长三角人才集聚与流动的现状特征与人才协同政策建构

薛琪薪 吴瑞君

摘要：长三角一体化成为国家战略，对人才的协同发展提出了新的要求。在分析长三角人才发展现状的基础上，总结出长三角主要城市间在人才层次结构、产业领域分布、人才共享共用、人才流动模式、人才流动结果等五大方面差异化的具体特征。在分析区域人才共享中存在的共享理论、公共信息服务、市场化程度和监督体系等问题的基础上，概括了影响长三角人才发展的三大影响因素。最后，从顶层设计与组织协调、人才共享与人才流动、人才合作与沟通渠道、总体调控与监督体系四个方面对建构长三角人才协同发展的政策体系路径进行了讨论。

关键词：长三角;人才流动;人才集聚;人才一体化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.008

长三角作为一个经济地理区位名词，在不同时期涵盖了不同的地域范围。1996年成立的长江三角洲城市经济协调会，圈定了以江浙沪16个城市为主体的长三角城市群;2010年发改委颁布的《长江三角洲地区区域规划》，包括了江浙沪的全部25个地级市;2016年发布的《长江三角洲城市群发展规划》，加入了安徽省;2018年2月6日，长三角区域合作办公室成立;2018年6月1日，《长三角地区一体化发展三年行动计划》正式发布。在2018年11月举办的首届中国国际进口博览会上，习近平主席提出中央支持长三角一体化的国家战略;2019年12月，国务院正式印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角一体化发展由此进入新的纪元。政府部门的政策规划与学界的研究建言互相呼应，不断促进长三角一体化的理论探索与政策实践走向深入。

长三角地区经济发展与融合的现实，促进了对于人才发展一体化的相关研究。有研究分析了长三角人才开发一体化过程中存在的人才管理法律不完善、人才市场化程度不高等问题，并提出了加快建设长三角统一的人才市场、完善政府管理职能等建议措施。[1]有讨论长三角地区人才集聚和扩散的不同特征，指出通过建立人才集聚、人才扩散和人才共享三位一体的整体框架来促进长三角的人才效益的最大发挥。[2]也有分析长三角地区在“散化”“中心极化”以及“和谐成熟”三个不同阶段的人才结构冲突情况。[3]还有研究指出了长三角地区人才開发中存在的人才政策高度重合、高层次人才严重匮乏和创新创业环境尚待成熟三大问题及相应措施。[4]在这些研究中，人才协同与人才一体化发展虽有所涉及，但主要关注的是人才供需结构的矛盾、人才培育与发展环境与制度的现状与不足以及市场与政府两个方面的职能优化路径，而缺少对于长三角内部的人才发展的现状问题、结构特征、政策路径等的全面梳理。在长三角一体化发展不断推进的大背景下，地区人才集聚与流动具有一些新的特征，人才协同发展也面临一些阻碍和挑战，理解这些，才能更好地构建长三角的人才协同政策体系，促进地区一体化的深入融合发展。

一、长三角人才集聚与流动的现状与特征

2003年4月，上海、江苏、浙江联合发表《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，在全国范围内率先开启了全方位的区域性人才市场一体化的浪潮。《共同宣言》确定的目标是，探索长三角人才发展的新机制，促进长三角人才的自由流动。

从业人员是人才资源的载体，要考察长三角一体化背景下人才流动与集聚的现状，可以从从业人员的数量变化开始。如表1所示，长三角三省一市的常住人口从2000年底的19 715.06万人增加到2017年底的21 660.26万人，年均增长0.61%;而从业人员总数则从2000年底的11 340.17万人增加到2017年底的14 304.35万人，年均增长1.38%，从业人员的年均增长速度超过常住人口增速的2倍。在从业人员占总人口的比例方面，则从2000年底的58.07%，上升到2017年底的66.04%。长三角地区从业人员数量及占比的提升，保障了优质高效的人才资源供给，为经济发展提供了极大的助力。

分省市来看，如图1所示，浙江省的从业人员占比从2000年底的60.56%，增加到2017年底的76.57%，上升了16个百分点，增加幅度最大;安徽省的从业人员占比从2000年底的56.63%，增加到2017年底的69.99%，上升了超过13个百分点，增加幅度次之;上海市的从业人员占比从2000年底的46.33%，增加到2017年底的56.76%，上升了10个百分点;而江苏省的从业人员占比还略有下降，从2000年底的60.30%，降低到2017年底的59.26%，下降了约1个百分点。江苏省从业人员总数下降，是其占比下降的直接原因，对未来的影响还需要进一步观察。由于长三角三省一市的统计部门收集的人才数据口径不一，详略度也各异，以下根据可获得的全部资料做一概括性的分析，以期获得对长三角人才资源的总体认识。

（一）长三角三省一市的人才资源总体情况

根据《江苏省国民经济和社会发展统计公报》，江苏省2017年研究与试验发展（R&D）人员规模达到78万人，拥有两院院士98人，在人才资源储备方面还是比较充足的。但考察各类科技人才的历年变化情况，可以发现，2000年以来，江苏省的专业技术人才总量出现了较大的下滑，如表2所示，从2000年的194.24万人，降低到2017年的119.34万人，缩减为原来的61.44%。下降最多的是工程技术人才，2017年时江苏省共有11.78万工程技术人才，只占2000年时的26.27%。农业技术人才则从2000年时的4.61万人，下降到2017年的2.6万人，缩减为原来的56.4%。科学研究人才从2000年时的1.81万人，下降到2017年时的1.04万人，缩减为原来的57.46%。卫生技术人才和教学人才则略有增加。在人才占比下降的情况下，2017年江苏省发布了《关于聚力创新深化改革打造具有国际竞争力人才发展环境的意见》，“人才新政26条”的出台以及产业人才发展计划的实施，加强了引才用才的保障功能，对于江苏省人才总量和各类专门人才数量的止跌回升起了重要作用。

二、长三角人才协同发展面临的阻碍与影响因素

（一）長三角人才共享面临的阻碍与挑战

长三角地区一体化发展的一大主题是人才共享。人才共享既有助于实现人才流动的虹吸效应和破窗效应，也便于缓解人才资源的供需矛盾，有助于展现人才价值和释放人才潜能。但在当前的人才共享中，还存在一些问题和挑战，表现在：

第一，在人才共享方面还有理论问题需要破题。首先是需要协调区域内部的利益差异，各省市人才政策出台时间接近、内容大同小异，人才的无序竞争抬高了人才引进的成本，也降低了人才引进的针对性。由于产业分布上具有一定的同质性，人才流动和共享导致的优质项目和人才外流，影响了人才共享的真正推动。其次是人才所有权与使用权的分离问题。人才对自身智力资源掌握的主动性和人才从属于单位的被动性之间的张力，极大地影响了人才的积极性。如何实现人才所有权与使用权的适度分离，还需要进一步探索。

第二，人才共享缺乏信息和公共服务的支撑。人才共享过程中的信息不对称，导致共享的人才不是合适的人才，或者共享后不能人尽其用。而公共服务的地区差异，极大地影响了人才的共享与流动。如何优化公共服务的资源配置，在教育资源、医疗资源、社会保障等方面加大融合，提升公平性、效率性和便利性，仍然需要思考。

第三，人才共享的信息化和市场化程度不足，监督体系尚不完善。由于目前对于人才资源的整合和配置多是以政府主导，在人才共享的信息平台方面也尚不完善，无法满足市场化和信息化的需求。在监督体系方面尚不完善，政府对人才资源的宏观调控作用受限。人才资源在个别地区的过度集聚，人才流动的无序与混乱，人才共享中容易出现的不实信息，都呼唤建立和完善监督体系加以应对。

（二）长三角人才协同发展的影响因素

长三角一体化发展的进一步深入，呼唤着在人才协同发展和人才资源集聚流动的优化配置方面做出更多的努力，破除各方面的障碍。目前，影响长三角地区人才协同发展的影响因素主要有：

第一，在收入水平与事业发展方面，可支配物力与财力数量、人力资本的竞争压力是影响人才集聚最重要的影响因素。[7]预期收益、产业集聚状况极大地影响人才资源的集聚。[8]科研环境的差异也会影响科技人才的流动。[9]现有的研究表明，人才总是趋向于向预期收益更高、事业前景更好、工作机遇更多的地方集聚。收入水平更高，能够提供更多事业发展空间的地方，将吸引更多的人才流入并集聚。当然，还要考虑不同地区的物价水平、生活成本等因素，净收益高的城市，将赢得人才的青睐。

第二，在社会保障与生活便利度方面，长三角地区经济一体化不断加速，但在社会保障和生活便利度方面还存在较大的差异。社会保障政策覆盖的人员、保险范围的不一致，影响了长三角内部人力资本流动时的政策衔接。尚未完全衔接的社会保障制度，成为阻碍人才流动的软性束缚。在加大人才流动成本的同时，也增加了社会的经济成本，影响了企业的活力。此外，上海、杭州、南京、合肥等中心城市或省会城市享受着教育、交通、医疗等公共资源集中配置的优势，而与长三角内部其他地区之间在生活便利度方面存在较大的差异，使得人才的流动与集聚的“马太效应”更加明显。

第三，在行政分割与人事法规方面，影响长三角地区人才协同发展的最主要因素就是行政分割、各自为政。[10]现有的户籍制度阻碍了人力资本的集聚，各行政部门的“硬条件”对地区内部人才资本的自由和公平流动形成了约束。[11]由于地方部门对自我利益的维护，影响了人才资源的流动以及人才政策的协调过程。由于历史原因形成的一些差异化的人事制度，也极大地阻碍了人才的自由流动。虽然国家和地方已经出台一些规定，指出人才可以在国家政策之内合理流动，但原单位常常以不转档案、索取高额补偿金等各种理由阻碍人才的流动。究其原委，还是人才所属的部门有的壁垒尚未破除，人才的自由和公平流动得到的法律支持和保护非常有限。

三、长三角人才协同发展的政策体系建构

长三角区域不同城市之间由于经济社会发展和占有资源情况的差异，本身就有着不同的人才发展模式。相对欠发达的地区面临着人才流失的现状，制定人才政策困难更多。所以，当前人才发展中要努力解决“非一体化的经济与社会发展”这一体制瓶颈。[12]人才协同发展的政策，应以“公平、公正、高效”的人才环境营造为切入点，在打破区域分割的基础上，构建适合长三角一体化发展的人才战略，促进长三角区域融合发展。

（一）完善顶层设计，加强政府的组织领导和人才政策的协同和规范

首先，需要完善顶层设计，确立更加开放、包容的人才协同发展战略。目前长三角内部三省一市在人才政策方面缺乏有效的沟通协调机制，出台的人才政策各异且存在明显的竞争关系。制定人才协同发展战略，实现人才共享成为缓解长三角地区人才资源配置不均衡的有效办法。制定相关制度，允许高层次人才区域内兼职，完善人才合作共享的监督体系。在操作层面，营造更好的商业环境，出台更为包容的人才政策，以更精细的服务来吸引人才、共享人才。其次，建立人才合作的协调沟通机制，营造长三角区域的公平性政策软环境，推进人才政策协同创新的法治化工作，推动“跨区域立法”模式的实行，为实现人才协同发展提供保障。通过“健全人才安全、人才管理、人才使用方面的法律法规，提高人才的法律服务水平，保证人才平等、公开、择优的选聘评比”，[13]打造长三角地区规范、廉洁、公平、高效的人才发展环境。再次，通过政府与社会组织或人才中介的合作，保障人才资源的合理流动。人才对公共服务的需求具有多样化和多元化等特征。在不同发展阶段的需求也存在差异，通过与社会组织和人才中介合作，能进一步提高人才资源的利用效率，更好地满足人才家庭的居住、医疗、子女教育等社会保障的需求，统筹长三角区域的公共服务功能，帮助人才家庭实现流动后的安居乐业。

（二）促进互通互享，建立长三角人才流动与共享的机制

要在长三角地区人力资源结构互补的基础上，构建一体化的既具有流动性又具有层次性的人才市场流动机制，并通过项目式共享、租赁式共享、外包式共享、兼职式共享、候鸟式共享等多种方式建立人才共享体系。[14]首先，鼓励人才内部环流，推动共享知识的创造和转移。构建多样化人才共享模式，在错位发展中实现优势互补。在人才行业领域和职位等级等方面错位发展，根据各城市在人才培养、人才集聚、人才流动、主导产业等方面的不同能级和优势，错位发展，优势互补。其次，通过交流、联建或合作等模式，实现人才所有权与使用权的适度分离。人才共享是双向共赢的，既可以享用外部的智力资源，也可以使外部享受到自己的智力资源。鼓励长三角各类型组织通过联建或科研合作等方式，开展人才双向聘用，以较低的成本享受专业人才提供的智力资源。此外，需要加快信息一体化和社会一体化建设，优化人才共享的人文与社会环境。建立长三角区域人才信息共享和市场交流平台，并通过制定相应的法律机制来规范可能存在的问题，促进人才的合理流动。在人才的评價方面，统一人才评价制度，在长三角区域内逐渐形成统一的人才评价标准与评价程序，促进人才资源的互信互通。

（三）深入人才合作，构建人才培训与柔性流动的沟通渠道

为了促进长三角区域人才部门的深入合作，应积极探索长三角三省一市合作发展的长效机制。在引才用才上，要结合当地的产业结构发挥人才资源的优势。在人才培育上，推动建立人才政策与人才结构动态适应的人才培训开发体系，推进长三角区域内人才共育。第一，需要加强人才培养的校际合作。在高校合作方面，长三角区域内通过教学资源共享，师生访学交流等多种模式，加强人才培养的校际合作。在校企合作方面，加强企业对人才需求的反馈，及时修订和充实教学内容的实践部分，提升人才在实践实习阶段的补助，打造理论功底扎实，实操能力过硬的复合型人才。第二，共建共享高层次人才的数据平台，提高长三角内部人才流动共享的市场化程度。运用大数据和互联网技术，着力建设重点领域的人才数据库。创新长三角城市群的高科技、高技能和职业管理者的区域性人才市场，通过人才流动和市场配置机制，激发人才的活力和效用，以人才流动倒逼各级政府和用人单位不断提升人才的管理水平，以人才市场配置提升区域的协同创新能力。

（四）加强总体调控，形成政府与市场协同的监督体系

长三角地区人才协同发展将打破现有的人才资源配置格局，可能出现人才资源向个别地区的过度集聚和人才市场秩序的混乱以及在人才资源信息平台容易出现的用人单位、人才资历、人才政策等方面的不实信息，这些都需要建立和完善监督体系。通过结合我国的国情以及长三角区域经济社会一体化发展的实践，制定有利于推动长三角人才政策协同创新的人才管理法律法规，“凡涉及区域人才一体化的重大决策及事项，应依法行政，征求专家学者意见，并实现决策的公开民主，形成有效的决策监督机制。”[15]实现人才资源的合理化市场配置。此外，人才中介组织通过及时反馈人才配置信息，形成针对人才市场的市场监督体系;媒体和公众则拓展公共反馈渠道，利用人才信息平台来实现对政府和人才中介组织的监督。通过完善监督和问责机制，实现政府与市场化协同的监督体系。不断优化和加强人才监督体系，从而确保人才政策协同创新体系为长三角区域的产业经济和社会发展服务。

说明：本文系教育部人文社科重点研究基地重大项目“中国大城市人口与可持续发展研究”（17JJD790008）的阶段性研究成果。

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[6]新浪网.长三角数字人才报告发布，上海杭州苏州最吸引人才[EB/OL].（2018-10-23）[2020-04-10].http：//sh.sina.com.cn/news/k/2018-10-23/detail-ifxeuwws7352153.shtml.

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Abstract：The integration of the Yangtze River Delta has become a national strategy， which puts forward new requirements for the coordinated development of talents. On the basis of analyzing the current situation of talent development in the Yangtze River Delta，this paper summarizes the specific different characteristics among the major cities in the Yangtze River Delta in five aspects： the hierarchy of talents， the distribution of industrial sectors， the sharing of talents， the mode of talent flow， and the results of talent flow. On the basis of discussing the issues of sharing theory， public information service， market-dependent degree and supervision system in regional talent sharing， the paper summarizes three major influencing factors of Yangtze river delta talent  development. Finally， the paper discusses the policy system path of the integration development of talents in the Yangtze River Delta from four aspects： top-level design and organization &coordination， talent sharing and talent flow， talent cooperation and communication channels， overall regulation and supervision system.

Key words：Yangtze River Delta; talent flow; talent concentration; talent integration

責任编辑：王明洲