从非制度化多元协作到绩效性合作模式：困境儿童福利治理的瓶颈及其突破

纪文晓，李二鹏

（河南师范大学青少年问题研究中心，河南 新乡，453002）

民政部《2018年民政事业发展统计公报》相关数据显示，截至2018年底，全国共有孤儿30.5万人，其中集中养育孤儿7.0万人，社会散居孤儿23.5万人。[1]据不完全统计，目前事实无人抚养儿童的数量约有50万人，[2]除了这些孩子外再加上其他类型的困境儿童，民政部估计，目前我国困境儿童群体的数目大概达到了百万以上的规模。对这些困境儿童福利服务的研究具有重大意义，是推进社会治理现代化的重要组成部分。本研究以一个困境儿童帮扶项目为切入点，对困境儿童福利的提供进行成效分析，阐述福利治理视角下我国困境儿童的福利递送状况，为未来困境儿童福利服务递送提供政策反思和建议。

一、文献回顾

(一) 福利治理理论

福利治理是指在政府的公共事务管理或者国家治理的法律法规政策体系下，在社会的福利资源总量的前提下，在政府和市场等多元福利供给主体之间进行资源分配，希望在多元主体之间形成一种互享互助、协作有效的良性合作关系，以最大限度地分配好社会福利资源，为社会成员提供能够满足他们在社会上生活和发展的经济、社会、服务和卫生保障等法律法规、行动机制、实践模式和解决措施的总和。[3]一般意义上来说，福利治理有三个基本的概念，分别是变化中的福利定义、变化中的传递制度和福利传递过程中的实践。通常情况下福利目标的界定、整合、均衡与再生产是福利治理的前提，所以当福利目标变化时，相应的政策、制度、机制和现实实践等也会做出变化。从这个角度出发，福利制度就不是由如何对现实社会问题的回应来决定，而是由福利目标来决定的。福利治理作为社会治理的重要一部分，关系着个人的生存状态和社会秩序的平衡，是保持社会稳定的关键所在。与“福利供给”这个概念相比，“福利治理”则更加具有综合性，这个概念包括了福利的来源、产生与运转过程。[4]

“福利治理”从本质上来说是一种把“治理”这个领域的一些理念与方法引入到福利领域当中来的理论视角。[5-6]其中，“治理”是指在社会生活当中，政府等权威部门运用自己的权力并联合市场、社会组织等多元主体为社会成员提供满足他们需要的服务，以实现对社会的有效管理。[7]值得注意的是，“治理”不同于“统治”，它不强调从上而下对所有社会事务进行管控以树立政府的权威，而是注重社会协作，鼓励多元主体参与到社会建设当中来，并且在这个过程当中，这些主体是相互依赖、相互发展的。[8]此外，“福利治理”也不同于“福利多元主义”。不可否认，“福利多元主义”是“福利治理”的直接理论来源；但与“福利多元主义”不同的是，“福利治理”除了强调多元主体的责任外，还强调这些主体之间的互动、福利传递以及建立良性关系的必要性。[9]简而言之，福利治理体现了人们对当下国家、政府、市场、社会组织、社会成员等社会主体之间关系的新的看法与理解，强调应该发挥多元主体的力量协同建设和谐社会。[10]在福利治理这个视角下，社会主体不再是之前那种各司其职的定位，而是应该互相合作、沟通交流，建立一个良性的合作关系，从而致力于实现社会治理与社会稳定。

(二) 困境儿童界定与分类

困境儿童是指那些由于自己的生理和心理因素、家庭因素和社会环境等原因造成问题，需要社会给予特殊对待的孩子。[11]从外部条件来看，困境儿童涵盖了“由于家庭缘故在生活、教育、医疗等方面陷入了困难的儿童，由于自身残疾造成康复照顾、社会交往等困难的儿童，由于家庭监护能力的缺失造成儿童遭受虐待、丢弃、意外伤害等生存和发展受到挑战的儿童”。从困境来源来看，2016年国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》把困境儿童分成了家庭贫困、自身残疾、监护风险三类。[12]此外，高丽茹、彭华民等学者认为，除了这三种困境儿童之外，还应包括心理和行为困境儿童。[13]

结合这些学者们的研究以及Z社工机构的困境儿童关爱帮扶项目(以下简称J项目)的案例特点，我们在此把困境儿童界定为由于孩子自身或周围生活环境的影响而造成身心发展与成长存在适应性障碍的儿童。

(三) 困境儿童福利提供研究

虽然近年来针对困境儿童群体福利服务的研究在逐步增多，但数量依然不足。笔者以“摘要”中包含“困境儿童”和“福利”词语为搜索条件在中国知网数据库中查询发现，20年(2000—2020年)间总量只有128篇；其中，被引2次以上的只有39篇。按照年度发表量来看，只有2019年发表量超过30篇。书名中包含“困境儿童”在“读秀”20年(2000—2020年)的文献①中可以查找到的专业书籍目前是6本。由此可见，困境儿童福利方面的研究目前非常薄弱(详见图1)。

图1 困境儿童研究计量可视化分析(2000—2020年)

从已有的文献来看，现有的研究大概可以分为三类。第一，分类保障政策及其成效方面的研究。有对国外政策经验的借鉴和解读，也有对国内困境儿童社会保障政策和实践的梳理。[14-15]第二，以国家亲权或福利治理的视角，对困境儿童概念的形成与界定、困境儿童保障的理论基础、国家亲权等问题给予理论廓清和实践回应。以福利递送制度和福利递送过程中的实践为依据，针对目前存在的困境儿童提供多元的福利服务，分析在为困境儿童提供福利服务的过程中，社会组织是如何与政府、其他社会组织、家庭、学校等福利提供主体互动以及各个主体在服务中扮演着什么样的角色；据此探究目前困境儿童的福利服务出现的问题和原因，并指明了困境儿童福利供给的发展趋势。[16-19]第三，对困境儿童福利供给过程中国家、政府、社会、市场和家庭等多元主体关系的探讨和角色定位的研究。研究认为，不管是面临巨额福利开支的西方国家还是正处于向适度普惠型福利模式迈进的中国，国家、政府、社会、市场和家庭等儿童福利提供主体在福利提供过程中的角色定位、需要承担的福利责任和相互间的关系如何都是摆在我们面前亟需思考的问题。[20]对于儿童和儿童所在的家庭来说，市场或是不能够满足他们所需要的福利服务，或是有该项福利服务，但福利服务的费用远远超过了他们的家庭承受能力。[21]除了市场这个主体之外，非营利组织等社会力量也并没有真正成为能够为困境儿童提供有效福利服务的福利提供主体。所以市场和社会对困境儿童及其所在的家庭来说不是最重要的福利支持来源。要想不断健全困境儿童福利服务制度，最根本的就是要明确家庭、社会、市场和政府在为困境儿童提供福利服务的过程中间所扮演的角色，以及建立一个资源共享、责任共担的福利提供模式。[22]

本研究综融第二类和第三类研究视角，以福利治理为分析视角，基于一个具体的困境儿童帮扶项目来分析和评估困境儿童福利服务过程中，各福利提供主体之间的相互作用以及最后的服务成效如何，对目前的困境儿童福利服务提出政策方面的反思和建议。

二、研究设计

本研究以福利治理为研究视角，以Z市J区Z社会工作机构J项目为案例依据，以福利治理下困境儿童福利服务供给成效为切入点，分析在福利治理视角下各个福利提供主体之间的互动关系与服务成效，提出未来困境儿童福利服务的发展路径和策略。与以往研究相比，本文所提到的困境儿童多元福利提供主体主要涉及家庭、社区、社会组织、企业和政府这几大类，针对困境儿童群体这些福利提供主体除了各自履行自己的职责之外，还会互相搭建资源共享平台，这些主体间的互动关系主要从需求评估、规划、支持与反馈等维度展开，其中各方主体提供的支持服务包括政策、资金、技术、服务等形式。这些福利提供主体之间的互动关系如图2所示。

图2 多元福利提供主体的互动关系

本研究运用定性研究方法中的访谈法、文献法和定量研究方法中的问卷调查法，收集关于困境儿童福利服务的相关资料和信息，主要是通过家访、座谈会、访谈等方式实地走访服务对象及家长、科室领导、社会组织负责人、社会工作者、社区工作人员等人群，有效沟通的电访为31次，访谈和座谈会共24小时，了解了困境儿童基本情况和福利提供主体之间的互动关系与福利递送机制，形成了初步的访谈材料。另外，我们还搜集了中央政府及民政部门、调查地地方政府及相关部门的关于困境儿童保障的文件、工作资料和相关中外文献等。在问卷调查中，以J区16个街道办433名困境儿童及家庭为主要调查对象，主要了解了困境儿童的基本信息、健康情况、家庭情况、困境类型、纳入保障情况、需求状况等。

本研究案例的选择具有典型性：案例所在的N省Z市是困境未成年人社会保护的试点城市，[23]正在推进从社区、街道办到民政、司法等部门联合救助的困境未成年人社会保护试点工作；[24]同时，N省对困境儿童福利服务供给非常重视，着力推动形成家庭尽责、政府主导、社会参与的困境儿童保障工作格局；[25]Z机构是Z市专注于困境儿童福利服务的社会工作机构，目前承接政府多个困境儿童服务项目。在政府日益关注困境儿童群体的背景下，本研究选取Z市Z社工机构J项目作为研究个案，收集当前困境儿童的福利需要状况、福利服务的提供状况等资料。

三、困境儿童福利服务成效

(一) 项目简介

J区J项目是由J区政府购买，以Z市J区433名困境儿童为服务对象，通过引入社会工作专业手法，整合多方资源，使困境儿童在满足生存需要的基础上获得关爱、心理健康的成长，对服务对象进行心理调适，促进困境儿童能力建设，建构服务对象社会支持网络。J项目现分为非自身障碍儿童与自身障碍儿童两大类，据此从四个方面进行服务。

1. “火苗计划”康复、经济等资源链接服务

将有利于困境儿童成长的救助政策、康复资源、慈善资源、教育资源等像小火苗一样汇集起来，汇编成册，给家庭提供寻求获得支持的有效途径。注重链接康复资源，给残疾儿童康复支持。

2. “心灵加油站”心理行为改善服务

心理咨询服务：链接专业心理咨询师，为有需要的家长或儿童定期开展心理咨询服务。个案服务：针对心理和行为偏差问题的儿童，运用一对一的个案专业技巧，改善或解决问题。小组服务：开展成长小组、艺术小组等，改善儿童的心理和行为问题。

3. “幸福星期天”社会支持服务

利用儿童周末的时间，组织儿童开展户外游玩、社会实践、兴趣培养等活动，让儿童不再孤独地度过周末，在社会工作者和志愿者的陪伴中获得关爱，在社会实践中获得成长，在同伴互动中获得支持。

4. “学习成长营”学习辅导服务

利用周末组织大学生志愿者对儿童进行集中式一对一的学习辅导，提升儿童的学习兴趣和能力。

(二) 多元福利主体协作下的服务成效评估

社会工作是一个以利他主义价值观为指导、强调帮助服务对象实现“助人自助”的专业。在帮助服务对象的过程当中，成效评估是检验服务是否有效的重要方法，成效评估的重要内容之一就是评估服务对象在接受社工提供的服务后所发生的一系列变化。[26]在本文当中，我们主要是以福利多元主体层面的互动关系，以及在互动过程中是否建立了一套行之有效的协作机制为主来进行服务成效评估。因此，综合整个研究设计以及案例中困境儿童的群体特点，我们把“多元福利主体协作递送困境儿童福利”这一维度作为服务成效评估的重点，在这个维度之下又具体设定了家庭的角色定位、社区的角色定位、社会组织的角色定位、政府的角色定位、政府与家庭的关系、政府与社会组织的关系、社区与家庭的关系、社区与社会组织的关系等8个指标。

1.整体服务状况分析

J项目服务到的服务对象一共有433名，其中男孩252位，女孩181位，服务对象主要为7—12岁的儿童，约占40%。2017年J区收集的数据统计显示，J区登记在册的困境儿童共计433名，其中孤儿13名、特困儿童18名、重病重残儿童260名、贫困家庭儿童123名，其他困境儿童19名。从是否纳入保障来看，已经纳入基本生活保障的有359人，已纳入教育保障的有226人，已纳入基本医疗保障的有396人，已落实监护责任的有419人，已提供残疾儿童福利服务的有109人。

由此可以看出，J区的困境儿童以重病重残儿童居多，占据着60%的比例，其次为贫困家庭儿童。在重病重残儿童中，心智障碍儿童为多，如自闭症、脑瘫和唐宝等。脑瘫儿童多因为儿童在出生过程中脑缺血引起神经发育迟缓，医治不及时导致，而唐宝则是怀孕期间没有进行唐氏筛查导致。同时，困境儿童的基本生活保障、基本医疗保障和落实监护责任纳入保障比例均在80%以上，情况较为良好；而教育保障和残疾儿童福利服务纳入保障的比例却较少，已纳入教育保障的占52.19%，已接受残疾儿童福利服务的仅占25.17%。教育保障比例较低的主要原因是重病重残儿童多为心智障碍儿童，接受教育的难度较大。而残疾儿童福利服务接受较少，一方面是因为目前残疾儿童服务较为集中，残疾儿童难以外出坚持参加服务；另一方面则是因为残疾儿童致残程度不一，服务满足度较低。

2.多元福利提供主体之间的互动关系

J项目是一个针对Z市J区困境儿童的服务项目，在为他们提供服务的过程中，政府、家庭、社区和社会组织等福利提供主体之间如何互动以及能否形成一个高效的协作递送机制，是检验服务成效的一个重要指标，也是本研究的一个核心问题。

在项目中，政府是社工服务项目出资方和规划者，也是服务质量和服务成效的监督者；困境儿童及其家庭扮演的主要角色是服务的接收者，有些也会发挥互助的角色，转化为服务的提供者；社会组织扮演的主要是服务提供者、资源链接者角色以及政策倡导者的角色；社区主要发挥的作用是为服务开展提供信息衔接、场地支持、物资支持等(如图3所示)。

图3 多元福利主体的互动情况

这几类福利提供主体除了各自独立为困境儿童提供福利以外，还会互相协调合作来为困境儿童最大限度地提供支持服务。这一特征不仅体现在J项目上，也成为了当下困境儿童福利递送的一个趋势。本文将从以Z社工机构为代表的社会组织出发，探讨社会组织在困境儿童的福利递送中如何与政府和社区进行互动。

3. 政府与家庭、社会组织的互动关系

在政府与家庭的协作关系中，政府针对困境儿童的福利服务有两类：第一类主要是提供低保、残障补助、康复资金支持等政策补贴、救助类的援助，政府在其中发挥了一个兜底性作用；第二类是针对困境儿童提供的社会工作服务。这些服务对象主要包括贫困、残疾、重病及“五失”(失足、失管、失学、失业、失亲)等四类困境儿童。服务目标主要有四个：一是为服务对象建立互助沟通平台；二是为困境家庭提供获得资源支持的有效途径；三是为孤残儿童的康复链接康复资源；四是倡导社会关注与支持。具体的服务内容包括康复、教育、经济资源链接服务、心理行为改善服务、社会陪伴和同伴互助服务、学习辅导服务。

在政府和社会组织的协作递送中，政府购买社会组织服务，社会组织作为服务提供者提供服务。在整个服务过程中，政府为社会组织提供经费支持；同时为提高和保障服务质量，政府通过购买督导评估的方式来对项目进行督导和评估，由第三方为社会组织提供培训、督导、评估服务。由此可以看出，政府通过购买服务这一行为和社会组织这一中介，对困境儿童及其家庭提供了支持性服务。这显然是一个巨大的进步，但目前政府的购买服务存在以下不足。

第一，政府对项目具体规划不足，对家庭的需求评估宏观指导不足，对相关方之间的沟通协调不足。民政局项目设计中虽然委托了第三方组织对项目实施督导和评估，但督导方、项目实施的社会组织、购买方、服务对象之间的沟通协调不足，政府对项目的宏观指导和质量把控的职责不足。

第二，政府购买提供的更多是支持性服务，针对家庭的发展性服务和预防性服务不足，在服务角色偏好、倡导就是对抗等理念的制约下，倡导功能受限。具体体现为提升困境儿童家长的亲子照料能力服务、困境儿童家庭反家暴服务不足、政策倡导类服务不深入等。特别是倡导类服务形式单一，更多局限于宣传而非真正意义上的倡导。但事实上，在针对困境儿童的福利服务项目设计不够周全完备的当下，倡导恰恰是困境儿童及其家庭这个群体目前最需要的服务。但在服务角色偏好、倡导就是对抗等理念的制约下，目前社会组织的倡导功能受限。

研究认为，倡导是一种可能将社会工作区别于其他助人专业的行动。[27]为了提高倡导的有效性以及科学性，学者Robert Schneider 和 Lori Lester就曾经提出了四种倡导模式。第一种是案主倡导，即“当社工担任案主倡导者角色的时候，他(她)必须为了案主的利益而说话、争论、积极争取、讨价还价和协商洽谈”。第二种是原因倡导，即强调问题会影响相同境遇下的更大群体或阶层。Taylor将这种“从案主到原因”的拓展称为信息与行动之间的能动关系。[28]社会工作者通过关注个体案主问题类型的相似性，经过不断地服务和分析，最终决定在政策、法律或实务层面上采取行动进行改变，因为这些政策、法律和实务影响到一群人或很多有相同问题的人。[29]第三种是立法倡导，推动社会公正。第四种是行政倡导，包括机构管理者或其机构积极参与的倡导；行政任命“内部倡导者”负责提高案主服务效果，设法改善危害案主的机构实务或流程。[30]但目前社会组织仅有的倡导方法就是作为人大代表的社会组织负责人提议案。事实上，这一倡导方式受到组织负责人身份的限制，不具有普遍性。研究认为，社会组织和政府之间的联动在倡导这个层面还可以有更多空间和作为。

说到倡导，我们有的建议会得到反馈。例如，我们发现部分困境儿童在融合学校入学难，社会工作者初期和学校校长反馈没有得到解决；后来通过人大代表建议，教体局让该学校进行整改，主要包括增加特殊儿童入学名额，增加该学校教育设施，增加学校师资力量。(项目负责人W访谈记录)

第三，政府与社会组织的协作递送机制制度化成效不足。服务成效的达成需要教育局、学校、妇联、残联等组织的配合，但这种配合往往因人因时因事而不同，缺乏制度性规定。

一方面，妇联、残联等组织部门会觉得社会组织并没有权威性，并且自己平时的工作也很忙，没有去配合社会组织开展这些服务，这就使得社会组织在开展活动的过程中遇到很多的困难与障碍。另一方面，学校社会工作者在入驻学校开展工作的时候，学校里的老教师可能会认为社会工作者是“外来人员”，跟自己相比又没有教学经验，社会工作的专业性如何能够体现？于是在实际工作中给学校社会工作带来了诸多困扰。事实上，学校社会工作在政府购买服务入驻学校开展工作后，需要民政部门和当地教育部门联动，积极沟通协调，这样才能更好地为服务对象服务，但是民政和教育联动目前只有零星的个别实践，缺乏一些制度性的规定。(项目负责人W访谈记录)

社会组织在服务过程中碰到的这些困难告诉我们，政府除了是服务的购买者和服务质量的监督者之外，还应该是积极沟通者、协调者与联动者，绝不是一买了之。政府部门只有扮演牵头协调者的角色，困境儿童的福利服务才能更好地开展，政府与社会组织的协作递送机制才会更顺畅。

总的来说，目前政府在困境儿童福利服务方面的政策关注度较高，但是，政府在儿童照顾上的角色定位和责任意识仍然不够明确。

4. 社区与家庭、社会组织的互动关系

在社区与家庭的协作递送中，社区的过度行政化制约了社区对家庭的直接服务。

社区是社会的基本单元，是沟通政府与百姓的桥梁。社区本应主要承担服务职能；然而随着社会治理重心下移，大量的行政事务下沉到社区，加剧了社区居委会的行政化色彩，既增加了社区的行政负担，也影响了公共服务的质量。社区的过度行政化不仅使得自身服务能力和空间不足，也制约了对家庭的直接服务。在J项目日常开展服务的社区内，困境儿童家庭之前通过社区主要是申请一些政府补助，社区除了节假日为困境儿童家庭提供一些物资帮扶，日常很少针对他们来开展服务，这种状况直到社会工作者介入之后才有所改善。

在社区和社会组织的协作递送中，二者之间应该是互相协调合作的关系。但目前这种合作的非制度化特点明显。

第一，在合作时间上，社区与社会组织双方合作的时间较短。社会组织通常在服务结束后就会离开社区，社区与社会组织之间难以建立稳固的合作关系，服务的可持续性也难以保证。

第二，在合作领域上，社区与社会组织双方合作领域较窄。有很多服务都是针对某些特定群体而不是全体居民。J项目就是针对困境儿童这一特殊群体的，所以社会组织开展的系列活动就会向困境儿童方向倾斜，服务覆盖的人群难免缺乏广泛性。如何将专项项目与党群服务中心等社区类服务项目相结合也是需要进一步理顺的一个环节。

第三，在合作关系上，双方存在不对等的合作关系。能否建立合作关系、合作关系能够维系多久，主动权通常掌握在社区的手上。[31]社区的不同态度往往会形成不同的结果和行动方案，因此社会组织在这方面比较依附于社区的态度。[32]社会组织为了将社区作为一个搭建自己和社区居民的桥梁，会积极地向社区展示自己的专业优势和服务特色，并阐明双方合作后有利于扩大居民参与的途径，使社区服务供给主体多元化，以此让社区愿意相信自己并积极配合自己开展服务。[33]

在项目开展之初，我们机构正处于初步发展阶段，在社区居民中的认知度、公信力相对不高，这就阻碍了社会组织与社区互相协作为困境儿童递送福利服务。社区因为自身优势，与困境儿童及其家庭的关系相对亲密，这些家庭有什么需要的话社区也能够及时了解获知。社会组织作为一个“外来者”，为了更好地为困境儿童家庭提供服务，需要在社区内提升自己的知名度和公信力，让社区居民从心里接纳它。于是社区刚好可以在社会组织与社区居民之间起到一个中介的作用，帮助社会组织将服务递送到社区内有需要的家庭当中。(项目负责人W访谈记录)

总之，在合作方式上，双方主要是靠非制度化的合作方式来维系，在这中间人际关系起了很大的作用。

在项目开展的过程中，社区与社会组织的互动关系是非常重要的一部分。对于社会组织来说，社区居民的认可程度、服务对象的配合都离不开社区的大力支持。社区的支持有利于拓展社区内更多的服务对象及其家庭向社会组织寻求帮助，进而通过这些服务对象的口碑宣传使得社会组织更为广大社区居民所接受、认可。为了更好地维持这种合作关系，我们机构也积极采取了各种方式和社区建立良好的信任关系，如让社工参与到社区的建设以及工作会议当中，将当前的服务开展情况与经验进行分享交流等。总的来看，我们机构和社区建立了相对良好的合作关系，但这种合作关系却不稳定，因为目前社区和社会组织的关系也是因人而异、因时而异、因事而异，缺乏制度性的规定，非制度化倾向明显。(项目负责人W访谈记录)

综上，通过项目的开展服务对象获得了形式多样的服务，如资源链接、心理咨询服务、个案服务、小组工作、社会融入、社会参与等。在此过程中，家庭、社区、社会组织和政府之间相互配合，初步形成了一个服务协作递送机制，但目前这个协作机制呈现出离散化、非制度化的特点。

四、反思与建议

(一) 制度性衔接是困境儿童福利供给的重要议题

社会组织对服务对象的需求评估与政府对困境儿童的身份认定和服务供给之间存在张力，如何进行制度性衔接是困境儿童福利供给需要探索的一个重要议题。单从身份认定这个环节来看，目前对困境儿童的身份认定往往是基于类别化的单一需求，需要提供相关证明材料。但社会组织、社区等主体在提供服务的过程中发现其需求往往是多重的、动态的，甚至存在着无法提供相关证明的情况。需求评估和身份认定之间的制度性张力实际存在，但目前社会工作者在实际服务中所进行的需求评估并没有纳入行政部门对困境儿童的身份认定过程中，两者如何进行制度性衔接是需要进行探索的一个重要议题。

从发达国家和地区的经验来看，儿童福利行政管理的重点应包括需求评估、决策参与、领导风格、与社会组织建立伙伴关系、重视绩效评估、跨专业合作、资源整合。在这些重点中，首当其冲的就是需求评估。[34]特别是面临需求复杂多样的困境儿童及其家庭，儿童福利行政管理角色和职责的转型是当下我国儿童福利事业发展的必然之举。

从需求评估、身份认定和服务供给的制度性衔接来看，本文提出一个可能的方案，(详见图4，作者自制，参考中国台湾身心障碍者需求评估流程[35])。

从图4可以看出，以往的行政组织往往偏向由单一组织决定，而困境儿童的福利服务决策应扩大参与者，让社会组织参与到儿童相关的行政组织决策咨询中。在世界范围内，参与管理是目前公私部门组织生存面对的主要议题之一。与此相对应的领导风格也面临转型的需要，即从权威式的领导风格转向倾听、支持、妥协、融通、富有创造力式的领导。

为此，国家需要赋权给社会工作者，实现社会工作者从专业的自我承认走向国家的实质承认与社会的普遍承认。

(二) 服务供给内容和方式方面

针对目前困境儿童福利资源的有限供给，如何通过倡导等多种形式更多释放服务供给内容，实现福利供给内容和方式方面的多样化和顺畅衔接是供给方面需要突破的瓶颈。

困境儿童中残障、患病儿童的早期疗育、康复、儿童保护等需求比较突出。虽然目前的康复机构和医院比较多，但能提供的救助支持(如减免康复资金)非常有限；除去政府给予的康复资金支持外，家庭仍要承担很大的压力；有的贫困家庭最终放弃治疗，错过最佳康复期，还有很多康复机构因不属于政府指定的康复医院范围，而不能为就近的儿童提供救助支持。

服务供给方式方面，需要建立纵横交错的困境儿童福利服务行政体系。困境儿童保护工作涉及多个部门、多个方面，工作链条长、任务重，单纯依靠垂直系统的资源与力量，很难获取足够达成组织目标所需的资源。只有加强组织领导和协作配合，发挥政策合力和联动效应，才能凝聚起强大合力。

(三) 积极构建政府与社会组织之间的“绩效性合作模式”

在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，困境儿童福利服务供给体系是重要的组成部分。其中，地方政府和社会组织之间如何构造更高效更符合公平正义价值追求的合作模式成为该主题的要义之一。而绩效性合作模式正是基于双方在困境儿童社会福利服务供给这一重要社会治理议题下对共同绩效的追求。

本研究表明，当地方政府意识到社会组织的发展能贡献于地方社会发展，有利于某一社会问题的解决，他们就有强烈意愿与社会组织合作；而社会组织的业务绩效越好，地方政府也会给予更多的赋权。本案例中，项目的实施使得服务辐射面得到拓展；服务对象的兴趣爱好、学习认知能力、社会交往能力得到提升，满意度提高；服务对象家庭生活环境、亲子关系等方面得到改善，满意度高(90.3%以上)为服务对象链接了医疗资源、物资支持、公益课程、志愿者服务等支持，并被相关媒体报导，社会影响力得以提升；通过项目的积极宣传、落实了相关政策的实施，让更多人了解了关于社区困境儿童的相关保障政策，为全面了解和掌握市内困境儿童基本信息、建立困境儿童个人档案、解决市内困境儿童及其家庭的突出问题奠定了基础；通过项目的实施，发掘出社会工作者和社区的经验优势，在做好社区困境儿童服务的基础上，积极探索社区困境儿童服务的新经验、新模式，以便于进一步推广普及社区困境儿童服务的经验和模式。

所有这些绩效与政府追求的社会治理现代化目标是一致的，因此，构建绩效性合作模式势在必行。参照国务院办公厅2018年下发的《关于同意建立农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议制度的函》，民政部、卫生健康委、医保局、妇儿工委办公室、扶贫办、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联等26个部门都担负有困境儿童保障和保护的责任。[36]相应地，各省、自治区、直辖市都应当成立儿童保障(保护)联席会议制度；具体工作机制方面，可以通过会议议事、简报交流、联合调研、联合督查等工作载体，加强机制协同、政策协同和资源协同，做到互通信息、相互协作，凝聚推进儿童福利服务工作的合力。

横向层面，建立政府、高校、社会组织、企业等多元主体的合作、多部门联动机制，建立本土化的、操作性强的治理机制。以县域层面为例，具体操作层面示范见图5。

从纵向来看，为了使困境儿童保障工作走上制度化、规范化轨道，县级层面可以建立一个多部门联动，县、乡、村三级服务组织体系。最高层是县委、县政府成立的困境儿童保障工作领导小组。第二层是各乡镇设置的儿童救助中心，负责落实县委、县政府有关政策，并对困境儿童信息收集、建档、上报，定期巡访困境儿童家庭。第三层是儿童福利主任层次，负责本辖区儿童救助政策和知识宣传、入户调查登记和信息搜集上报、社会心理支持，意外伤害防范和资源链接帮助解决儿童基本生活困难。县儿童福利办定期开展困境儿童福利专项巡访活动，重点对儿童生活保障金使用情况进行督察、监督和管理。

信息汇报机制方面，形成逐级汇报和特殊事项越级汇报制度。中低危家庭和儿童保护预防工作实行逐级汇报制度，特殊复杂个案和突发事件可以由儿童福利主任直接上报给领导小组办公室。在实际运行过程中，一些特殊案例处理，就是经由联席会议的形式，有效推进具体个案的进程，促进个案问题得到妥善解决。

总的来说，随着政府购买服务的深入，作为购买方的政府对服务有更高的期待，但缺乏针对项目的个别规划。作为儿童福利行政组织则需要扮演协调者的角色，发展全面性、协调及专业整合的跨专业服务体系。[37]社会组织与社会组织之间、社会组织与政府之间的合作有待进一步制度化，双方的职责边界合作机制有待进一步明确。在这个过程中，社会组织在提升服务能力的同时需要增强自主性，地方政府则要优化合作制度与责任分担体系。

图5 县级层面困境儿童服务体系

注释

①“读秀”(http：//www.duxiu.com/)是由海量全文数据及资料基本信息组成的超大型数据库。