为自由港的基本特征，国内很多研究者和管理者持这一看法。也有认为是“五大自由”，再加上“经营自由”。这个观点认为正是由于自由开放的制度，造就了经济繁荣。这个表述简单易懂，但不是准确的本质揭示。对那些广为推崇的自由港特质或要素，需要区分两个层面：一是上述引发自由港历史兴起的本源层面的内涵，如航运贸易的繁荣、交易监管的便利等传统的产业与制度特征；二是自由港“基因”在“后天”适应时代“进化”发展出的优势功能，如新加坡、香港现代服务产业的繁荣。如果将新加坡、香港或迪拜呈现的所有经济成功现象都看成是自由港的基本内涵，那就会错误理解自由港的本源。同时也无法解释，为什么没有冠以自由港的城市或区域，同样也可以取得类似成就。

对于自由港，国际上并没有形成一套权威公认的衡量或分类标准。世界各地从各种角度被冠以自由港名称的港口城市数以百计。(5)在中文维基百科里，被列入自由港条目下的港口城市或区域，不少于170个。各种文献对自由港的定义则是五花八门。但自由区(Free Zone 或Free Trade Zone)就不同了，不但在《京都公约》中有明确的定义与规则，而且也为世界贸易组织国际规则体系所认可。在一般的定义分析中，如世界银行的《世界投资(年度)报告》，比较多的是以经济特区来归类那些商业规则有所不同的经济功能区域，以区别于一国的其他区域。经济特区概念下，有产业园区、出口加工区、自由区、自由贸易园区、试验区等类型。

笔者认为，理性认识自由港的本源，是客观把握自由港发展方向趋势的基点，也是正确思考中国特色自由贸易港创新课题的基础。

二、自由港当代发展的主要路径

二战以后，自由港作为恢复和促进区域经济发展的有效手段，得以在世界各地蓬勃发展。不过更多的是以自由港模式而不是狭义的自由港形式存在和发挥作用，体现了自由港的适应性与创新性。自由港模式的运用也更多地以自由贸易园区、自由区、边境贸易区、出口加工区、高科技园区以及经济特区等变换名称出现。从功能特点和政策要点看，自由港模式新的发展路径主要是：

1.工业科技园区导向的发展。以上世纪50年代爱尔兰香农自由贸易园区和60年代台湾高雄等出口加工区为代表，工业制造、出口加工、科技与生产结合发展，使得自由港模式主动适应了生产全球化、低成本制造的市场需求，也担负了所在地区工业化与高科技发展的使命。

2.国际贸易物流便利化服务导向的发展。自由港模式从临海临江的航运港口，移植到了陆域也包括非枢纽港口沿海地区的国际贸易与物流节点区域，如南美等国家的自由贸易园区、边境自由区、我国的保税物流园区等，通常依托铁路、水运、陆路等运输集散与市场交易节点，为国际贸易与跨境物流提供灵活与便利的保税仓储、转口、交易、运输、甚至包括免税的零售(如秘鲁的自由贸易园区)等形式的国际贸易与物流服务。

3.全球综合枢纽功能导向的发展。以香港、新加坡、迪拜等城市型国家(地区)经济体为代表，以航运贸易自由为起点，在金融服务、企业总部、航空运输、国际商务、国际商品交易、国际物流、旅游购物、生活居住消费等服务领域，营造自由经济环境。传统的自由港全方位拓展现代枢纽服务经济，新兴的城市体借助自由港理念和机制高起点发展，打造了自由港自由繁荣的全球服务中心功能。

4.开放经济政策制度试验导向的发展。以中国、俄罗斯、东欧和非洲等国家经济特区为代表，既借用了自由港在航运贸易方面的具体政策机制，更借助了现代自由港开放、自由、特殊管理、服务全球等制度理念，成为所在国家实施市场化改革、吸引外国投资、发展本国现代经济的示范样板。经济特区的地域范围更大，特殊政策触及的领域更加普遍。从这个意义上讲，中国目前的自由贸易试验区是经济特区模式在政策制度上的升级版和地域范围上的缩小版。

5.避税型离岸金融为导向的发展。以开曼群岛、英属维尔京群岛等为代表。从区域自身繁荣而论，很多这类离岸金融中心的发展都比较成功。但在全球化更加关注公平竞争的形势下，以避税为主手段和以离岸金融功能为主特色的自由港模式，越来越受到发达国家的抵制。(6)G20、欧盟等更新公布避税天堂黑名单。列出那些低税收或税收不透明，为避税提供便利的国家和地区。况且，这类自由离岸中心由于人口少，经济功能单一，对全球和区域整体经济发展的带动促进作用相对有限。

现代背景下自由港模式的发展，在不同国家和地区，在不同历史阶段，其导向与路径是各有侧重、各有区别。从实践现状看，各类路径交叉、功能混合越来越普遍，类型的区别越来越模糊。这也导致论及我国自由贸易港具体目标或特性时，各方认识显得支离破碎，很多比较与判断得出的结论似是而非。

适应与创新是自由港模式的活力所在。就构建中国特色自由贸易港而言，从自由港发展的全球趋势中，我们最应该关注的是梳理借鉴其基本的模式内涵与理念，而不仅仅是罗列那些令人称颂的特征。对于历史上的自由港在某些特定背景和机遇下形成的制度系统，比如成为独立关税区并对关税和进出口政策拥有完全的自主权等，既不可无视，但也不必刻意或变相地复制或搬用。

三、中国特色自由贸易港政策制度创新的基点与内涵探索

按照中央部署，国家决定在海南全岛建设高标准高质量自由贸易试验区的基础上，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。由此可以理解，在国家决策层面，自贸试验区是中国特色自由贸易港建设的制度基础和逻辑起点。海南自贸试验区总体方案确立的首期目标时间为两年，意味着今后两年内，对海南以及其他自贸试验区来说，如何联接过渡或对标参与创新自由贸易港政策和制度体系，是一个紧迫的重大课题。

根据笔者的观察，对构建中国特色自由贸易港政策制度体系问题，过去一段时间存在三类基本的思考：一是升级型。把自由贸易港作为中国目前正在推进的自由贸易试验区的更高一级形式，认为从海关特殊监管区域(保税区等)，到自由贸易试验区，下一步再到自由贸易港，是开放模式的逐步升级过程。倾向于把着力点放在“更”字上，主张在自贸试验区基础上赋予更大自由、实行更加开放，提供更多便利等。二是对标型。把自由贸易港建设作为国际上自由港制度的引进与复制过程，认为世界上成功发展的自由港有一个“标准配置”的政策与制度，倾向于把着力点放在寻找“标杆”与对标学习上。三是优惠型。把自由贸易港的发展作为地方(区域性)经济发展争取国家支持的一条“政策稀缺”通道，认为自由港的活力来源于特殊的定位和独特的优惠，倾向于把着力点放在特色产业的布局和优惠政策的设计争取上。上述三种思考，都有其一定的合理性，也都有较大的局限性。

笔者认为，谋划思考自由贸易港制度的中国特色，不是一个激情创新的任务，而是需要基于历史路径从而面向未来的创新过程。对此，笔者提出一个“三合一”的思考框架，就是“汲取传统自由港的理念精华、服务国家重大战略实践需求、着眼未来创新构架政策制度”，作为创新自由贸易港政策制度体系的基本出发点，并相应地注入中国特色的内涵。这个思考关键之处，还在于理性地认识与把握我们正在创新的事物本身，只有基于正确认识与判断制度政策的开拓，才具备真正的创新活力，能够最大限度地避免曲折与低效。

(一)历史地把握传统自由港的精华，赋予自由贸易港理性的、与时代相融的现代化定位

自由贸易试验区作为全面深化改革和扩大开放的试验区，其核心任务和使命是进行开展可复制可推广的制度创新，将全国的改革开放进一步引向深入。而自由贸易港的探索是要借鉴国际自由港的运作模式，打造一个更加开放的连接中国与全球的新节点。因此，不能简单地将自由贸易港视为比自由贸易试验区更高级的一个阶段，不论在开放的理念、制度的构架，还是在政策的内涵、运作的效果上，都不应能简单视为一个低和高、优和更优的递进关系，而是同属基于开放理念，注入了创新机制，顺应经济市场化、全球化需要的一套特殊政策工具与发展模式。自贸试验区与自由贸易港两者之间，虽然在制度创新安排上有力度大小之异，在经济功能的关注点上有轻重之分，但本质上仍是经济特区的不同属型，两者承担不同的国家战略使命。自贸试验区与自由贸易港必然会有差异，比如自由贸易港需要将海关特殊监管下施行的免税保税监管体系覆盖于更大范围。因为目前各地自贸试验区中，纳入海关特殊监管的区域面积只占很少部分，占比最高的上海自贸试验区，也不到四分之一。只有从这个意义上，把自由贸易港视为对自贸试验区的拓展或监管升级才是有道理的。

几百年来，自由港在全球范围发展经久不衰，提供了促进局地经济发展的有效理念和政策机制。现代自由港代表的多种存在形式，都充满创新特征。就本质而论，各国的经济特区、我国的自由贸易试验区等都是自由港模式拓展的代表，未来我国的自由贸易港依然是这一模式拓展的具体形式。成功的经济特区和新一代自由区，如深圳特区、迪拜的各自由区以及外高桥保税区等，很多新兴的功能就是来自自由港理念的发挥和再创新。

因此，构建中国特色的自由贸易港，需要将其放在更具历史穿透力，更深入把握自由港活力内涵的视野上加以展开。

(二)客观地把握全球化深刻变化的外部环境，为推进国家开放战略创新政策制度并探索实施路径

客观地看，历史上出现过的自由港并非都大获成功，现代自由港也不存在某一标准的模式版本。成功的自由港都是基于其特定的发展路径并经受市场选择的结果。既然自由贸易港并不存在标准规则，在适应新的全球化压力面前，中国特色的政策制度创新空间仍然很大。未来的自由贸易港建设，在借鉴国际先进自由港的同时，结合中国实际，体现国家战略的提升或国家重点战略的巩固，才是制度创新的关键。

把握国家战略需要，关键也是认识问题。基点不同，国家战略的呈现也是不同的。比如，若把海南经济发展提升起来视为国家战略之一，那么推动旅游产业、打造游乐项目、塑造各类各型的服务贸易体系都可以被理解为制度创新的正确方向。在国际和国内市场越来越统一融合的背景下，以争取更多超级优惠政策促进区域发展的模式，如果不是应用于促进极为落后地区的发展，将越来越缺乏可持续活力，也会失去公平与效率的支持动力，一定要加以避免。

以海南作为起点的自由贸易港建设，要突出服务于全球投资贸易体系面临新挑战格局下，展现中国市场化改革的持续耐力与迈向开放升级的国家意志；要突出服务于“一带一路”建设探索形成更加丰富的实践机制与推进抓手；要突出服务于推动南海和平稳定与共赢发展开启创新合作平台；要突出服务于中国这样的统一大国在差异化区域性经济制度协调共存的宏观管理上提供模式与路径经验；要突出服务于国家致力于推动海南经济特区升级发展的目标。战略切入的关键在于认明和找准具体的连接与实践点。

(三)敏锐地把握未来世界新技术、新经济、新市场的新需求，立足潮头为引领变化创新提供政策制度方案

着眼未来，是世界上各类自由港、自由区面对的共同课题。中国特色自由贸易港，更需要体现走在时代发展前列的眼光和创设标准。正如世界自由区组织主席Mohammed Alzarooni博士所论：“自由区不但要适应新的趋势和环境，而且要引领这个趋势和发展环境。”(7)2016年在哥斯达黎加举行的第二十美洲自由区 (AZFA) 大会上，穆哈穆德 艾萨如尼阐述了“新一代自由区”(Next Generation)理念，认为“新一代自由区”需要具备比便利化更多的东西，世界自由区组织必须为此做好技术准备。体现这个“引领”才是我国自由贸易港创新布局的重点方向。

在当代中国构建自由贸易港，不可能有城市国家、独立于中央管辖的行政系统等前提，所以需要跳出传统自由港概念的束缚，不被其特定的政策和制度所约束，比如拘泥于围一块港口毗邻区域，专注于策划准单独关税区的主体地位与特权等；也不必为一些自由港传统或伴生的产业功能所迷恋，比如重于塑造货物运输枢纽功能，偏于避税卖点吸引离岸金融保险业务等。

海南设立特区之后，有学者曾提议在海南建立特别关税区。(8)迟福林：《海南特别关税区：希望与出路的选择》，《海南日报》1992年5月7日。目前，也有提议为自由贸易港赋予第二关税区设想。历史上单独立关税区是小型经济体成为自由港的本源基因。将单独或准单独关税区作为自由港建设的前提选项，是比较典型的寻找标准准配置自由港的想法，不是一个向前拓展的思维。单独关税区在法理上被认为是“非国家实体”，在现代区域经济发展中，所能期待的优势便是具有对外贸易方面的自主权、海关税收管理的自主权，将这个“自主权”在经济方面再具体化，无非是可以自主的采用低关税政策，在经济开放性方面可以作出更少限制的安排，同时在国际贸易(也包括资金、人员等)等交往管理和流程上可以更加简约与高效。当然前提是与这个“自主权”相应的，必须拥有相对独立的立法权作为保障。

为此笔者认为：第一，扩大开放的目标方面，在“准入前国民待遇+负面清单”管理模式下，我国已经形成了与国际接轨的基本制度和实践构架，无须另辟挂钩关税区制度作为路径。第二，低关税政策的普遍实施，不应该成为长远之策，只能作为产业政策或阶段性政策进行局部应用，而作为产业政策手段，在我国综合保税区等特殊监管区域以及战略性高技术产业鼓励支持政策中，已经形成有效的体系，也无须搭载在单独关税区制度上。对中国这样的市场化大国，稅赋的全国公平是一个原则与基准，任何偏离性政策都只能是临时或局部措施，而不能成为固化的制度。第三，一流营商环境和高度便利化的环境，是自由港竞争力优势所在。2019年排名前十位中以较小的独立关税区(国家和地区)为多，但也不乏美国、英国等这样的大关区经济体。便利化环境的营造，需要率先建立起高度电子化、信息化、网络化、集成化、智能化和共享化的自由贸易港管理服务平台，让那些形式上必要的管理程序和环节隐埋在电子政府与共享服务的网络之下。所谓自由贸易港“一线开放”等环境就能在现代化智能网络监管系统下以“隐形监管”方式的自由开放来体现，这个制度与模式的系统化先行确立，必将为国家深化对经济活动的监管制度改革作出示范。

反过来看，在一个国家内部分割关境线(范围十分有限、独立性完全受限的特殊监管区除外)，潜在的政治、经济和监管风险以及可导致的负面影响是绝对不可低估的。这一点从英国脱欧争议不休但始终为英国人坚守的不能在大不列颠本岛和北爱之间划出一条关境线这个议题中，可以得到启发与印证。

自由港经久不衰的活力，在于它对全球经济发展变化的及时甚至超前适应。自由贸易港毕竟只是一个名称，如何把握自由港的理念精髓，赋予其充分体现国家战略和时代性需要的内涵，塑造有利于发挥地方优势特色的功能，形成可操作落地的政策制度，进而为全球自由港模式的发展升级作出中国创新与贡献，这才是根本。