黑龙江省七台河市资源型城市转型的人才政策研究

王曙光 孙鲁昂

[摘 要] 黑龙江省七台河市是因煤而兴的工业城市，为国家煤炭事业发展做出了重要贡献。但伴隨着资源的进一步枯竭，社会经济发展出现了停滞甚至倒退的情况。在人才政策SWOT分析和现行人才政策的基础上，针对其资源产业人才吸引力较差、存量与流量人才矛盾突出、专业人才与岗位不相匹配等人才政策问题，借鉴国内外人才政策经验，提出了树立尊重人才观念、加大人才引进力度、完善人才培养模式和优化人才工作环境等完善七台河市资源型城市转型人才政策的对策建议。

[关键词] 人才政策;人才培养;人才引进;人才激励

[中图分类号] F475[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）04-0007-03

习近平总书记多次强调人才对社会经济和现代化建设的重要性，党的十九大报告明确提出了“人才强国战略”的政策要求。黑龙江省七台河市作为资源枯竭型城市，近年来采取积极有效举措加快资源型城市转型工作，不断完善人才政策，着力人才培养与引进工作。本文针对七台河市社会经济发展状况和人才政策及其问题，探索更加激励的人才政策，旨在为有关部门决策提供有益的参考。

一、人才政策研究文献综述

人才原指人的才能和有才学的人，现代意义的人才，是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性工作并对社会做出贡献的人，它是人力资源中能力和素质较高的劳动者。我国学界，对人才政策的研究较为重视，包括理论层面和实践研究。

目前，关于人才政策含义的界定方面，如萧鸣政认为，人才政策是指包括人才培养、开发、利用等方面规定的一系列法律体系[1];注重人才政策在公共服务（段志光、王星霞等）[2][3]、科技（易江格、朱婧等[4][5]）、创新（曹钰华等）[6]等方面进行了较为深入的研究;黄海刚[7]和曾锡环[8]等人强调重视与引进海外人才的重要性，且提出了积极、有效的措施。此外，从人才政策专项研究方面，诸如人才培养政策（李嘉曾、李宁等）[9][10]、人才引进政策（郑远强、刘旭阳等）[11][12]、人才激励政策（孙耀吾等）[13]、人才使用政策（乌云其其格、袁明旭等）[14][15]和科技人才政策（韩联郡等）[16]等方面，重点分析各种人才政策对于社会发展的推动作用。根据上述研究可以看出，我国学者大多从宏观角度对某个国家、某个地区和某个方面的人才政策体系或内容进行分析研究，也提出了一些有见地的理论观点和解决问题的对策。但研究成果针对性和创新性不足，更缺少资源型城市转型人才政策的研究，因而应进一步加强人才政策创新性研究。

二、七台河市人才政策现状分析

（一）社会经济发展总体状况

黑龙江省七台河市是一个“缘煤而生、因煤而兴”的城市，社会经济总体发展较快。在经济发展总量（GDP）方面，2018年GDP达到250.3亿元，同比增长5.6%，GDP总量是1992年（16.7亿元）的15倍。

从财政收入指标看，2018年全市实现一般公共预算收入27.47亿元，是1992年（近亿元）的27倍;从人均可支配收入指标看，2018年城镇和农村居民人均可支配收入分别达到24949元和13230元，是1992年（1128元和874元）的22倍和15倍。

（二）人才政策的SWOT分析

1.人才政策的优势

（1）工作人员业务能力增强。在七台河市资源型产业循环周期发展中，培养了一大批煤矿管理和专业技术型人才，基层工人具备了较强的煤矿采洗和加工的专业技能，干部职工的管理和业务能力不断增强，同时也为全国有关煤矿输送了一部分专业人才。

（2）求贤若渴吸引培养人才。市委市政府、七煤集团公司及各企事业单位高度重视人才管理的重要性，采取多渠道、抓机遇、广人脉等举措，注重人才引进与培养人才的管理工作，形成了求贤若渴的人才需求意识，也积累了人才使用管理的经验与方法。

2.人才政策的劣势

（1）社会经济发展环境较差。2018年市全市GDP实现250.3亿元，但总量仍处于全省倒数的位置，仅高于大兴安岭地区，经济发展问题不容乐观。加之偏僻的地理位置等自然禀赋不利的客观因素和传统管理思想的主管因素，经济转型处于“阵痛期”。

（2）人才政策创新严重不足。全市资源产业占比过高、三产基础薄弱、企业管理体制僵化、人才流动性差、产业需求受限和岗位固化严重;人才引进多以传统方式为主，创新性不足，且薪资水平没有显著的优势。

3.人才政策的机遇

（1）发展倒逼出了人才政策。2015年中共中央、国务院印发的《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》中指出，要把引进人才、培养人才、留住人才、用好人才放在优先位置，完善人才激励机制，加大人才引进力度。这为七台河市的社会经济发展特别是人才政策的制定与实施，提供了与时俱进的良好发展机遇。

（2）石墨资源带来的新机遇。黑龙江省东部及东北部石墨资源勘探结果显示：已探明矿石量约为4145万吨，属于大型矿区，且内部石墨资源品位高，最高品位达40%以上。七台河市地处全省东部和石墨矿产带，石墨资源丰富，可依靠原有资源产业基础和新兴石墨产业科学技术来调整产业结构，并带动全市社会经济的发展。

（3）交通便利程度逐步提高。随着全国高铁线路的逐渐普及黑龙江省高铁的发展，极大地缩小了区域间的距离，强化了七台河市与哈尔滨市的联动，同时也提高了与省域外发达的大中型城市的交流效率。高铁的与发展既有助于市域内外人员特别是专家学者、高级专业人才的快速流动，又对矿石等资源产业产品的流出起到积极的推动作用。

4.人才政策的威胁

（1）人才政策的外部威胁。我国南方的一些中小城市多处于高速发展时期，对人才的需求量不断增大，七台河市相比国内一线、二线城市差距较大，知名度较低，且薪酬福利待遇，以及基础设施建设、交通便利程度和经济发展状况等方面没有明显优势，甚至低于周边资源型城市的水平，故此本市人才受到“抢人大战”的严重威胁。

（2）人才政策的内部威胁。七台河市开放程度较低，城域居民创新创业意识较差，服务业及新兴产业发展严重滞后;私营煤矿企业急功近利，轻视提升员工职业技能，导致煤炭产业效益逐步下滑，“工业强市”发展战略遭到冲击;随着原煤资源的逐步枯竭，本地生长的大学生不愿回乡就业，引进外地人才政策又缺乏足够的吸引力。

（三）人才政策的主要内容

1.人才培养政策。市委市政府及其有关部门高度重视人才培养管理工作，并出台了相关的人才政策文件。在人才学历提升方面，对党政机关、事业单位工作人员在职就读硕士研究生以上学历或学位学习的，保留原职务及工资福利待遇，继续就职满5年后由所在单位核销全部学费;在人才技能培训方面，有关部门和企事业单位提供相应的技能学习，定期或不定期安排带头人和骨干访学、进修或培训，给予高级技术型人才相匹配的发展空间;市财政为科技创新、科研成果转化提供较为充分的资金支持。

2.人才引进政策。例如，注重高学历人才和高技术人才的安置与待遇，对985工程院校在岗在编人员，事业单位可提职调动，调任機关后工作成果优秀给予安家费及津贴;985工程院校博士、硕士可直接就任市直及区县企事业单位正科级、副科级领导职务;引进全日制博士、硕士分别给予5万元和3万元安家费;给予院士工作站、博士后科研工作站和博士后创新创业实践基地相应建设资助;事业单位引进人才编制问题优先解决，乡镇工作人才可直接转正定级，薪级工资高定一级等。

3.人才激励政策。例如，对优秀科技创新项目，给予资金援助;科研人员允许参与技术入股，并以科技成果转化产生的效益取酬;对引进的人才，实行配偶、子女调动安置，建立健全引进高端人才住房使用制度，解决引进人才工作和生活中的实际困难;建立科技创新产业园区，形成创新集聚化效应，为人才的科研创新过程提供充足的技术支持;对高职职业技术人员，每月享受2000-3000元技术津贴。

（四）人才政策的问题分析

近年来，七台河市在社会经济、事业发展和民生改善等方面取得了可喜的成就，但受自然禀赋、经济、地理、交通和传统思想等因素的叠加影响，人才政策问题尚未得到根本性解决。在SWOT“劣势”分析和现行人才政策的基础上，其问题还包括以下两个方面：第一，资源产业人才吸引力较低。七台河市近年来人才引进中，多数进入到行政机关和事业单位，专业技术人员相对较少，出现了资源企业组织机构划分重叠、失效等现象。与此同时，教育和医疗等人才仍旧不足，影响了民生基础设施的完善;贸易人才的缺失，使得商品和资金等方面在市场信息置换流通滞后。此外，一些部门和企业的创业意识弱、创业难度大、创业成本高等问题，也成为了第三产业发展较慢、产业转型放缓的重要因素。第二，存量与流量人才矛盾突出。七台河市城区的年轻人为谋求自身更好的发展，另寻外部优质发展的环境;人才政策缺少针对资源枯竭短板的有效对接，相关优惠政策未能落地或力度较小，返乡就业毕业生缺乏政府支持和心理归属感，以致返乡就业毕业生数量逐步减少。此现象由来已久，且人才外流数量较大，如2018年末全市户籍总人口77.71万人，同比减少0.89万人，出现人才流出大于流入的现象，人才结构矛盾较为突出。

三、国内外人才政策经验借鉴

（一）国外人才政策经验借鉴

1.产业导向引才模式。美国波士顿是生物技术集聚地，20年多年来吸引了众多世界著名的生物技术公司在此设立分公司、研究基地或将总部迁入，为生物技术人才提供了大量的就业岗位，诞生了马萨诸塞州总医院和波士顿儿童医院等世界著名医疗机构[17]。

2.吸引本地人才回流。德国为吸引本国籍高水平人才，专设了1万个教育和科技领域的高级职位，并由政府主导解决人才家眷的就业、教育和社会保障问题;以色列2011年实施“卓越研究中心计划”，拟召回2400名以色列科学家回国工作[18]。

3.强化本土人才培养。德国鲁尔工业区谋求转型发展期间，自1961年开始在多地设立大学和科研机构，对当地劳动力进行科研培训与技术交流，为其提供了优质人才，成为了欧洲地区高校最为密集的地区之一，同时也为社会发展提供了充分的人才支持。

4.完善人才配套政策。新加坡作为一个移民国家，每年都会提供3万左右的移民配额来吸纳外籍人才，对其提供永久居民身份，并允许满足工作年限后成为其公民;鼓励企业吸引人才创新创业，规定企业吸纳人才可享有降低个人所得税税率的待遇等。

（二）国内人才政策经验借鉴

1.上海市人才政策的经验借鉴。上海市是我国的国际化大都市，人才政策的制定和实施具有较高的参考价值。如人才培训上，各行业采取不同的培养方案及奖励机制，市财政提供相应技能培训补贴;人才引进上，重视重点产业导向，通过落户等方式引进相应人才，完善海外人才引进管理体系;人才激励上，建立职业技能竞赛机制和科学技术奖，鼓励企业提高人才工资水平及设立岗位津贴、带徒津贴等待遇，解决人才住房问题等。

2.阜新市人才政策的经验借鉴。阜新市2001年被列为首个资源枯竭型城市试点市。如人才培养上，积极开展下岗职工再教育再就业，创新人才培育模式;人才引进上，着力引进科技人才，实施引进高学历人才行动计划;人才激励上，实行优惠政策鼓励专利申请，科技及企业高级人员工资薪酬按绩效计算，对科研人员创新创业实施股权奖励、股权出售、股票期权和分红激励等政策，成果转化收益中至少60%归成果完成人或团队所有。

四、完善七台河市人才政策的对策建议

人才是科学技术进步、提升产业效能和科学统筹管理的根本决定因素，人才能力的充分发挥将会对城市转型和经济发展带来积极的影响。七台河市加快资源型城市转型，必须在认真贯彻落实国务院《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（2015）和国家发改委《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》（2017），特别是党的十九大明确提出的“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策”要求的基础上，根据市情实际积极探索人才新模式、健全新机制、激发新活力。

（一）树立尊重人才观念，营造人才至上社会氛围

七台河市城区人才持续外流与人才吸引力弱的重要原因，是人才价值追求与社会认可偏弱的结果。一般而言，人才政策的制定和实施中应更多地侧重于如何带给人才提升自身价值的发展机遇和社会氛围，以及自我认同感和社会责任感，建立更加完善的人才激励机制，因而影转变观念、尊重人才、重视人才[19]。正如党的十九大所提出的那样，“努力形成人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才的良好局面。”因此，应积极营造人才至上的良好社会氛围，要在社会中倡导爱惜、重视、鼓励人才的风气，让更多的人才能主动、充分发挥自身能力。对现有人才可比照引进人才政策享受同等待遇，保证现有人才与引进人才的公平标准;对现有人才除事业、责任和感情留人外，要真正做到职务、职称和家庭留人;加强技能培训，培养与全市需求相适应的技术人才和管理人才;在就业观念上，要充分体现人才对社会经济发展的重要作用。

（二）加大人才引进力度，实施创业创新优惠政策

在七台河市现有人才引进政策的基础上，进一步扩大实施范围、提升标准和水平。如进一步提高985高校毕业生的待遇，对高等院校本科以上毕业生均给予不同程度的安家费和津贴补助，博士和硕士毕业生安排副科级以下领导职务或非领导职务，博士提供使用面积不低于60平方米的一套生活住房，在事业单位工作的优先评定职称等;对晋升或引进省政府津贴等以上的高层次专家奖励，按照国家和省政府规定的标准，给予1：1匹配等。

此外，要拓展人才引进渠道、内容与手段。例如，积极开展与高校的联动招聘机制，注重社会招聘和互联网招聘工作;聘任名牌高校知名教授做兼职顾问、科技攻关，组织和发挥外埠老乡会为家乡献计献策献爱心活动;重点培养回流人才成为带头人和骨干，注重年轻骨干培养、大胆提拔重用;给予博士和高级专家子女上学与就业、本人及家属医疗优惠，以及企业高级科技人才引进优惠权限，扩大创新创业人员财税优惠政策力度等。

（三）完善人才培养模式，加快产业人才队伍建设

党的十九大报告明确提出了“要坚持党管人才原则，聚天下英才而用之，加快建设人才强国”“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”的政策目标，这就要求市委市政府在人才管理上要高度重视、提升政治站位，必须树立“人才强市”的发展战略;科学制定中长期人才发展规划和人才引进等专项计划，坚持党管一切、重视人才的观念，健全和完善人才流动体制机制，既要积极吸引人才，又要灵活实施人才的合理流动。

此外，还要深入调查研究，按需引进、按岗培养。例如，对资源产业、薄弱行业及其高端、科研、技术、教育、医疗、职业、对口和管理等人才，通过政府主导，确保高校、企业和智库等方面的积极配合，政府强化人才资源配置，企业发展与市场导向相吻合，高校和智库提供人才培养和科研环境，从而有针对性的开展人才培养工作，为转型工作提供高质量的人才保障;优化人才队伍结构，注重专业技术人才培养与使用的科学管理。

（四）优化人才工作环境，提升管理人员工作质效

党的十九大明确提出了“以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方”的政策要求，这就要求全国各级党政机关、企事业单位和社会团体等组织形成“识才、爱才、用才、容才、聚才”五才的人才之道，同时也为七台河市改革与完善人才政策提供了依据。市委市政府和七煤集团公司应采取积极有效措施，不断优化人才工作环境，圆满解决人才工资、住房、职务和子女就业等问题，确保其无后顾之忧。

此外，还应进一步完善七台河市提出的“三项制度”（行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度）改革落实到实处，打破固有体制的束缚和薪酬制度的桎梏，真正建立起符合现代企业制度的人才任用机制和差异化薪酬分配制度;建立健全人才培养体系，在保证人才能力的前提下满足人才需求;人才配套工作设施应伴随产业的发展而更新换代，以资源企业为核心降低管理费用，加快资源型城市经济转型的进程。

[参考文献]

[1]萧鸣政，韩溪.改革开放30年中国人才政策回顾与分析[J].中国人才，2009（1）：12-15.

[2]王星霞，牛丹丹.改革开放以来我国人才培养体制改革政策的演进与反思[J].当代教育与文化，2018（1）：36-41.

[3]段志光，王彤等.大健康背景下我国公共卫生人才培养的政策研究[J].中国工程科学，2019（2）：61-68.

[4]易江格，黄涛.基于内容分析法的湖北省科技人才政策研究[J].科学管理研究，2019（4）：137-141.

[5]朱婧，王璐嘉，胡品平.珠三角国家自主创新示范区科技人才政策的文本研究[J].科技管理研究，2019（15）：37-42.

[6]曹钰华，袁勇志.我国区域创新人才政策对比研究——基于政策工具和“系统失灵”视角的内容分析[J].科技管理研究，2019（10）：55-65.

[7]黄海刚，连洁.国际高层次人才吸引的典型政策体系分析[J].复旦教育论坛，2017（5）：76-83.

[8]曾锡环，廖燕珠.海外高层次人才的政策工具选择配置及其功能实现分析——以深圳市为例[J].天津行政学院学报，2020（1）：28-37.

[9]李宁，顾玲琍，杨耀武.上海与韩国科技创新人才培养政策的比较研究[J].科技管理研究，2019（16）：73-78.

[10]李嘉曾.微型经济转型背景下的劳动力需求与人才培养政策——以澳门为例[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2017（6）：39-46.

[11]郑远强，郭君，朱丽军.海南自贸区引才困境及广义人才引进机理研究[J].海南大学学报（人文社会科学版），2019（6）：46-51.

[12]刘旭阳，金牛.城市“搶人大战”政策再定位——聚焦青年流动人才的分析[J].中国青年研究，2019（9）：47-53.

[13]孙耀吾，葛平.政府人才激励政策对高技术中小企业人才知识结构的影响[J].科技进步与对策，2020（1）：129-136.

[14]袁明旭，段学品.西部民族地区贫困治理中的人才使用政策创新研究[J].云南行政学院学报，2019（9）：51-56.

[15]乌云其其格.发达国家高科技人才培养、使用与引进政策述要[J].中国科技论坛，2007（10）：122-127.

[16]韩联郡，李侠.中国科技人才政策的三次嬗变与未来展望[J].科学技术哲学研究，2019（3）：99-104.

[17]王忠，朱佩仪，刘军.波士顿人才集聚举措评述及对中国的启示[J].科技管理研究，2017（4）：25-30.

[18]易丽丽.发达国家人才吸引政策新趋势及启示[J].国家行政学院学报，2016（3）：45-49.

[19]洪富艳，王通.黑龙江省资源型城市转型人才流失问题政策探析[J].商业经济，2018（11）：16-17.

[责任编辑：赵磊]