破解不均衡不充分:福利主义视角下英国学前教育政策的发展及其启示

聂晨

[摘 要] 英国政府在过去20多年围绕如何破解学前教育发展不均衡和不充分的问题，推进了连续和多层衔接的改革，经历了从自由主义到普遍主义再到重视托底三种福利方法的演变过程。英国政府坚持以提高民众在学前教育领域的满意度为政策目标，充分认识到学前教育领域存在着数量、质量和可负担性不足的问题，逐步明确政府应该承担的责任和发挥的作用，从治理和财政支持、组织和管理优化、从业人员能力和素质提升三个层面，结合既有机构和政策，渐进式运用包括调整治理重点和需求补贴、建立儿童中心、完善从业资质等在内的多种政策工具，灵活改变补贴目标和标准，调整儿童中心功能以及学前教师从业门槛，从而较好地解决了学前教育发展不均衡不充分的问题。我国在发展学前教育时应清晰地认识到所面临问题的现实性和持续性，客观看待政府所能和所应发挥的作用，平衡政策的连贯性和灵活性，以此建设和完善学前教育公共服务体系，提高人民群众在学前教育领域的获得感和满意度。

[关键词] 教育政策;福利主义;英国学前教育

一、引言

20世纪60和70年代，世界经济发展和合作组织（以下简称“经合组织”）成员国的学前教育和照护（Early childhood education and care）的去家庭化（defamiliazation）現象逐渐普遍。[1]20世纪80年代，这些成员国在学前教育领域又纷纷逆新自由主义下其他福利政策紧缩的趋势，加大国家干预力度，陆续将学前教育置于社会政策发展的优先地位，[2]试图建立符合国情、高质量、覆盖群体广泛、多层次，以及多部门协同合作的学前教育和照护体系。20世纪90年代，在包括经合组织、世界银行以及欧盟在内的跨国组织的推动下，[3]各国进一步认识到了学前教育的积极作用：高质量的学前教育和照护不仅能积极作用于幼儿个体智力和社交能力发展，[4]而且能促进家庭收入增加、保持社会稳定和推动经济发展，[5]因此学前教育和照护政策不仅成为家庭政策的重要部分，也被用作提高幼儿学术表现、促进女性就业的政策工具，[6]甚至被提高到“投资未来”、培养适应知识经济背景下合格劳动力的国家战略地位。[7]这一现象反映的是各国不仅为了应对当前出现的一系列社会问题（例如老龄化日益加剧、女性劳动参与率提高、单亲家庭数量激增，以及外来移民大量涌入等）而发展学前教育，更是认识到了学前教育在经济上对推动就业岗位增加，促进居民收入增长，以及治理贫困，减少政府在福利、健康和社会公平领域的支出方面具有较高回报;在政治上对促进阶层流动，维持社会稳定以及吸引公众支持等具有较高吸引力。以美国为例，2016年学前教育领域直接产生了472亿美元的收入，创造了150万个就业岗位，其溢出效应更是额外带动地方经济实现了521亿美元的增长，间接刺激了200万个工作机会的出现。[8]

在此世界性的学前教育发展潮流中，英国在学前教育和照护领域取得较大的进步，其福利视角和治理模式从自由主义到制度性全面普惠化建设再到与托底结合，不断应对该领域出现的问题，渐

进式调整政府和市场在学前教育治理框架中的关系，显著提高了民众在该领域的获得感和满意度。具体来说，在纵向维度上，一定程度上克服了学前教育建设长期累积的不均衡和不充分的问题;横向维度上，扭转了学前教育处于发达国家跨国比较中较低水平的局面，在学前教育的普及率、幼儿的学术表现以及幼儿母亲的就业水平等方面均超过了经合组织成员国的平均水平。[9]英国学前教育体系进步的背后是政府从治理和财政支持、体系的组织和管理优化、从业人员的能力和素质提高三个方面，自上而下推进的连续和多层衔接的渐进式改革，反映了在社会经济背景变化下，英国政府坚持学前教育领域的发展目标，并基于对学前教育领域不断出现的问题的认知，明确政府自身在为解决这些问题而联结起来的社会网络中所能发挥和所应发挥的作用，以及对自身责任的实用主义的理解和调整。

近年来我国对英国学前教育治理体系的研究主要集中在：第一，关注普遍性福利模式;[10]第二，侧重在治理框架[11]或者组织管理[12]的某一层面上进行政策描述;第三，倾向于分析具体的学前教育项目，例如确保开端项目等。[13][14]基于已有研究的不足，本研究试图在福利主义视角下探究英国自20世纪90年代以来的学前教育政策体系和治理框架的发展过程，并根据对经合组织、欧盟和英国政府发布的历年教育统计年鉴和学前教育普查数据的分析，阐述英国学前教育体系两次转型的经验及其对我国学前教育公共服务体系建设的启示。

二、英国学前教育政策的阶段性演进

（一）1997年之前：自由主义方法下不均衡不充分的学前教育服务

尽管英国现代学前教育和照护服务的历史可以追溯到18世纪晚期，且英国政府早在1870年就建立了面对5岁以上幼儿的义务教育体系。然而，5岁以下幼儿的教育和照护并没有被纳入英国“福利国家”建设中，而是长期奉行家庭中女性照料为主，市场服务为辅，政府几乎不干预的混合型幼儿照护模式。[15]尤其在1978年保守党执政后，英国福利体系向新自由主义转型过程中，学前教育体系运行呈现出了“教育”和“照护”结构性分离的特点，[16]其背后的直接原因是在传统学前教育意识形态的影响下，英国在该阶段追求以幼儿为中心（child-centered），而不是义务教育阶段的学科导向（subject-centered）和教师主导的原则，[17]强调满足幼儿的个性化（individualism）需求、自主性的自由玩耍（free play）需要、渐进的发展主义（developmentalism）以及成人配合化（facilitator）和非权威化的角色。[18]间接原因则在于：英国二战后的福利体系以男主外女主内模式为支柱，由全职妈妈负责照顾5岁以下幼儿，家庭经济状况由男性在劳动力市场中的位置决定;[19]20世纪70和80年代英国经济的衰退让政府也无暇顾及对学前教育和照护领域的投入，主要依靠市场力量和社区互助来满足家庭的托幼服务需求;尽管学前教育在1996年首次出现在政府议程中，并以聚焦4岁幼儿的试点托幼券项目（Childcare Vouchers）和《期望幼儿学习结果》（Desirable Outcomes for Childrens Learning）[20]的颁布为两大重要标志，但是在保守党政府的长期执政下，缺乏调整各方利益、改革学前教育政策的动机。

随着社会和经济情况的变化，在传统的自由主义方法下，英国学前教育的供给与需求，尤其是与来自贫困地区弱势家庭的需求之间出现了断崖式割裂。在供给侧，英国的学前教育体系陷入混乱化、分割化和碎片化的状态，主要因为尽管在政策设计层面公立小学负责提供自5岁起的义务教育，但在政策执行层面，各地方政府自主划定进入公立学校的最低年龄，同时各地方政府、慈善组织、基金会以及私人建立了多种类型的学前照护服务机构，由此导致的结果是：一方面部分2岁和3岁以上幼儿涌入公立学校，接受不合适的学术技能培养;另一方面，大部分2岁及以下的幼儿，除家庭照护之外，只能选择各地“自由”发展出的多达14种类型的学前照护服务。这让英国成为欧洲学前教育服务类型最多、价格最昂贵的国家。[21]同时，这些由公立或私立形式提供的、部分正式部分非正式的服务普遍缺乏统一的标准，进而导致了组织混乱、质量参差不齐。

在需求侧，英国传统的以家庭照护为主、市场为辅的幼儿照护模式日益难以持续，主要原因是：第一，在人口结构方面，自20世纪60年代起，大批来自英联邦国家和欧洲国家的移民进入英国，导致移民占总人口比例上升到6%，并带来了移民远超其比例的人口出生率，继而导致幼儿照护需求的提升。第二，家庭组成方面，随着离婚率和未婚母亲比例的迅速上升，单亲家庭比例从1972年的7%上升到了1996年的20%，英国成了欧洲国家单亲家庭比例最高的国家，单亲父母难以兼顾工作和幼儿照护。[22]第三，劳动力市场组成方面，女性劳动参与率大幅提高。20世纪整个90年代，在孩子小于5岁的女性群体中，劳动力参与率从32%增加到51%，在未进入劳动力市场的女性群体中有高达4/5的女性表示在子女得到合适照护的前提下有工作意愿，[23]这就削弱了英国以家庭照顾

为主的幼儿照护模式的运行基础。第四，在幼儿发展方面，贫富分化的加剧带来了幼儿贫困程度的恶化。以平均收入的一半作为贫困线，截至1998年，英国有大约1/3的幼儿生活在贫困线以下，而在1968年，這个比例只有1/10。传统模式下幼儿的学术表现和身心健康在很大程度上由家庭背景所决定，会导致自幼儿时期开始就出现严重的社会分化，由此不仅影响幼儿，尤其是来自弱势家庭和贫困地区家庭幼儿未来的学术表现，而且降低了父母就业程度和收入水平，增加了政府其他福利开支，导致了公众对学前教育领域的严重不满。

供给侧政策的自由放任以及需求侧的家庭照护不足共同作用的结果是，大量以营利为目的的市场服务增长迅速，成了学前教育体系中的重要角色，这进一步加剧了贫困地区和弱势家庭的幼儿照护问题。如表1所示，从1990年到2000年，幼儿园（nursery school）作为面向3～4岁幼儿的主要服务机构，虽然在数量上实现了增长，但其中由地方政府和志愿者组织提供的数量却持续下降，占比从1990年的24%下降到了2000年的5.3%。幼儿托管人（在自己家中全职或者兼职照护幼儿）（childminder）作为另一重要的学前服务形式，截止到2000年由地方政府和志愿者组织提供的也仅占1%。在市场“自由”运行主导下，大量英国家庭对学前教育体系表示了不满和质疑。从表2可知，2000年进行的父母对幼儿教育和照护的需求调查中，不满的原因主要集中在服务数量、质量和价格方面，其中41%的父母表示对幼儿照护不信任，同时26%的父母表示难以负担照护费用。

可见，市场机制的主导造成了英国学前教育领域不均衡不充分的问题。一方面，就英国幼儿整体来说，获得的学前教育和照护不足。如图1所示，截至1999年，分别有53%的0～2岁幼儿和24%的3～4岁幼儿没有获得任何学前教育和照护，22%的0～2岁幼儿和10%的3～4岁幼儿只能接受由没有登记的非正式机构提供的服务。另一方面，就获得学前教育的幼儿群体来说，出现了严重的不均衡问题。如图2所示，根据2000年进行的父母对幼儿教育和照护的需求调查，英国幼儿每周平均接受的学前教育和照护为11.4小时，其中除去没有获得任何服务的44%的幼儿之外，还有23%的幼儿在一周内仅获得了10小时以内的学前教育和照护服务，形成鲜明对比的则是有5%的幼儿在一周内获得了超过50小时的服务。

（二）1997～2010年：工党执政期间学前教育普惠化建设

英国的“新工党”自上台执政伊始就认识到市场机制的主导难以满足民众对学前教育的需要，因此将家庭政策置于其立法体系的优先位置，并把对学前教育领域的积极干预视为其执政的旗舰性政策。[25]短期来说，希望通过提高学前教育和照护服务的数量和质量，支持父母尤其是母亲进入劳动力市场，增加家庭收入，以此获得民众的支持，同时实现贫困治理，减少政府福利支出;长期来说，试图通过对幼儿的早期干预，提前预防未来出现失业、性别不平等、犯罪等社会问题。[26]总之，面对学前教育体系供需求不匹配导致的不均衡、不充分问题，工党政府从供给改革和需求驱动入手，专门从国家层面关注学前教育质量、可获得性和可负担性，[27]采用结合既有机构和政策的方法，先后在政府治理和财政支持、学前教育的有效组织和管理、从业人员的能力和素质提升三个层面上逐步调整政策工具，进而根据评估结果不断灵活调整政策的具体内容。

1. 供给侧的统一治理和需求侧的财政支持。

工党政府针对幼儿教育和照护领域供给侧服务混乱、管理困难的问题，通过治理统一和标准统一的策略，进行了国家层面的机构调整和政策设计，希望从供给侧整合碎片化的幼儿教育和照护，扩大覆盖人群，提高服务质量。

第一，整合国家机构，形成统一管理。首先，针对之前学前教育和照护的监管分散在教育、卫生、社会保障、环境以及交通等多个部门的状况，1998年工党政府先将“幼儿照护”从“卫生部门”治下分离出来，合并到教育部门，这意味着治理层面“教育”和“照护”分离形态的结束。其次， 2001年英国主管教育的最高行政部门——教育和就业部（The department for education and employment）更名为教育和技能部（The department for education and skill），与幼儿相关的内容被划归到该部，实现了幼儿政策制定和管理的统一。再次，发布《每个孩子都重要》（Every child matters）的绿皮书，形成统一的政策框架，整合从政策制定到执行的多个环节。2007年，又从教育和技能部中分解出涉及幼儿的部分，成立新的国家部门——幼儿、学校和家庭事务部（Department for chil-dren schools and families），专门负责整合从机构到家庭的幼儿教育和照护功能，促进“每个孩子都重要”的政策框架的落实，同时将幼儿除医疗卫生之外的所有事物都纳入新部门的管理范围。

第二，实行国家规范，出台统一标准。从2001年开始，工党政府将管制和规范幼儿教育和照护的权力从地方上移到国家，体现了国家干预程度的加强。首先，出台了《早期学习目标》替代了保守党政府的《期望幼儿学习结果》，在保留保守党学前教育大纲规定的六大领域的同时，将实现学习目标提前到3岁，并以达到此标准作为托幼机构获得公共拨款的条件。[28]其次，2002年发布了专门针对0～3岁幼儿教育和照护过程标准化的大纲。再次，2003年教育和技能部专门发布了14条针对8岁以下儿童照护和托管的国家标准，为碎片化的托幼服务设定了全面可操作的规范，涵盖了从业人员的职业连续性、资格证书、工作经验，场地和设施，儿童的安全保证、日常饮食需求和供给以及特殊需求等方面。[29]最后，2006年新成立的幼儿、学校和家庭事务部发布了幼儿阶段的政策指导框架（Early years foundation stage framework），在统合了之前教育和照护标准的同时，为未来学前教育和照护发展设定了细化的目标和可操作化的评估机制。正如这一框架宣称的，英国学前教育政策的目标从强调“家庭之外提供照护和教育”，转向普遍性的“为不同种族、文化、宗教、地区、家庭背景、身心状况、性别和能力的每一个儿童”提供平等的学前教育机会。

在政府财政支持方面，工党政府采用了需求驱动的方式，通过补充和调整原有政策工具，在创造新的学前教育服务内容的同时，促进已有学前教育服务数量增加，质量提高，支持民众切身感受到可负担、可自主选择以及能平衡工作生活的学前教育，具体包括：第一，改革托幼券项目。工党政府改革了保守党政府自1994年试点的托幼券政策，该券曾经用于支持4岁幼儿家庭选择任何市场化服务。从2005年开始，雇主可以为员工提供最高每周55英镑的托幼券，专门用于支付托幼费用。作为工资的一部分，托幼券的金额享受所得税和国家保险税减免。该项目体现了政府间接购买社会服务的特点，不仅意味着该项目覆盖的员工平均每周获得了30英镑的补贴，而且促进了持有托幼券的父母用脚投票，促进了现有学前服务机构的良性竞争。第二，扩大在职父母享受的税收减免（tax credit）和福利。工党政府将1994年推出的税收减免覆盖范围扩大到了更多的低收入及中等收入家庭。通过这一政策，让在职父母享受到相当于平均每周55.91英镑的补贴，由此减轻了低收入和中等收入家庭在托幼服务上的经济负担，同时支持了在职父母的工作，促进了收入增长，并为正式托幼服务的发展提供了间接支持。第三，逐步推广一定时限的免费学前服务。作为重要的政策内容设定，工党政府在1998年开始为英格兰所有4岁幼儿免费提供一年33周、每周12.5小时的托幼服务。2004年到2006年，免费项目范围扩大到英格兰所有3岁幼儿，时间延长到一年38周、每周15小时。[30]普遍性免费服务的扩展意味着英国托幼服务的供给范式从市场主导下的放任自由向政府主导下的制度性普遍福利的转变。

2. 积极参与服务供给和持续优化组织结构。

在學前教育服务的组织和管理层面，工党政府选择了对现存组织体系进行补充和优化，以让更多家庭能够感受到政府的投入，为此一方面保留了市场中纷繁多样的机构，另一方面借鉴美国和澳大利亚的政策，通过对已有各类托幼服务的整合、简化和升级，1999年推出跨部门合作的确保开端

地方项目（Sure start local program），以10年的慷慨拨款为基础，力图改善幼儿及其家庭的健康和福利状况，根除儿童贫困现象。[31]该项目包括了从家访、支持幼儿父母、提升保教服务的质量和数量到促进社区卫生服务、为幼儿和家庭提供健康建议以及支持特殊儿童需求等综合性服务。但是，评估结果显示，项目重视发展以家庭为导向的社区服务，而忽视了幼儿本身的发展，同时项目仅仅覆盖了30%的贫困地区和弱势家庭，在最贫困区域的执行效果不佳。[32]于是，从2003年开始，确保开端地方项目被确保开端儿童中心（Sure start children center）项目所替代。相比而言，新的确保开端儿童中心项目标志着学前教育的重点移到以儿童发展为主，其经济成本更低，政治反对更少，并转为中央政府投资，地方政府运营。[33]儿童中心不仅提供传统的早教和照护，而且成为从促进婴幼儿身体、智力与社会性等全面发展，到提供育儿资讯、上门家访甚至家长就业帮扶，再到整合社区原有托幼资源、提供保健服务在内的一站式机构。[34]随后，该项目扩展到全国的所有4岁及以下幼儿。截至2010年，所有社区都建立了儿童中心，其数量从1999年的41个迅速发展到3500个。但是，政府的积极参与不意味着对市场服务的完全替代。儿童中心的以上综合性一站式服务仅面对最贫困的30%的社区开放，在其他地区仍然只是作为市场服务的补充，例如育儿和就业信息的递送。[35]

3. 从业人员的职业化和专业化。

从业人员的能力和素质不仅直接影响着民众对学前教育服务的满意度，也制约着政府治理框架和组织管理改革绩效的体现。因此，工党政府也改革了保守党政府在1993年推出的以短期培训为主的低门槛准入体系，并针对从业人员普遍缺乏资质和兼职化的问题，于2006年出台了儿童从业人员战略（Childrens workforce strategy），[36]先后从吸引增量从业人员和优化存量在职人员两个方面促进学前教育从业人员的职业化和专业化。

首先，设立新的资质，拓宽就业方向。20世纪90年代末期，大学在培养小学教师的本科和研究生课程之外，新设专门的幼儿研究（Early childhood studies）学位，并设计了综合性的教育、心理、健康和法律等配套课程。同时，为吸引更多申请者，允许该学位获得者进入托幼领域后，还可以进一步获得教师资格证书，并从事社会工作、家庭支持等多领域工作。2007年，工党政府在此基础上又推出了与学校教师资格证对等的早教从业证书（Early years professional status），专门指向0～5岁的学前教育和照护服务师资。通过36条细化标准，培养和吸引大学毕业生从事托幼领域的领导和管理工作，并参加全职幼儿教育和照护工作。其次，开展灵活培训，打开上升通道。面对从业人员兼职化和缺乏职业上升空间的特点，工党政府在2001年推出了面对在职人员的、等同于大学本科前两年课程的基础学位（Foundation degree）。该学位的特点在于：聚焦工作实践，包括幼儿发展、幼儿课程和幼儿保护方面;采用非全日制的灵活授课方式;获得该学位能被提升到更高级别的助教和教师职位。

（三）2010年之后：保守党主导执政期间学前教育政策更聚焦于托底

2010年联合政府执政，以及2015年后保守党单独组阁，并没有颠覆性地改变工党政府打造的学前教育政策体系，而是继续追求工党政府提出的发展目标，关注学前教育的数量、质量和可负担性。但是，在保守党主导下，政府的角色从积极参与学前教育服务供给向规范市场服务、补充市场不足的角色转换。于是，英国学前教育政策导向也从注重普惠转向了聚焦托底，其政策内容的重点从关注幼儿长期发展转向了促进父母短期实现就业。[37]这主要因为在宏观经济领域，受到国际金融危機的重创，英国国内面临2010年公共部门债务占国内生产总值62%的压力，因此保守党主导的政府只能和其他发达国家一样，选择在社会政策领域奉行财政紧缩的策略。具体到学前教育与照护领域，工党的普惠建设从供给侧的视角看，成本持续高企，难以继续推进，例如根据英国财政研究所的估算，如果普惠制学前教育体系延续到2022年，必须在当前的成本基础上再追加70%的投资，即需要53亿英镑的投入;[38]从需求侧的效果看，普惠制的学前教育体系由于其高昂的成本，贫困地区家庭和弱势家庭从中受益并不理想，来自不同家庭背景的幼儿发展差距并未缩小，尤其是幼小衔接的表现没有达到预期。[39]因此，如何在有限财政投入下发展“质优价廉”的学前教育体系，成为保守党主导政府学前教育政策改革的关键所在。2013年，保守党主导政府先后发布了两个重要的政策框架：《更好的幼儿照护》（More great childcare）和《可负担的幼儿照护》（More affordable childcare）。这两个政策框架都强调以适度财政支出为“最需要”（most in need）学前服务的弱势幼儿群体实现有效的服务递送，促进机会平等。这两个框架继续在政府治理、组织体系和从业人员三个层面推行了更有侧重同时也更具实用性的调整。

1. 调整治理框架，重点更精准。

首先，在国家机构层面，幼儿、家庭和学校事务部改组为教育部。尽管新部门仍然负责幼儿教育和照护，但部门名称的变化意味着政府在学前体系侧重“教育”部分，并强调关注更有实用性同时也更体现政策绩效的幼小衔接时期，减少了覆盖教育和照护的全面干预。

其次，在财政支持方面，联合政府和保守党政府将工党的普遍性财政支出转为托底性支持。在财政紧缩的限制下，联合政府和保守党政府选择缩小目标群体的范围，而将有限的资源聚焦到了更迫切需要政府支持也更能体现政府干预效果的低收入群体上，结果是扩大了对贫困地区和弱势家庭的支持力度。[40]具体政策工具包括：一方面，大幅削减对幼儿和家庭的普惠性支持，根据收入标准执行差别化的支持。以托幼券免税政策为例，低收入群体每周最高55英镑的免税额度仍然被保证，但中高收入群体的最高免税额度下调到了28英镑，同时取消了中高收入群体能够享受的在职托幼补贴。另一方面，将财政支出更多集中投入到弱势群体上，典型的政策有：2011年将15小时的免费学前项目延伸到覆盖20%最贫困的2岁幼儿，2012年又扩大到40%的最贫困2岁幼儿;继续为弱势家庭的3～4岁幼儿提供额外基金支持（early years pupil premium）;从2017年9月开始，保守党政府将针对3岁和4岁幼儿的15小时免费学前教育服务延长到30小时，但仅面对每周工作16小时以上，且年收入在最低工资收入到税前10万英镑之间的父母。这意味着在保守党主导下，财政紧缩下的学前教育支持不再普遍面对所有家庭，而是优先面对最有需求也最需要被支持的贫困家庭的幼儿。政策目标重点转向了政策最容易见效、更容易提升民众满意度、更对家庭收入起直接作用的促进幼儿父母就业。

2. 界定政府角色，定位更托底。

在保守党主导下，英国持续调整政府在学前教育体系中的责任以及与市场和家庭之间的关系。

首先，强调政府对落后地区和弱势儿童群体的优先保障责任，逐步减少了对学前教育服务的全面参与，主要措施包括逐步关闭了由政府资助的位于经济发达地区的公立学前机构及儿童中心，同时关闭了超过一半的在站服务。仅在联合政府执政的前两年，就有超过400个儿童中心被关闭。随着保守党的上台，2015年又关闭了156个儿童中心。这意味着相比于2010年，2015到2016财年政府在儿童中心上的花费下降了47%。

其次，政府向市场规范者和监督者转型。一方面，政府更侧重监管机制的建设，强调政府对学前教育领域“市场失灵”的干预责任，发展对学前教育质量评估和督促整改的职能。另一方面，政府以多样化方法促进包括市场机构和社会力量，甚至非正式机构和个体在内的多元主体进入学前教育领域，以此增加学前教育服务供给，进而也促进家庭充分发挥作用和能动性，尊重不同家庭的托幼需求。这些方法主要包括：降低市场机构准入门槛，减少对市场机构扩充的限制;给予市场机构在管理员工和运营方面更大自由;帮助培训员工;鼓励各类学校开展面对学前儿童的平日和假期的托幼服务;鼓励公立机构与市场机构和志愿组织展开各种合作;允许父母购买个体提供的非正式服务，例如通过向邻居和亲戚付费而获得每天三小时之内的照护服务。

3. 调整准入机制，培训更聚焦。

在保守党主导下，再次调整了学前教育领域的从业人员资格和培训机制，实现了增加从业人员数量与维持教学质量的平衡。首先，简化了学前教育从业人员的分类，将复杂的托幼人员分级体系改为两级：较高级别的幼教教师（Early Years Teacher）（之前的六级，相当于本科水平）和较低级别的幼教培训师（Early Year Educator）（之前的三级，相当于高中水平），并用幼师资格证代替了之前工党设定的学前教育和照护从业证书。其次，降低准入标准，并计划在2019年9月推出比培训师级别更低，其准入更容易的二级幼教从业者认证（Early Year Practitioner）。再次，进一步简化准入程序和标准，将培训目标从过去的69项降到了19项，并以“幼小衔接”为从业人员的培训目标，重点强调从业人员受过语言和数学方面的专门培训，关注幼儿文字和数学能力的提升。

三、英国学前教育政策改革取得的主要成绩

尽管保守党主导下托幼政策的影响还需要进一步的观察，但是经过从20世纪90年代中期开始对幼儿教育和照护领域进行的渐进式和多层衔接的政策工具的调整和政策内容的改革，从目前来看，英国基本解决了在完全市场主导下学前服务供给和需求不相匹配的问题，有效改善了学前教育数量、质量和可负担性不足的状况。

首先，学前教育服务数量上不充分和不均衡的问题已经得到基本解决。随着在供给侧持续增加服务数量，在需求侧陆续推行有限免费服务、多种免税和补贴措施，英国学前教育的普及水平大幅提升。如图3所示，截至2017年，学前教育服務对3岁和4岁幼儿已经达到了92%以上的覆盖率，更多幼儿获得了更长时间的学前教育和照护服务。如图4所示，相比于2010年仅有不到1/3的3岁幼儿和4岁幼儿能够获得平均每周13～15小时的服务，2017年高达86.6%的3岁幼儿以及63.7%的4岁幼儿接受了每周13～15小时的服务。

其次，英国学前教育从业人员的整体水平提升，教学质量得到改善。随着政府对于学前教育从业人员专业化的措施，以及一系列统一认证体系的落实，英国幼教从业人员的能力和素质均有显著和持续的提升（见图5），具体表现为：没有资格认证的从业人员比率大幅下降，从2003年的20%下降到2013年的4%;具有中高级认证的幼师比例大幅提升，2003年仅有52%的从业人员具备三级证书，到2013年，87%的从业人员已经拥有了三级证书，更有13%的从业人员具备了六级资格证书。

再次，英国民众对学前教育数量和质量的满意度提高。经过政府从治理框架到从业人员的多层次衔接和持续改革，民众对学前教育体系的质疑得到了缓解，获得感得到显著提升。如表3所示，截止到2017年，针对父母的调查显示，尽管托幼服务的负担问题成了未能满足需求的最主要方面，但仅有9%的父母选择这一选项，远低于2000年调查中26%的比率（见表2）。同时，仅有1%的父母选择不信任托幼服务，相比于2000年的调查，有高达41%的家长不信任当时的托幼服务（见表2）。

四、对我国的启示

党的十九大报告第一次提出“幼有所育”的目标，将学前教育放在了前所未有的重要位置。经过近年来跨越式发展，我国学前教育已经取得较大进步，但仍然存在学前教育数量不够和质量不高的问题。[41]2018年11月发布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出学前教育“关系亿万儿童健康成长，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业未来”的重要意义，以及“目前学前教育仍是整个教育体系的短板，发展不平衡不充分问题十分突出”。针对我国目前学前教育面临的现实问题和发展目标，亟须借鉴国际上学前教育体系改革的经验。过去20多年英国学前教育政策所经历的持续演进和调整，实质上反映了彼得·霍尔（Peter Hall）政策演进理论所包含的三层机制：[42]首先在最高层级的政策范式方面，无论工党执政还是保守党主导，都没有改变提高学前教育的数量、质量和可负担性的发展大方向和政策目标定位;其次，在中间层级的政策工具方面，英国学前教育体现了实用性地调整政策重点和工具的特点，当先后面临市场失灵和财政紧缩等现实问题时，为实现既定发展目标，逐步调整了政府在市场和家庭之间扮演的角色，同时又选择性和倾向性地使用财政税收、组织优化、从业人员培养机制调整等层层递进的政策工具;再次，在最低层级的政策内容方面，英国学前教育持续调整具体的政策内容，在既有政策工具内部，结合对执行效果的评估，有针对性地灵活改变享受税收优惠的范围、财政补贴的标准以及从业人员认证分层等具体内容。总之，英国学前教育政策一方面坚持政策目标，另一方面务实地调整层层递进的政策工具，同时灵活改变政策内容，可以为我国更好实现“幼有所育”的目标，让人民群众切实从政府对学前教育的投入和干预中加强获得感提供以下启发。

一是要清晰地认识到学前教育面临问题的现实性和持续性。首先，要明确学前教育政策的短期变革不应以全面而美好的愿望为目标。具体而言，在现有的社会经济结构下，嵌入其中的学前教育政策难以一次性解决该领域存在的所有问题，也不可能在短期满足利益相关者的全部期待。例如，在学前教育的需求侧，工党大力推行面向广泛群体的补贴政策，而保守党在缩小补贴目标群体的同时，加大了对贫困地区弱势家庭的支持力度。其次，要梳理出当前学前教育领域存在问题的原因和重要性，结合现有的组织机构设置情况，估算解决问题过程中会涉及的力量博弈和角色界定，例如纵向上的中央和地方之间，横向上的政府、市场、社会组织和家庭之间，由此确定解决这一系列问题的先后顺序，即最值得关注的问题、最迫切需要解决的问题、最容易解决的问题分别有哪些。再次，要了解解决问题需要的途径、方式及其局限性，充分认识到在现有条件限制下只能尽力将最重要和最迫切的问题解决在尽可能合理的范围之内。例如，英国工党执政期间为成本考虑和与地方政府的博弈，将地方政府主导的确保开端项目转为了主要由中央投资、地方政府负责运营的儿童中心。在保守党主导下，因为财政紧缩限制，政策工具的重点转向了更容易见效的促进父母就业和更迫切需要解决的托底弱势家庭。

二是要客观认识政府应发挥和能发挥的作用。一方面，要认识到政府能够在学前教育领域发挥积极作用，例如英国经验所体现的，通过统一顶层设计和管理，对学前教育领域进行必要的干预，并不断完善已有政策，一定程度上解决了不充分和不均衡的问题;另一方面，也要界定清楚政府的责任与角色，认识到在已有社会结构和网络之中，政府为坚持政策目标应该承担的责任和能够发挥的功能。例如英国工党政府在市场严重失灵的情况下，积极参与学前教育服务的全面递送，而保守党主导政府在外部经济危机冲击、内部财政赤字升高的情况下，转为完善其监督市场运行和托底的职能，将有限资源投入到了贫困地区和弱势家庭上。

三是要平衡政策的连贯性和灵活性。在了解了最关键、最迫切和最容易解决的现实问题和明确政府责任之后，还要一方面继续关注政策目标的一致性和政策工具的连续性，在保障财政投入的情况下，持续执行被证明行之有效的政策工具，同时渐进式调整不合适的政策工具，避免政策的不连贯性造成的不确定性以及之前财政和社会投入的浪费;另一方面，要注意建立常规评估机制，持续监测政策干预的效果，根据评估结果不断调整学前教育政策的具体内容。例如，1997年工党执政后仍然延续了之前保守党创立的托幼券和评估幼儿学习效果的政策工具，但是根据现实需要修改了其中的内容;保守党主导的政府上台以后，在财政紧缩的背景下，也继续执行托幼券免税政策和免费托幼服务项目，但政策的主要目标群体只限于贫困地区和弱势家庭。

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