儿童保护政策执行的制约因素与破解路径——基于史密斯政策执行过程模型分析

武艳华，崔效辉

（1. 河海大学公共管理学院，江苏 南京， 210098；2. 南京邮电大学社会与人口学院，江苏 南京， 210003）

一、问题提出

2010年是中国儿童保护政策发展的分界线，此前的中国儿童保护政策经历了推动儿童生存发展、儿童保护工作基本停滞和儿童保护政策较大发展阶段，此后的中国儿童保护政策呈现出儿童福利由补缺型向适度普惠转型、建立儿童虐待强制报告制度与替代性照顾制度、建立监护人监护权转移制度、儿童保护政策试点推广、非营利组织与专业社工积极参与等特征并存的快速发展阶段。[1]在中国儿童保护政策的试点推广中，作为儿童保护的试点省份，江苏省的经济发展与社会建设均走在全国前列，其下辖的S市所构建的以未成年人救助与保护为主的儿童保护政策建设与运行机制，是全国社会治理创新的一项重要举措，承担着通过创新儿童保护治理为顶层设计提供经验的责任。

在将《S市未成年人保护条例》及相关决议、意见与办法构成的儿童保护政策体系转化为政策效果的过程中，政策执行受到多种因素制约。若能采用清晰的框架分析儿童保护政策的执行过程，将有助于厘清把保护与救助儿童的目标转化为政策效果中的制约因素，为S市儿童保护政策的有效执行提供参考。与儿童保护政策执行困境类似，如何清晰地考察政策执行过程是共同的难题。为破解该难题，20世纪70年代西方国家开始政策执行的研究，由美国政策科学家史密斯提出的政策执行过程模型堪称经典，且应用广泛。该模型通过理想化政策、执行主体、目标群体与政策环境等四个核心变量来系统分析政策执行过程，勾勒了整合式政策执行过程的分析范式。受此启发，本文采用史密斯的政策执行过程模型，分析影响S市儿童保护政策执行的制约因素，以期为S市儿童保护政策的有效执行扫清障碍，并优化其政策执行路径，确保实现政策预期效果。这对提升S市儿童保护工作的样板作用和改善其他城市儿童救助与保护工作均有借鉴意义。

二、儿童保护政策分析模型建构及研究方法

(一) 儿童保护政策执行过程模型

史密斯政策执行过程模型的核心思想是将政策执行的过程视为理想化政策、政策执行主体、目标群体、政策环境的互动过程，而四者在互动中产生的紧张关系通过“及时回应”和“建制间接回应”进行处理，回应的结果作为政策完善的依据。具体为理想化的政策，即政策本身的合理性、合法性、可行性；政策执行主体，即政策执行组织和人员；目标群体，即政策实施的对象；政策环境，即与政策生存空间相关联的因素。[2]史密斯政策执行过程模型容纳了政策执行的核心因素，对政策执行过程有完整系统的论述，提供了分析政策执行过程的理想分析框架。以此凝练儿童保护政策执行过程模型，应该由以下四者交织而成：儿童保护政策本身；地方政府、三级机构和执行人员构成的政策执行主体；服务提供机构、服务提供者和服务的未成年人构成的目标群体；由影响儿童保护政策执行的政治环境、经济环境和社会环境构成的政策环境等。对于四者在互动中产生的紧张关系则通过“建制”和“回应”机制进行处理，进而反馈政策效果(见图1)。

图1 儿童保护政策执行过程模型①

(二) 儿童保护政策执行过程的研究方法

西方国家对政策执行的研究源于对小案例的研究，对政策执行过程的实证研究和政策案例分析有利于理论升华和实际问题的解决，尤其是案例研究可以推进对某些现象、事物的描述和探索，促使人们能建立新理论，或者对已有理论进行检验、发展或修改，是帮助人们找到对现存问题解决方法的一个重要途径。[3]迈克尔·希尔也认为，政策过程研究可能是案例研究，主要使用的是定性方法。[4]与之相对，本文尝试使用案例研究的方法，选取《S市未成年人保护条例》及相关细则、决议与意见所构成的儿童保护政策体系为案例，在史密斯政策执行过程模型的框架下分析其执行过程，以期通过该分析来同政策执行过程模型进行对话，进而不断提升儿童保护政策的执行效果。

由《S市未成年人保护条例》及相关细则、决议与意见构成的儿童保护政策体系，既符合理论分析的要求，又具备儿童保护政策的典型性与代表性。《S市未成年人保护条例》是在《中华人民共和国未成年人保护法》和《江苏省未成年人保护条例》基础上制定的全国首部操作性强、以地方立法形式颁布的未成年人保护条例。2016年，《S市未成年人保护条例》开始生效。该条例颁布实施后，S市、区两级政府又围绕条例的实施出台了一系列细则、决议与意见。这些涉及儿童保护的地方性条例、意见、决议与办法等构成了S市儿童保护政策体系建设的重要内容。因此可以说，《S市未成年人保护条例》及相关细则、决议与意见的操作性、地方立法属性、条例内容的完整性及条例实施后所激发的社会效益，都彰显了其作为儿童保护政策的代表性与典型性。

为探究儿童保护政策的执行过程和成效，项目组在S市民政局的支持下，通过抽样调查法对S市儿童服务机构负责人进行问卷调查，内容涉及机构概况、儿童服务情况、动员社会资源情况、对儿童保护政策的评价和政府活动的评价，意在掌握目标群体参与儿童保护政策的实践及政策认知情况，共回收有效问卷70份。②对S市分管各区儿童福利的民政局副局长及儿童福利科科长进行问卷调查和访谈，内容有政府财政投入情况、对普惠儿童福利的认知、政策实践困境及政策成效评价，意在掌握政策执行主体的实践与认知情况，共回收有效问卷和访谈材料各23份。③项目组专门召开分管各区儿童福利的民政局副局长和儿童福利科科长的座谈会，聚焦《S市未成年人保护条例》实施以来的政策建设、组织建设、财政投入、政策成效及S市儿童福利政策转折时机等焦点问题，深度掌握政策执行主体的政策实践与政策认知情况。另外，项目组广泛收集了儿童保护政策体系文本、儿童保护政策环境资料及相关文献，以加深对政策体系及政策环境的研究。项目组针对政策内容、执行主体、目标对象及政策环境的系统研究，为运用史密斯政策执行过程模式框架分析儿童保护政策执行过程提供了第一手资料。

三、S市儿童保护政策执行过程

(一) 儿童保护政策体系

儿童保护政策执行成效是否明显很大程度取决于政策本身的质量和水平。高质量的政策体系是取得政策成效的基础和保障。《S市未成年人保护条例》是基于S市儿童保护的实践工作、借鉴国内外已有的儿童保护经验，经过政府人员、群团组织、专家学者、儿童服务机构、儿童实务工作者及儿童福利服务领域的相关人员等多方论证与多次修改，最后由S市人大常委会讨论通过。该条例颁布实施后，S市各区又积极出台了系列落实该政策的决议、意见与办法。同时，该条例的出台也推动S市陆续出台了《关于完善困境未成年人分类保障制度的实施意见》、《未成年人保护工作流程》、《困境未成年人等级评估和寄养家庭评估细则》和《儿童社会工作督导规范》等相关规范性文件及工作规范，可以说，条例在产生之初已相当完备，产生后也起到示范作用。对政策在实践中合理性、合法性、可行性的调查发现，儿童保护政策体系的完备性和可操作性尚有不足，主要存在街道及镇级执行机构设置要求不完备、对各类儿童问题的处置办法不明确、对执行主体购买各类儿童服务的程序规定不具体、执行机构工作预算不明晰等问题。

(二) 儿童保护政策执行主体

政策执行主体由地方政府、执行机构和执行人员构成。在贯彻执行《S市未成年人保护条例》及相关决议、意见与办法的过程中，S市初步形成了以政府主导、群团组织协作、社会组织配合的政策运行机制。该运行机制由S市政府主导的行政支持体系与群团组织、社会组织协同的服务联动体系共建而成。其中，前者是由市、区、街道三级未成年人保护机构组成，后者由市/区救助中心、12355救助热线、群团组织、各种儿童服务机构联动运行构成。该运行机制的具体执行模式是S市未成年人保护委员会作为儿童保护与救助的协调机构，④办公室设在S市民政局，各区设立未成年人保护委员会和办公室，街道设立未成年人保护科，由委员会协调开展工作。因此可以说，S市已经搭建起相对完备的未成年人保护的政策运行机制，厘清了未成年人保护的主体与资源，理顺了三级管理体系，在政策执行主体上具有较大的进步意义。

提及儿童保护政策实践，儿童保护服务管理者普遍反映，在条例的推动下，已设立三级未成年保护机制，逐年增加儿童服务经费，多次开展对区域内困境儿童的普查工作，区域内公众的未成年人保护意识明显提升，有关儿童保护的宣传增多，对权利受损案件的报告制度更及时等，成效显著。但政策执行主体的工作理念与工作协调层面尚存在困难。就政策执行主体的政策感知而言，多数政策执行主体的感知准确，但部分执行主体的服务理念滞后，政策感知相对失真。具体来说，对政府购买儿童服务增长情况的认识上，16.7%的认为大幅度增长，66.7%的认为略有增长，11.1%的认为保持不变，5.5%的认为略有下降。但实际上，2016、2017和2018年S市政府购买儿童服务的资金分别是86万元、142万元、202万元，有大幅度增长。对政策成效评价的认知方面，8.7%的认为非常明显，60.9%的认为比较明显，13%的认为一般，17.4%的认为不明显，非常不明显的为0%。对S市是否可以成为普惠型儿童福利的引领者，65.3%的认为应该成为，21.7%的认为说不清，13%的认为不应该。就政策执行主体的工作协调而言，儿童服务购买程序不清晰不利于区级单位的协调，儿童保护岗位设置与工作预算不明晰不利于街道、镇级单位的工作协调。调查发现，条例未明确购买儿童服务的具体操作程序，导致很多区级单位耗费大量精力厘清操作程序，削弱了实质性保护工作的精力。条例中未明确街道、镇级机构设置情况，导致部分街道、乡镇存在缺乏未成年人保护专门岗位的现象。条例未明确专项经费安排，超40%的被访者表示街道没有单列的未成年人保护经费，日常工作经费主要来源于民政系统的行政经费；25%的被访者表示街道对未成年人保护岗位有专门预算，且60%的认为年度经费额度少于10万元。同时，超过50%的政策执行主体反映辖区内的儿童服务机构不能满足其服务要求，使其工作协调出现困难。

(三) 儿童保护政策目标群体

目标群体由服务的提供机构和人员及政策所覆盖的未成年人构成。由S市儿童保护工作的运作机制可知，群团组织、社会组织是服务的具体提供机构，其工作人员是服务的提供人员。在条例的推动下，S市儿童服务类社会组织的数量大幅增长，这为开展未成年人保护工作奠定了良好基础。所调查的70家儿童服务机构呈现出机构成立年限相对较长、等级适中、拥有较多专职人员及服务内容多元化的特点。具体来说，机构成立年限不到1年的有27.1%、成立2到3年的有25.8%、3年以上的有47.1%；没有评级的有42.1%、3A以下等级的有15.9%、3A等级的有33.3%、4A等级的有8.7%；没有专职人员的7.1%、拥有1个专职人员的有12.9%、2到3个的有32.9%、4到5个的有11.4%、5个以上的有35.7%。服务内容涵盖困境儿童服务的有84.1%，流动儿童服务的有56.5%，残疾儿童服务的有24.6%，儿童阅读促进服务的有29%，儿童救助服务的52.2%，儿童成长服务的有65.2%，其他儿童服务的有31.9%。

调查儿童服务机构对政策的参与、认同与支持情况发现，资金和人员是制约儿童服务机构参与政策的关键因素，其对政府资金的满意度与政策成效的评价有提升空间，大多支持S市实施普惠型儿童政策。儿童服务机构发展的困境方面，“资金不足”、“社会化筹资能力不足”和“人员待遇低、流动快”位列前三，占比分别是31.6%、21.6%和18.4%，其后依次为社会认同度底、没有合适的场地、服务能力不足，比例分别是12.6%、7.9%和7.9%。儿童服务机构对于政府购买资金满足其需要程度的情况方面，5.9%的认为能满足需要、51.5%的认为基本能满足需要、35.3%的认为不能满足需要、7.3%的认为远远不能满足需要。儿童服务机构认为政府购买资金“不能满足需要”和“远远不能满足需要”的占比42.6%，这体现出虽然政府不断加大对儿童保护服务的购买力度，但仍不能满足儿童服务机构的需要。儿童服务机构对现行政策提升公众儿童保护意识的评价中，12.9%的认为有明显提升，58.6%的认为有提升，27.1%的认为说不清，1.4%的认为没有提升，这体现出儿童服务机构存有对公众儿童保护意识不清晰和部分消极态度的问题。儿童服务机构对现行儿童保护政策成效的评价上，8.5%的认为非常明显，68.6%的认为比较明显，22.9%的认为一般，0%的认为不明显，0%的认为非常不明显。儿童服务机构普遍感知到政策的成效，但超两成对成效感知的评价一般。儿童服务机构对S市是否应成为普惠儿童福利的引领者的判断中，24.6%的认为非常应该，71%的认为应该，3.0%的 认为说不清，1.4%的认为不应该。这体现出儿童服务机构大多支持S市成为普惠儿童福利的引领者。

(四) 儿童保护政策执行政策环境

政策环境由影响儿童保护政策执行的政治环境、经济环境和社会环境构成。S市用于儿童福利的政府财政资金增长很快，除民政系统(市、区、街道民政办等)用于儿童福利的财政资金有大幅度增长外，街道和社区出资购买儿童服务项目也逐步增多。S市、区妇联与共青团等群团组织用于儿童服务的资金数量也有较大幅度增长。基金会或企业用于购买儿童服务的社会资源也有增长。政府机构快速增长的预算确保了儿童保护政策的执行力度，群团组织及社会资源的进入为儿童保护政策的执行提供了良好助力。但相比经济发展水平，政策执行主体及目标群体普遍认为政府财政用于购买儿童服务的经费量偏少。在儿童服务机构获得社会资源的情况方面，获得社会捐助折合资金在3万元以下的占比60.5%，3～5万元的占比14.5%，5～10万元的占比10.4%，10～20万的占比12.5%，20万以上的占比2.1%。整理发现，儿童服务机构获得10万元以上社会捐助的比例只占14.6%，有近半数的儿童服务机构在2017年获得社会捐助额在3万元以下。这说明社会资源参与儿童服务的情况还需提升。

四、儿童保护政策执行的制约因素

(一) 儿童保护政策体系完备性与操作性不足

儿童保护政策体系的制约性因素在于政策体系的完备性与操作性不足。在机构设置方面，条例明确了S市区两级政府的机构设置要求，但没有明确规定街道、镇级单位的未成年人保护机构的设置要求，这就导致S市各街道、镇级政府的未成年人保护机构设置参差不齐，甚至部分街道未成年人保护机构没有专职未成年人事务的工作人员，与条例要求的街道办事处设专职未成年人事务社会工作者的要求不一致。条例对执行主体购买各类儿童服务的规定不明确，导致执行机构需进一步在实践中不断理顺购买儿童类服务的操作程序与职责分工，部分街道、社区因儿童购买服务的程序问题致使购买服务受阻。条例对有关执行主体对各类儿童问题的处置办法规定不明确，导致执行机构及执行人员陷入对问题重视有余但对问题处置办法略有不足的困境；而对于基层单位与工作人员来说，可操作执行的问题处置办法是儿童保护工作质量的重要保障，其中尤以困境儿童分类操作及困境儿童监护权转移等问题比较棘手。条例对要求设置的未成年人儿童保护机构的活动经费没有明确规定，没有进行单列预算，致使部分街道、乡镇的儿童保护经费出现单列预算总额不足、没有设置儿童保护单列经费和儿童保护经费由行政经费支付等不同的协调情况，总体呈现出未成年人保护经费需要单列预算且预算额度需提升的态势。

(二) 政策执行主体工作机制与理念尚需改善

美国学者艾利森认为，在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。[5]在政策体系部分内容不完备、部分内容可操作性不强及执行机构与人员自身理念影响下，政策执行主体⑤在政策执行过程中受到人员编制、活动经费、工作合理性、工作理念等问题的困扰，进而制约其儿童保护工作的开展。部分街道、乡镇出现缺乏“未成年人保护”专岗和儿童保护经费不足的问题，使其通过聘用兼职人员从事未成年人保护工作或仅利用有限经费开展儿童保护工作的方式进行协调，致使基层儿童保护工作的系统性受到制约，不利于儿童保护工作质量的提升。条例未明确购买儿童服务的具体操作程序，致使部分执行机构、执行人员在开展购买儿童服务时容易陷入缺乏合理化依据、理顺购买服务程序、探寻其他可行路径等有关购买服务合理性与程序性的工作之中，分散了其对儿童保护直接服务的精力与服务质量改善的执行力。部分政策执行主体的儿童服务理念相对保守、对已有儿童服务情况的感知相对迟钝，迟滞了S市普惠型儿童福利制度的实施及相关效应的出现，这些都不利于儿童保护政策的执行和实施。

(三) 目标群体对政策成效理解存在改善空间

目标群体对政策的认知存在儿童服务机构与资源区域性不平衡、资金不能满足其需要、对政策成效评价认知待提升等问题。儿童服务机构数量、服务质量与服务资源的区域性不平衡致使部分地区的儿童保护工作欠缺长远发展的动力。在对儿童事务主管领导的访谈中发现，过半的被访者集中反映S市儿童服务机构数量、质量与服务资源存在明显的区域性不平衡问题，主要表现在主城区儿童服务机构的数量、服务资源与服务质量基本可以满足儿童保护与救助的服务需求，但非主城区则存在服务机构数量少、服务资源不足与服务能力不足的问题。区域间儿童服务机构数量、质量与资源的差别导致S市儿童保护与救助整体工作受到制约。从长远发展看，需要在保证主城区儿童服务机构数量与服务质量的同时，加大对非主城区的扶持力度，协调儿童服务机构、服务资源与服务质量的均衡分布。资金不足是儿童服务机构发展中面临的首要困境，这导致儿童服务机构的规模、业务范围的拓展、发展的稳定性及服务质量均受到影响。尽管政府已经不断加大对儿童服务的购买力度，但儿童服务机构普遍评价政府购买资金不能满足其发展需求，还有近20%的儿童服务机构对政策评价一般。目标群体发展中潜藏的这些问题制约其服务的动力、参与程度及服务的效果，进而影响政策执行的效果。

(四) 政策执行环境需要局部微调

相较于S市的经济与社会发展水平而言，用于儿童服务的政府财政资金数量整体偏少，社会资源的参与力度还需加大。根据2017年S市统计公报的数据，2017年S市的GDP高达1.3万亿元，S市2017年全年完成一般公共预算收入1 271.91亿元。相比如此巨大的公共预算收入，S市民政局全年的预算只有5.2亿元。除孤儿抚养、流浪救助等经常性支出以外，S市民政局以项目化的方式购买的儿童服务项目资金只有200多万元。即使考虑到区、街道、妇联、共青团、社区等不同主体购买的儿童服务项目资金也都来自政府财政资金，其购买服务总金额与S市的公共预算收入相比，仍然相对偏少。即使与养老服务相比，儿童服务的财政投入也是不足的。比如，在2017年S市民政局经常性保障性支出预算表“社会福利”4 700万元的支出中，机构养老补贴2 000万元、居家养老2 400万元、老人助餐补贴300万元，这些资金总量明显多于用于儿童服务的资金。除政府财政用于购买儿童服务的经费量偏少之外，仅有14.6%的儿童服务机构能够募集到相对大额的社会捐助资金，说明投入到儿童服务机构中用于开展服务的社会资源总量所占比重也是偏低的。这凸显在儿童保护政策执行的经济环境与社会环境中潜藏着制约因素，需要进行局部调适。

五、儿童保护政策执行的破解路径

从史密斯政策执行过程模型的分析来看，S市儿童保护政策取得了较为突出的成绩，但政策执行过程中政策本身、执行主体、目标群体、政策环境仍然存在很多制约因素。总体来说，儿童保护政策从提出到执行存在机构设置的层级差异、从贯彻到实施存在政策的非均衡性、从回应到协同存在多主体的博弈性、从内核到外围存在环境的差异性。而这些层级差异、非均衡性、多主体的博弈性、环境的差异性容易造成政策执行过程中的“紧张关系”与“政策阻碍”。针对这些问题，本文尝试提出一些解决思路，以期减缓“紧张关系”与“政策阻碍”，提升儿童保护政策的执行效果。

(一) 加强儿童保护政策体系完备性与操作性

要取得儿童保护政策的执行效果，最为关键的起点在于完善儿童保护政策本身的完备性与可操作性。一是政策体系对执行机构层级设置的阐述需明确机构层级设置所需配置的人员与经费等内容，以利于街道、乡镇等三级执行机构准确解读条例精神，做好政策执行工作。其中，基层儿童保护人员配置的核心在于确保其能够在“最后一公里”做好儿童福利服务工作，关键是对“最后一公里”儿童福利服务质量进行把控，使好的政策不至于在“最后一公里”受阻，故该人员的设置各地可结合自身情况实施多元化策略；对儿童保护与救助的经费可差别化编制，有条件的地方可由行政经费或相关经费支持，没条件的地方需由政府编制单列预算，核心是确保基层不因经费短缺而无法开展高质量的儿童保护工作。需提及的是，政府若能编制儿童保护与救助的单列预算，对确保儿童保护工作稳定而有效的开展意义重大。二是政策体系中应对儿童保护中潜藏的问题、危机、风险等特殊事项的处置办法有清晰的可操作化阐述，便于各级执行机构参照执行。对于儿童风险危机处置能力较弱的街道、乡镇一级政府，上级政府可持续开展风险处置的相关培训，以提升其执行力度。三是政策体系的内容应更有利于儿童保护与救助服务的开展，尽量减少因对程序性事件处理主体、处理程序语焉不详造成耗费大部分精力寻求政策执行的合理性，而无法集中精力开展政策服务工作。四是在政策内容中需提升政策执行关键协调部门的权力，促使其积极发挥协调联动作用，引导政策执行走向佳境。总之，儿童保护政策体系建设的方向应是细化政策中有关人员设置与经费安排的内容，增强政策中处置机制的可操作性，明确儿童服务执行主体的权责，尤其需将街道、镇级政府的作用明晰并给予相应支持。

(二) 提高政策执行主体的政策执行能力

史密斯政策执行过程模型要求当政策执行主体出现问题时，需要进行“回应”或“建制”。由政策内容完备性与操作性导致的政策执行主体岗位、经费与工作机制问题，可以通过政策体系的不断完善予以解决。此处重点讨论的是有关政策执行主体理念的改善、加强对工作宏观认知的问题。对于政策执行主体理念的改善，需要促使其通过自身理论学习、经验交流及工作机制创新等方式，逐渐认识到已有儿童福利与服务理念的滞后性，提升其对儿童福利与服务的认知，激发其政策执行的动力与创新性。当下，政府在儿童福利中不是单一角色，而是扮演多元的角色，主要体现在政策建设、财政投入等方面的责任。[6]同时，较具前瞻性的社会投资取向的儿童政策更关注儿童的发展权利，[7]也需要政策执行主体在现行的制度结构下拥有相应的意识与能力。对于政策执行主体对工作宏观认知的问题，既要注重系统内对宏观工作情况的交流，又要强化其整合性工作思维与能力的培养。因为儿童福利政策执行机构存在多头管理、缺乏协调、整合问责等问题，[8]需要政策执行主体的整合能力。

(三) 调适目标群体对政策的认知偏差

群团组织、社会组织、社区居委会等是未成年人救助与保护服务的主要举办者或提供者，对儿童保护政策有效执行发挥着至关重要的作用。群团组织自身的资源、工作体系决定其对儿童保护政策认知偏差小，但社会组织与社区居委会则存在一定的偏差。因此，对社会组织、社区居委会进行政策认知偏差纠正非常必要。有关儿童服务机构数量、服务质量与服务资源的区域不平衡性问题，需要未成年人保护委员会协调相关部门进行总体部署，协调中需要考虑如何在非主城区增加儿童社会服务机构的数量、提升其服务质量、将更多的社会资源引入其服务过程中。这可能涉及“内育外引”的问题，既要加强对本区域内儿童服务机构的培育，又需要将区域外的优秀社会组织引入，以激发地域内社会组织的发展。在培育社会组织的过程中需注意，资金不足、社会化筹资能力差、人员待遇低与流动快等是社会组织发展过程中面临的三大主要困境，相关部门需着力从解决社会组织发展的困境问题入手，引导社会组织健康成长与发展，为开展儿童服务增加有力的服务提供者。有关购买服务资金不能满足儿童服务机构需要的问题，需政府机关、群团组织及社会资源参与到儿童保护服务购买的行列，尤其是政府需要加大财政投入力度，这样既使社会组织发展的资金多元化，又能满足其提供服务的需求。伴随儿童服务机构发展现实困境的解决，其对现有政策成效评价的认知将会逐渐得到纠偏。

(四) 优化儿童保护政策执行的政策环境

分析儿童保护政策执行中政策环境可以发现，儿童保护政策执行的经济环境和社会环境需对比进行“回应”。在经济环境方面，相对于S市的经济与社会发展水平，用于儿童服务的政府财政资金数量相对偏少。政府既需要加大对儿童服务的财政资金投入力度，又要完善儿童类服务采购的责任主体、流程及效果评估机制，还要促使相关政策执行主体认识到经济投入的必要性，通过三项举措确保购买儿童服务的经费能够充分发挥效益。而这恰是政策执行主体与儿童服务机构迫切需要的，他们对经济需要的迫切程度从其有关增加儿童服务财政投入的调查可知。调查发现，政策执行主体中有52.2%认为应大幅增加财政投入，47.8%认为应该增加财政投入；儿童服务机构中有71.4%认为应大幅增加财政投入，28.6%认为应该增加财政投入。在社会环境方面，政府官员、公众、媒体、社会服务机构从业者等都对儿童普惠福利缺乏认知和期待。在经济与社会已经发展到可以为儿童提供适度普惠的时期，如果社会各界尤其是政府官员认为“时机”还未到来，那可能就表明S市普惠儿童福利时机尚未到来，普惠性儿童福利制度无法实施，当然其相应的效果也会迟滞。因此，既要重视向社会力量传播志愿参与公益服务的理念与价值观，又要动员社会力量以多种形式广泛参与儿童保护与救助工作，还要积极提升儿童服务机构筹集社会资金的能力。在这个过程中，尤其需要政府部门通过多元的渠道，普及“儿童权益最大化”“儿童优先”“国家亲权”⑥等儿童救助、保护与服务的新理念，推进社会资源的投入和儿童福利政策的建设，营造儿童友好服务的社会共同体。

六、结论与讨论

透过史密斯政策执行过程模型对儿童保护政策执行过程的分析，我们清晰地发现儿童保护政策四个维度的问题。政策体系存在欠缺完备性与操作性不足的问题，制约性因素主要体现在岗位设置、人员经费、服务购买与特殊问题缺乏处置程序等方面。政策执行主体存在工作机制与工作理念需改善的问题，制约性因素主要体现在理顺基层工作机制中人员与经费限制、儿童福利与服务理念不足及对已有工作的认识偏微观缺乏宏观认知等。目标群体存在对政策理解偏差的问题，制约性因素主要体现在资金不足、儿童服务机构资源不均衡及对政策成效评价过低等。政策环境存在经济环境与社会环境需进一步激活的问题，制约性因素主要体现在财政对儿童购买服务投入过少、社会力量参与儿童服务未被充分激活。

透析这些制约儿童保护政策执行的因素，其核心涉及理念、资本、社会力量及机制四个层面的问题。对政策修订和完善的启发在于政策体系要注重执行层面可操作性的阐述，侧重对政策执行中特殊事情处理机制的论述，以便基层执行主体更好地执行政策。对政策执行者和目标群体的启发在于理念的改变和自身动力的激发，尤其是自身执行能力与社会资源动员能力的增强。对政策环境的启发在于经济资本是基础，社会资本是重要力量，政治资本需要很好地将两者进行协调融合。需反思的是，政策执行四个核心变量的内涵很丰富，但受课题所限，本研究只涉及其中相对核心的内容，可能会导致部分目标群体及内容缺失，可能会影响到对政策执行过程更系统的理解。

以此反观，史密斯政策执行过程模型提供了政策执行过程的分析框架，但该理论有关对政策中问题或“紧张关系”的“回应”或“建制”的阐述过于抽象，从而导致系统地阐述政策间紧张关系或如何进行回应呈现分散化状态，而四者间的联动或博弈恰是体现政策活力或政策效益很重要的内容，不利于整体系统地认知政策执行过程。当然，因为政策涉及的主体、环境较为多元和复杂，也给四者间的联动或博弈的分析造成困境。这也在一定程度上折射出儿童政策框架设计、儿童福利法律框架与儿童福利服务体系建设间的分隔。[9]但各主体有关政策成效的整体性评价一定程度上对此进行了弥合，因为整体性评价是综合性的结果，当然也是对四者综合运作的整体表征。同时，西方发达国家将儿童保护政策与社会政策尤其是家庭政策紧密结合，儿童保护政策与服务在独立机构统筹和立法下建立跨部门的合作机制均有借鉴意义。[10]另外，四者的联动可以吸纳综融性儿童保护制度模式和全社会参与的无缝隙儿童保护机制的理念。[11-12]总之，以案例的方式探究政策的执行过程，相对具体地展现了政策分析或评估的一种方式，对政策执行具有启发意义。

(文中所有数据均来自S市民政局委托课题“迈向普惠儿童福利的政策机制研究”。)

注释

①本图在史密斯政策执行过程模型和儿童保护政策执行的基础上绘制而成，史密思政策执行过程模型参见Thomas. B. Smith, The Policy Process Implementation, Policy Sciences, 1973(4)：197-209.

②本调查所提到的儿童服务组织或儿童服务机构是指“在民政部门正式登记注册的、有儿童服务内容的民办非企业法人、基金会和社团，但不包括民办幼儿园、各类教育培训机构”，所调查的成员为儿童服务组织或儿童服务机构的负责人或项目主管。后续有关目标群体的论述以对该群体所开展的调查数据为基础。

③虽然针对执行主体的样本量只有23份，但相对调查对象的总量而言，这几乎已是“普查”，S市全市12个区，每个区一位分管副局长和儿童福利科科长共24人，因此，具有较强的代表性。后续有关执行主体的数据论述以对该群体所开展的调查数据为基础。

④S市未成年人保护委员会是S市儿童保护与救助的协调机构，共由19家会员单位构成，这些会员单位分别来自政府部门、司法机构和群团组织。

⑤本文所指涉的执行主体主要是指民政系统从事儿童福利事务工作的人员。

⑥“国家亲权”(Parens patriae)理念，即以国家公权力代替失职的父母亲或法定监护人，扮演父母的角色以保护未成年人(见何芳.美国的儿童保护体系及其启示[J]，当代中国青年研究，2015(6)：103-108)。2019年11月2日第十三届全国人大常委会第十四次会议对《中华人民共和国未成年人保护法(修订草案)》进行了审议，向社会征求意见。《中华人民共和国未成年人保护法(修订草案)》在儿童救助与保护服务的实践基础上大大拓宽了儿童救助与保护的内容。该修订草案(征求意见稿)第八十六条规定了国家对未成年人进行临时监护的五种情形，第八十七条规定了国家为未成年人进行长期监护的五种情形。“国家监护”或“国家临时监护”在修订草案(征求意见稿)中多次出现，这凸显了“国家亲权”理念已经被立法机关认同、认可、接纳，并贯彻在法律修订的实际行动中。