法定数字货币运行的国际实践及启示

封思贤 杨靖

摘   要：以比特币为代表的私人数字货币虽本质上不具备货币职能，但已对现行的货币与金融体系构成了巨大挑战。为应对这一挑战，各国央行正在积极研发或推行法定数字货币。对相关国家法定数字货币运行实践比较的结果表明：现有的法定数字货币大多以区块链技术为基础并由本国央行集中发行，主要采用双层运营体系;批发型设计有利于提高运行效率和金融安全，零售型设计则更有利于应用场景推广以满足不同需求;能否稳定币值事关法定数字货币试点成败。我国在研发法定数字货币的过程中应遵循稳步、安全、可控原则，尽快制定法定数字货币的相关法律法规，加大数字货币技术创新的研究力度，丰富应用场景，深化法定数字货币研发的国际合作。

关键词：法定数字货币;区块链技术;分布式记账;双层运营体系

中图分类号：F821   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）05-0068-12

近年来，随着信息技术在金融领域的拓展应用，数字货币在全球的接受程度不断提高、交易范围日益扩大，并引起了社会各界对其发展前景和运行模式的广泛关注。根据发行主体的不同，数字货币可分为私人数字货币和央行数字货币（即法定数字货币）。以比特币为代表的私人数字货币由于缺乏强有效的政府信用基础、可扩展性差、价值不稳定、使用范围窄、不能满足大容量与高速率的交易，因而尚难以履行货币的基本职能[1]。同时，私人数字货币去中心化的发行体系，也大大削弱了央行对货币供应等宏观指标实施调控和金融监管的效率。正因如此，目前世界各国大多对私人数字货币的交易市场实施着十分严格的监管措施[2]。

私人数字货币给现行货币体系带来了较大的冲击，也倒逼着一国央行尽快研究法定数字货币如何试点和推广。一方面，数字货币低成本、跨区域、高扩散率等优良特性有利于央行降低传统纸币发行和流通的高昂成本，提高资金结算效率，推动支付体系进一步完善。另一方面，发行法定数字货币也是传统银行制度创新发展、央行等监管机构执行金融政策及实施有效监管的现实需求。作为中央银行，应基于维护金融稳定、促进金融创新、契合技术演进路径等因素综合考虑，逐步实现法定数字货币的发行流通和对私人数字货币的有效监管。

截至目前，全球不少国家央行正在开展法定数字货币的研发试验。各种设想和观点散落于各类文献。本文试图从文献综述的视角，厘清法定数字货币的特性，比较各国在法定数字货币上的实践措施，归纳各国央行数字货币的共性与差异，总结各国成功的经验，进而为我国如何高效推进法定数字货币研发与运行提出相关建议。

一、相关文献综述

当前，国內外已有一些文献专门研究法定数字货币。国外文献主要围绕法定数字货币的概念、发行、运行框架和具体形态等方面展开讨论。早在2013年，Shoaib et al. 就提出官方数字货币的概念，即由央行或政府控制和发行的数字货币，这一概念与央行数字货币类似。官方数字货币的发行方式与传统纸币相同，但是控制系统不同，相比传统纸币，数字货币更加安全、高效、便捷[3]。英格兰银行2014年发布的报告明确以分布式账本技术（Distributed Ledger Technology， DLT）作为数字货币的分类标准，一类是加密数字货币，即运用分布式账本技术生成的数字货币，并指出比特币是史上第一个加密数字货币;另一类是非加密数字货币，以瑞波币为典型代表[4]。随后，国际清算银行下设的支付和市场基础设施委员会（Committee on Payments and Market Infrastructures， CPMI）将法定数字货币定义为加密货币[5]。根据存在形式是否基于央行账户，Koning将法定数字货币分为央行数字账户和央行数字货币[6]。而Bech & Garratt从发行方（央行或其他）、货币形态（电子或实物）、可获得性（广泛或有限）、流通机制（中心化或去中心化）等多个维度对“货币之花”进行了细分，从而区分出央行数字货币[7]。国际清算银行在2018年发布的报告中，从发行方、货币形态、可获得性、技术（基于代币或账户）等方面区分了货币种类，并明确了央行数字货币的概念，即央行数字货币是一种数字形式的中央银行货币，且区别于传统金融机构在中央银行保证金账户和清算账户存放的数字资金[8]。

我国研究法定数字货币的起步较早。2014年，中国人民银行就成立了专门的研究团队，正式启动针对法定数字货币的前瞻性研究。此后，相关专家、学者对法定数字货币的发展方向、原型构想、框架设计、技术路径选择等方面展开了积极讨论，形成了一些认识。盛松成、蒋一乐强调，法定数字货币是数字货币的发展方向，数字货币须由中央银行发行和调控，以维持由国家信用支撑的现代货币体系的稳定[9]。从数字货币的发行和运行框架、关键技术、具体形态、流通环境等方面，范一飞阐述了我国法定数字货币的架构设想。他指出，央行数字货币属于现金（M0）范畴，强调“中央银行—代理投放的商业机构”的双层运营体系是既适合我国国情，又能充分利用现有资源、调动商业银行积极性的选择，同时我国央行数字货币应以账户松耦合的方式投放，并坚持中心化的管理模式[10-11]。姚前、汤莹玮认为，法定数字货币体系的设计原则要遵循管控中心化和技术架构分布式、易于携带和快捷支付、匿名性、安全性等四大原则，并具备“一币、两库、三中心”三大核心要素，“一币”即由央行负责数字货币的“币”本身的设计要素和数据结构，“两库”即数字货币发行库和数字货币商业银行库，“三中心”即认证中心、登记中心和大数据分析中心[12]。姚前还对法定数字货币建立了一个系统性框架，从价值内涵、技术方式、实现手段、应用场景四个全新角度，剖析了法定数字货币的本质和内涵，并认为法定数字货币是信用货币、加密货币、算法货币以及智能货币的集合[13]。

目前，我国法定数字货币仍处于研发测试过程中[14]，而世界上已有几个国家（地区）取得一定实践进展，同时，现有研究尚缺少对法定数字货币实践的国别进展的梳理。在综述已有文献的基础上，本文将归纳法定数字货币特性分析的维度，从技术手段、发行流通体系、使用用途、具体形态等角度，详细阐述与比较加拿大、新加坡、瑞典等国家央行数字货币的运行实践，总结其相关经验，就我国法定数字货币的设计研发和推行提出相关建议。

二、法定数字货币特性分析的主要维度

正确认识和准确把握法定数字货币的特性，剖析法定数字货币的本质和内涵，是各国高效推进法定数字货币研发的重要前提。参考现有成果并结合目前在央行法定数字货币研发上走在前列的国家的发展实践，本文主要从五个维度来剖析法定数字货币的特性。

（一）技术手段

随着最近30年来密码技术的发展，数字货币的技术选择方案也得到了不断优化[2]。主流数字货币大致分为两种类型：一是在E-cash系统①基础上进行扩展的未使用区块链技术的数字货币[15];二是以比特币的诞生为起点，使用区块链技术的分布式记账数字货币。从当前数字货币发展情况来看，各类私人数字货币主要运用区块链技术和加密技术，而法定数字货币不同于私人数字货币：后者去中心化，前者必须中心化或部分中心化，以保证效率和安全。这一特点决定了法定数字货币必须在借鉴吸收私人数字货币技术的基础上进行持续创新和改造[10]。例如，变扁平网络为层级架构，变公有链为联盟链，变竞争性记账为合作性记账，并让一些关键节点参与到记账体系中来。目前，一些国家（地区）的央行也都基于分布式账本技术，或者借鉴区块链技术来研发法定数字货币。

（二）发行流通体系

法定数字货币的发行流通体系是一国金融体系的关键组成部分，理论上有两种模式[16]：一是“中央银行—公众”的一元发行模式，即单层运营体系，央行跳过商业银行这一环节，直接面向公众发行数字货币并直接负责全社会法定数字货币的流通、维护等服务，市场交易主体可以直接在央行开立账户。在一元发行模式中，中央银行根据宏观经济形势及货币政策调控的需要，确定数字货币的最优发行量，直接向公众发行法定数字货币。公众作为中央银行的直接债权人，在中央银行开户，并通过个人数字钱包保管数字货币。二是遵循“中央银行—商业银行”的二元模式，即双层运营体系，中央银行面向商业银行进行货币发行和回笼，商业银行受央行委托向公众提供法定数字货币存取等服务，并与中央银行一起维护法定数字货币的发行、流通体系的正常运行。在该模式下，中央银行先将法定数字货币统一存放到发行库，在央行同意商业银行数字货币申请后，数字货币从发行库调入商业银行库，最终用户向商业银行申请提取数字货币，得到允许后进入用户的数字钱包[17]。

（三）使用用途

国际清算银行在2018年发布的报告中认为，法定数字货币的用途主要分为批发型货币和零售型货币[18]。批发型法定数字货币基于分布式记账技术的银行间央行数字货币支付方案，试图通过应用分布式记账技术，进行金融机构之间的支付结算，降低金融机构间支付和结算的成本，提升本国金融系统的运行效率。批發型央行数字货币的发行可促进银行间支付，但由于只面向少数大型金融机构，譬如国际清算和结算体系内的银行，因而很可能不会对大多数人在经济生活中的交易方式产生显著影响。而零售型央行数字货币则可以面向所有个人和企业，它部分或全部代替现金的流通职能，是对Mo的替代或补充，用于日常小额支付，降低货币贮藏、流通以及运输等方面的成本，有助于保持现行货币发行流通体系的连续性，防止技术风险过度集中于央行。

（四）具体形态

法定数字货币的具体形态可以是一个来源于实体账户的数字，也可以是记于名下的一串由特定密码学与共识算法验证的数字[10];既可以基于账户而存在，也可以基于价值而存在[19]。基于账户的数字货币存储于银行账户中，在一个统一的账本内为每个人或企业建立一个账户。而基于价值的数字货币可以体现或携带于数字钱包中，数字钱包又可以应用于移动终端、PC终端或卡基上。基于账户与基于价值的数字货币之间的区别在于货币交换时所需要的验证方式[20]：基于账户的货币主要在于验证账户持有人是否拥有合法权利，最主要的问题在于身份盗用，未经合法拥有人授权，犯罪分子私自从账户提取或转移资金;基于价值的数字货币依赖于收款人验证支付方的有效性，比如对于比特币等货币，收款方担心代币是否真实，付款方是否在不同的交易中使用同一货币进行二次支付，即“双花问题”。

（五）储备资产

历史经验表明，各种货币形态均应有价值锚定，货币有了价值锚定，才能有效发挥货币功能，法定数字货币作为由央行发行、采用特定数字密码技术实现的货币形态也不例外。本质上，法定数字货币仍是中央银行对公众发行的债务，以国家信用为价值支撑。反观以比特币为代表的私人数字货币，由于没有储备资产支撑，缺乏价值担保，币值不稳定，价格波动较大，与之相比，法定数字货币有私人数字货币无法比拟的价值稳定优势。可见，对于法定数字货币而言，币值稳定始终应该是第一位的。如果数字货币使用给社会带来的是在币值稳定基础上的安全、快捷、便利，那它就能适应社会需要，也有广阔的发展空间。反之，如果其币值不稳定，则会对现行货币体系、金融稳定等带来较大冲击。保持币值稳定对于我国与世界经济未来发展具有重要意义。

三、法定数字货币运行的国际实践

比特币等私人数字货币虽然有助于解决电子支付的信任问题，但其可扩展性差，无法承载大容量、高速率的货币交易，不利于大规模应用，而且私人数字货币背后缺乏强大的资产支撑，导致其价值不稳定、公信力较弱。此外，由于私人数字货币是去中心化的货币发行体系，不受中央银行控制，难以对其进行有效监管，因而可能影响到金融稳定。有鉴于此，主要国家的中央银行均对私人数字货币采取了相对严格或相当谨慎的态度，纷纷否定其法币地位，甚至采取一定的限制措施。同时，研发法定数字货币的计划被多国央行提上日程。目前，已有几个国家（地区）的央行在法定数字货币实践上取得了一定进展。

（一）加拿大：基于账户的现金抵押型

2016年6月，加拿大中央银行启动了基于分布式账本技术的名为“Jasper”的法定数字货币项目实验，金融区块链联盟R3、加拿大支付协会和加拿大6家私人银行也参与了该项目。加拿大目前使用大额支付系统（Large Value Transfer System，LVTS）作为批发支付系统，虽然此支付系统避免了传统大额结算系统使用支票进行结算等诸多弊端，但在进行银行间批发交易时，依然需要提供全额或部分抵押，因此，加拿大希望通过法定数字货币构建批发支付系统，并以此减少抵押品需求，从而提高银行间支付结算效率和金融系统运行效率。

该项目的目的是以法定数字货币为交易货币，探索使用分布式账本技术进行大额支付、清算、结算的可行性，使用分布式记账技术这一数字货币的技术核心来构建和实验银行同业支付系统，通过建立一个局部模拟系统，对使用法定数字货币进行银行间业务、日常运营以及相关技术和潜在风险方面进行测试。

加拿大“Jasper”项目团队有两个明确的目标：一是测试系统是否可以达到重要支付基础设施的国际标准——满足金融市场基础设施准则，以及是否满足有关抵押问题、信用风险、资金结算和流动性风险的要求;二是与私营部门合作，打造准确的DLT应用。

“Jasper”项目实验分为三个阶段：第一阶段，加拿大央行构建了一个区块链原型和概念验证批发支付系统，以研究央行数字收据在银行间同业结算中所使用的情况，实现模拟资金转账;第二阶段，加拿大央行使用R3的开源分布式记账平台Corda，在分布式账本上发行等量的数字资产，即CAD-coin，参与银行将现金抵押品保存到由加拿大央行持有的特殊账户中，央行随即将相同价值的央行数字货币CAD-coin发送到参与银行的分布式账户上，不同银行间使用CAD-coin进行交易和结算;第三阶段，加拿大央行基于分布式记账技术，构建一个新的证券支付结算一体化平台，证明使用分布式记账技术进行证券清算和结算的可行性，发现了将现金或其他象征性资产（如证券）与分布式账本系统相结合所带来的优势。总体上，第一阶段和第二阶段重点研究运用分布式账本技术进行银行间大额现金支付、清算和结算的可行性;第三阶段则探索一个全新的证券支付结算一体化平台，验证使用区块链技术进行自动和即时的证券结算的可行性。

（二）新加坡：基于等额现金抵押的批发型

2016年11月，新加坡金融管理局（MAS）联合新加坡交易所、10家商业银行、8家技术公司和6家学术机构，共同发起“Ubin”项目，旨在寻求在分布式账本上推出新加坡法定数字货币（SGD-on-Ledger，以下简称SGD-L），探索分布式账本技术在清算结算中的实际应用，进行银行间的法定数字货币支付清算方案的试验。该项目在架构、代码等方面借鉴了加拿大“Jasper”项目。新加坡金融管理局希望借助“Ubin”项目，使新加坡成为基于分布式账本技术发行法定数字货币的先行者和领导者。该项目关注于将分布式账本技术应用于银行间市场，试图开发出一套成本更低、安全性更高且更高效的基于法定数字货币的金融系统，来取代现有的系统，以降低跨境支付和证券结算的风险和成本，提高新加坡金融系统的效率[17]。

新加坡支持开放知识产权的创造，希望以此促进行业参与者之间的合作，创造一个充满活力、协作、创新的金融机构和金融科技生态系统。“Ubin”项目代表了新加坡在DLT研发领域建立领导地位的重要机遇，符合新加坡成为智能金融中心的更大目标，新加坡希望通过此项目全面探索DLT对其金融生态系统的潜在益处。

清华大学金融科技研究院区块链研究中心发布的报告显示，“Ubin”项目研究得出的总体规划分为六个阶段，分别是新加坡法定货币SGD数字化探索，基于DLT的实时全额结算系统（RTGS）探索，基于DLT的券款对付（DvP）探索，跨境银行间支付结算探索，目标运营模式，跨境支付和跨境券款对付探索（见图1）。

“Ubin”项目第一阶段旨在评估探索SGD-L可能带来的影响，以及对新加坡金融系统潜在的益处，测试央行数字货币用于跨行支付的可行性。SGD-L与现有的存款账户不同，它具备三个特性：其一，SGD-L没有利息，这降低了支付系统管理的复杂性;其二，SGD-L是通过抵押等额SGD来实现发行的，因此不会改变总货币供应量;其三，SGD-L被限制在某些场景下使用，并可针对证券等特殊应用通过智能合约增加特性。“Ubin”项目的第一阶段成功实现了为银行间结算制作SGD-L的目标，同时可以使用新加坡电子支付系统（MEPS+）與分布式账本互操作，实现抵押品自动管理（见图2，下页）。

MEPS+与分布式账本是分别独立的两个账本系统，二者之间只有账目的同步，没有资金的转移，并通过SWIFT①虚拟器连接。通过设立CAS现金账户、大额实时结算系统（Real Time Gross System，RTGS）账户、存托凭证（Depository Receipts，DR）监护账户，以及分布式账本中的DR账户，实现MEPS+系统与分布式账本系统的对接和功能实现。

目前，“Ubin”项目已进行到第五阶段，新加坡金融管理局与摩根大通和淡马锡控股合作建立了一个基于区块链的多币种支付网络系统，该系统允许其他区块链链接、无缝整合，并开启商业应用测试，确定其整合区块链贸易应用的能力，以及探索其他支持用户场景的功能。

（三）瑞典：基于账户与价值的零售型

在日益数字化的背景下，瑞典支付市场发生了巨大变化，电子支付工具盛行，近年来正逐渐成为无现金国家。瑞典央行2018年的调查报告显示，在瑞典零售支付市场上，现金使用比例正大幅减少，瑞典人最近一次购物只有13%以现金付款，相比于8年前的39%，比例大幅下滑[22]。随着现金使用率的暴跌，货币周转和流通逐渐由私人公司等商业力量把控，瑞典央行正在丧失对货币的控制权，其控制货币流通的作用被大大削弱。

“现金的边缘化”问题，给瑞典央行支付系统的安全性和有效性提出了巨大挑战。为了捍卫央行控制货币发行、调节货币周转从而调控经济的能力，并给公众提供一个更加安全、有效的支付系统，瑞典央行于2017年3月启动了“E-Krona”项目，以此探索法定数字货币在零售支付方面的可行性，研究电子克朗的未来，拟将电子克朗作为一种通用的电子支付手段和现金的补充，并确定国家和瑞典央行在未来支付体系中的角色。在瑞典央行发布的“E-Krona”项目第二阶段研究报告中，其具体计划安排如图3所示。

瑞典央行发行E-Krona，以在现金不再被普遍接受的情况下保护公众获得中央银行资金的机会。电子克朗被开发用于小额支付，其不附息且价值等同于瑞典克朗，能被公众用于实时支付，即每周7天、每天24小时都可以使用，而大额支付依然交由现有的RIX交易系统处理。在具体的存在形式上，E-Krona将是瑞典克朗的一种数字形式，既可以存放在瑞典央行的账户中，又可以存储在本地，例如卡上或手机应用程序中，电子克朗基于账户还是基于价值发行仍需进一步研究。瑞典央行现阶段已获得瑞典央行法案的授权来发行基于价值的电子克朗，而如果发行基于账户的电子克朗，则需要对法定货币法律进行修正，使其管辖范围内包括数字货币，以使央行有额外授权来将其发行给公众。

在技术方面，瑞典央行给出了选择法定数字货币底层技术的相关原则：可扩展性，即可以根据未来需求，增加相应的业务功能;互相操作性，即该底层技术必须符合国际普遍接受的标准和框架;可靠性，即可以有效避免网络攻击和各类欺诈手段;可访问性，即易于使用。同时，瑞典央行也认为，中央数据库和DLT技术可以被用作E-Krona模型的开发和测试，但对其他新技术也抱有开放的态度。

（四）其他国家的数字货币运行实践

区块链一度被认为是欠发达国家和地区弯道超车的重要机遇。虽然全球主要经济体已经成为区块链技术创新创业的主战场，但是，一些发展中国家的参与热情也较高，表现之一便是发行法定数字货币。

厄瓜多尔是采用法定数字货币的先驱国家之一。早在2014年12月，厄瓜多尔央行就宣布了自己的电子货币（Dinero Electronico，DE），推出“电子货币系统”，即一种新的加密支付系统。2015年2月开始正式运营发行厄瓜多尔币，以琥珀蜜蜡为价值载体，作为一种功能支付手段。“电子货币系统”是一个去中心化的点对点网络，用密码技术控制货币的产生和交易，无需通过中央机构和中间人。该系统受厄瓜多尔央行的严格监管，汇率相对稳定，只有符合条件的厄瓜多尔居民有权使用，市民可以通过移动应用转账，使用厄瓜多尔币在超市、商场、银行等场所完成支付。厄瓜多尔币的推出被认为是厄瓜多尔国“去美元化”进程的举措之一，其目的是弱化美元在该国经济体系中的地位。但运行后的一年时间，厄瓜多尔币的流通量占整个经济体的货币量的比例不到万分之零点三，厄瓜多尔币无法吸引到足够多的用户。得不到民众广泛使用的厄瓜多尔币于2018年4月被宣告停止运行。

在试点法定数字货币的国家中，乌拉圭也作了积极尝试。2017 年11月，乌拉圭中央银行提出了一项为期6个月的零售CBDC的试点计划，用于发行和使用乌拉圭比索的数字版本，即“e-Peso”试点项目。乌拉圭央行强调，“（它）不是一种新型货币，而是同样的乌拉圭比索，它没有实物支持，但有技术支持”。鉴于现金使用减少的趋势，乌拉圭将“e-Peso”项目作为更广泛的政府金融包容性计划的一部分，旨在开发用于数字支付和促进金融普惠的基础设施。用户通过使用由私营公司开发的带有集成数字钱包应用的智能手机，充值获得e-Peso，进行电子比索的即时和点对点转账，并在参与该项目的商店中使用e-Peso进行支付。不过“e-Peso”项目没有使用区块链技术，测试过程发行了2000万枚电子比索，测试结束后全部销毁。乌拉圭央行称，法定数字货币是一个反复试验、失败和成功的过程，必须经过长期测试，保证与传统货币一样稳健，才能正式实施与推行。

随着国际金融环境收紧，全球债务负担加剧，2018年2月，委内瑞拉推出了名为“Petro”的加密数字货币即石油币，企图挽救国内经济。委内瑞拉发行石油币的目的在于增强经济主权，即对内平息高物价造成的经济社会危机，对外打破美国施加的金融制裁，希望石油币能够帮助委内瑞拉完成经济转型，缓解通货膨胀。石油币按照区块链审计机制进行预先创建，并由委内瑞拉政府发行和直接出售。按照计划，石油币作为一种投资工具、储蓄机制和公共服务的交换媒介，能与其国内的商品进行直接兑换，能够应用在购房、出境、养老金、兑换福利等多个领域。委内瑞拉正式发行石油币时将其定价为每枚60美元或3600主权玻利瓦尔（与石油币同时推出的，以替代旧玻利瓦尔的新法币），发行量为1亿枚，并以50亿桶原油作为背书。可随后委内瑞拉政府随意调整兑换比率，不到半年时间石油币“单边上涨”10倍，石油币价格受到操控，这种任意改价的行为影响了政府作为数字货币发行方的信用，其连最基本的资产安全保障和储值需求的要求都难以满足。石油币丧失了市場定价、自由交易、流通便利的货币特征，更多承载的是其政府融资工具的基本功能与特征。

四、国外法定数字货币运行的综合比较

从上文对加拿大、新加坡、瑞典、厄瓜多尔、乌拉圭、委内瑞拉法定数字货币运行实践的梳理中不难发现，各国在央行数字货币研发上有一些共性，但也存在一些差异。通过比较上述各国的实践（见表1）可发现，各国在研发法定数字货币时具有四大特点。

（一）各国法定数字货币大多以区块链技术为基础并由央行集中发行

区块链作为近几年新兴的数字技术，已经被私人数字货币作为底层支撑技术。以区块链为底层技术的分布式账本，具有去中心化的特点，同时实现了电子货币的点对点传输，改变了传统的支付方式[23]。采用区块链技术的数字货币具有交易低延迟、安全性高、不受地域限制、低成本等优点[24]。但是，区块链技术仍存在一些缺陷，比如其峰值处理性能目前无法满足交易所需的高并发要求，难以支撑一个国家的交易量。同时，法定数字货币仍然是中央银行对社会公众的负债，应保证央行在投放过程中的中心地位，即法定数字货币达不到完全的去中心化。可见，区块链的技术短板和央行的中心地位与控制权决定了法定数字货币不可能是一个纯粹的区块链。而且，如果只是基于区块链技术，数字货币的使用就只能局限在区块链上，数字货币的应用场景会有很大的局限性。因此，各国研发法定数字货币技术上要保持开放的态度，积极探索，在区块链和DLT技术基础上创新发展。

（二）双层运营体系逐渐成为各国研发法定数字货币的共识

单层运营体系即一元模式在理论上有利于提升发行效率、降低流通成本[24]，但央行如果直接对公众投放数字货币，会对商业银行存款产生挤出效应，抬高商业银行融资成本，影响商业银行的贷款投放能力，容易引发“金融脱媒”。而且，单层运营体系与现行的货币发行流通体系相悖，会从根本上改变现行货币发行体制，故大多数国家选择传统的“中央银行—商业银行/代理投放的商业机构”二元模式。采用双层运营体系更容易在现有货币运行框架下让法定数字货币逐步取代纸币，不颠覆现有的货币发行流通体系和二元账户结构，不改变当前大众通过商业银行办理金融业务的习惯，更易于法定数字货币的推广和使用。同时，二元模式有助于充分利用现有的金融基础设施、人力资源及成熟的应用和服务体系，调动商业银行和商业机构的积极性，用市场机制来实现资源配置，调动市场力量共同参与法定数字货币发行流通，有助于节省资源、分散风险、促进创新，推动新型金融生态的形成与发育，从而更好地服务实体经济和社会民生。

（三）各国法定数字货币开发沿着批发端和零售端两个方向进行

批发支付系统作为DLT的早期潜在应用是有意义的，技术上相对简单，同时对金融稳定也至关重要。因此，央行需要了解分布式账本技术的使用如何改变集中式系统的结构和运行方式，分布式账本技术系统是否能够满足现有的国际标准，以及对支付系统的任何潜在影响。在批发端，新加坡的实践经验表明：第一，法定数字货币实现了交易结算系统7×24实时服务，可处理与工作时间不重叠国家的交易，提高了金融系统的支付结算效率，降低了银行间支付结算成本，有助于优化跨境支付结算体系。第二，法定数字货币分类账户信息的可追溯性，提升了支付结算系统的透明度，有助于强化中央银行和监管机构对金融市场交易的监控，保证监管的有效性，增加交易的安全性，从而打造高效、安全的支付体系。第三，如果非银行类金融机构通过法定数字货币直接参与结算过程，可进一步提升和优化资金转移、交易认证、交易保存、数据管理和风险管理，提升整个社会经济效益。通过法定数字货币进行证券交易结算，还可以有效降低流动性风险。新加坡在批发型法定数字货币方面的研究，为各国提高跨境支付结算效率提供了新的思路。

不过，批发型法定数字货币的影响有限，由于其只面向少数大型金融机构，譬如本国或国际清算结算体系内的银行，因而可能不会对大多数人在经济生活中的交易方式產生显著影响，相较而言，零售型法定数字货币应用场景则更广泛。瑞典等国家在零售型法定数字货币上的实践经验表明，法定数字货币的流通应用场景不仅要覆盖纸币的应用场景（即现场线下交易），而且要广于传统纸币的应用场景，重点推动在网上的使用，无缝衔接线上和线下支付行为，以线上支付为主，并支持小额线下交易，以满足各种经济发展形态和多种支付交易场景的需要[25]。同时，由于批发型法定数字货币应用于银行同业间大额清算结算，因而一般基于账户发行，而零售型法定数字货币的具体形态则比较灵活，基于账户或是基于价值投放都是可行的。

（四）币值稳定是法定数字货币的基本属性

各国法定数字货币锚定资产不管是货币资金还是实物资产，首要前提是保证法定数字货币币值的稳定性，否则法定数字货币的发行将很容易失去信用基础和公众信心。委内瑞拉随意调整石油币与玻利瓦尔兑换比率的改价行为，严重影响了政府信用，对于石油资源国来说，不能一味简单地将自身经济发展捆绑在货币创新上，还是需要脚踏实地、经济有效地把实物石油资源开采出来，并通过金融工具使实物石油贸易规避价格波动引致的资产贬值风险，实现在货币保值情况下与资源的自由交换。

五、国外法定数字货币运行的经验启示

数字货币的出现被视为货币形态的又一次重大变迁。数字货币有望成为新经济时代的主流通货和重要金融基础设施，全球主要经济体的央行也纷纷表态并投身到法定数字货币的研究实践当中。本文通过归纳总结法定数字货币特性的维度，详细分析并综合比较加拿大、新加坡、瑞典等国央行在法定数字货币实践中的共性与差异，得到如下结论：法定数字货币须由央行集中发行并在技术选择上保持开放态度;金融基础设施较完善的国家应通过二元模式的发行流通体系来投放法定数字货币，以节省资源、分散风险;批发型法定数字货币能提高跨境支付结算效率，不过应用场景上不如零售型法定数字货币广泛，但零售服务又会对现有金融体系带来较大冲击，因此需谨慎选择法定数字货币的使用用途;必须将保持币值稳定放在首位。

根据中国人民银行公布的信息，DCEP（Digital Currency Electronic Payment，数字货币电子支付）将成为央行发行的法定数字货币，属于央行的负债，由央行进行信用担保，具有无限法偿性（即不能拒绝接受央行数字货币），是现有货币体系的有效补充，初期是对M0的替代，而非M1和M2，简单而言就是实现纸钞数字化。央行数字货币的投放模式为“双层运营”结构，即上层是央行对商业银行，下层是商业银行对公众。央行按照100%准备金制将央行数字货币兑换给商业银行，再由商业银行或商业机构将数字货币兑换给公众[11]。在技术选择上，央行不预设技术路线，央行层面属于技术中性，商业机构对公众兑换法定数字货币时所采取的技术路线，无论是区块链、传统账户体系、电子支付工具还是移动支付工具，央行都可以适应，只要商业机构能达到交易高并发需求、符合技术规范、满足客户体验即可。借鉴前述国际经验，本文认为，为促进我国法定数字货币的发展，应采取以下措施：

第一，法定数字货币的设计和推行应遵循稳步、安全、可控原则。目前我国试验的法定数字货币DCEP是对M0的替代，即零售型数字货币，而零售型法定数字货币会对现有的金融体系带来较大的冲击，且法定数字货币在不同层次的应用、进展所对应的监管要求也不相同，因而在法定数字货币的推行上需要循序渐进，不可操之过急。比如引入“监管沙盒”制度，合理选择试点验证地区、场景和服务范围，为法定数字货币的开展推广提供一个“缓冲地带”，观察使用效果，逐步积累经验并不断优化和丰富法定数字货币功能，从而稳妥地实现全国推广应用。

第二，尽快制定法定数字货币相关法律法规。法定数字货币要顺利发行和流通，首先要解决其与现行法律法规的矛盾与冲突问题。现阶段，我国暂未制定与法定数字货币相关的法律法规，现行与法定货币相关的法律法规都是以传统实物货币为参照物的，不能完全适用数字货币的运行和管理要求。虽然我国法定数字货币DCEP是对M0的替代，但由于数字货币本身带有明显的虚拟性特征，与实物货币的发行、流通、存储等形式上还是存在着本质性差异，现行法律法规的很多规定并不适用于法定数字货币，因此不能继续采用之前的法律法规对法定数字货币进行管理[26]。法定数字货币的法律主体地位仍不清晰，急需相关法律法规的出台，以确立法定数字货币的法律主体地位和监管机制。现有法律需要在货币的法偿性、发行流通等方面进行重构革新，为法定数字货币的发行与流通提供最完善的法律保障。

第三，加大数字货币技术创新与研究的力度，引导市场力量参与。目前，各国央行大多基于区块链技术研发法定数字货币。区块链技术是构造数字货币的基础技术，但目前仍处于不断发展和完善的过程中，尚存在无法满足交易高并发量的要求等问题，发行法定数字货币还需克服很多技术难题。央行应兼收并蓄包括区块链在内的各种成熟技术，通过各种政策鼓励数字货币技术创新，深化大数据、物联网等其他数字技术与数字货币的融合，增强数字技术对于法定数字货币的支撑能力[14]。同时，应该积极鼓励、支持企业和个人进行数字技术研发和应用，充分调动市场力量，通过竞争优选来实现系统优化，共同开发、共同运营，这有利于整合资源、促进创新，从而加大货币数字化转型力度。

第四，丰富法定数字货币应用场景。在法定数字货币推广过程中要重视市场规律、市场需求，结合我国基本国情，注重现代支付的发展方向，做好法定数字货币流通、交易和监控等各种场景应用下的支持。同时，在设计过程中，除了关注国内应用场景需求外，还要进一步考虑到作为国际货币的应用场景需求，以满足国内外各种经济发展形态和日常生活中多种支付、结算、流通等场景的需要。

第五，广泛结盟，进一步深化国际合作。加强与加拿大、新加坡、瑞典等在法定数字货币研发同样走在前列的国家的合作，并在国际货币基金组织、国际清算银行等国际金融组织的框架下，推进国际法定数字货币和跨境数字支付的监管与治理的协调机制的构建，引领更多参与方的多样化、多维度金融合作，强化自身金融主权与未来法定数字货币发展的话语权。同时，应借鉴目前人民币国际化的经验，制定未来法定数字货币在境外使用的技术环境、推广策略，实现境外流通，以服从人民币国际化的战略需要。

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（责任编辑：许志敏）