安全事故监管渎职犯罪的量刑研究——基于100份刑事判决书的实证研究

刘雪梅，程笑笑

（中南林业科技大学，湖南 长沙 410004）

安全事故监管渎职犯罪，是指负有安全生产监督管理职责的国家机关工作人员滥用监管职权或者没有履行、没有正确履行监管职责，导致发生重大安全事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡严重后果的行为。安全事故监管渎职犯罪属于刑法规定的渎职罪，当刑法没有规定特殊罪名时，应当根据责任人员的主观罪过形态，按照刑法第三百九十七条规定的滥用职权罪或者玩忽职守罪来定罪处罚；当刑法规定了特殊罪名时，则应按照特别法条优于普通法条原则，按照特殊罪名定罪处罚，如对食品安全事故中的监管渎职犯罪，则应按照刑法第四百零八条之一专门规定的食品监管渎职罪定罪处罚。对安全事故监管渎职犯罪的量刑进行研究，意在发现、归纳并反思该类案件审判中存在的问题，针对问题提出解决方案、建议，促进完善和改进该类案件的量刑活动，从而实现罪责刑相适应，进一步规范量刑，提高司法审判质量。

一、安全事故监管渎职犯罪量刑的司法现状

笔者从中国裁判文书网公布的2011年至2018年200多个关于安全事故监管渎职犯罪的案件中，随机选取100个案件作为样本进行分析研究。这100个案例中，只有27个案件的被告人被判处刑罚，其中有20个案件的被告人被宣告缓刑，仅7个案件的被告人被判处实刑,其余的73个案件的被告人被判处免刑。可见，司法实践对安全事故监管渎职犯罪的处理总体偏轻，适用免予刑事处罚的比例非常高，即使判处有期徒刑或者拘役，宣告缓刑的比例也非常高，对该类犯罪起不到震慑作用。

1.实际量刑结果普遍低于法定刑

根据“两高”《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条的规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，“造成死亡1人以上或者造成经济损失30万元以上”的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”（即构成滥用职权罪或玩忽职守罪）；造成伤亡达到本条前款第（一）项规定人数3倍以上或造成经济损失150万元以上的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”。

从100个样本案例来看，84个案例为玩忽职守罪或滥用职权罪（其中有1例玩忽职守案因经济损失达480万元判处有期徒刑一年缓刑一年），16个案例为食品监管渎职罪（没有造成人员伤亡），其中死亡人数是构成玩忽职守或滥用职权犯罪的主要标准，经济损失是食品监管渎职罪的重要标准，故本文将死亡人数、经济损失作为主要对象进行分析。样本案例的量刑情节包括自首（44个案件）、立功（3个案件）、坦白（20个案件）以及认罪悔罪（7个案件，不包含其他法定情节），自首包含认罪悔罪的意义，故自首、坦白案件中的认罪悔罪情节不再另行计算，因此，法定最低刑以运用最多且从宽处罚幅度最大的自首情节为例进行分析（按照《辽宁省高级人民法院〈关于常见犯罪的量刑指导意见〉实施细则二》）。

如图所示：

（图表一：玩忽职罪或滥用职权罪法定刑与实际量刑数据对比）

（图表二：食品监管渎职罪法定刑与实际量刑数据对比）

从图表一、图表二对比中可知，在这100个案件中，一共有73个案件的被告人被判免刑。在属于情节严重或者造成严重后果量刑档次的42个案件中，只有4个案件的被告人被判刑（均为缓刑），其他38个案件的被告人被免予刑事处罚；在属于情节特别严重量刑档次的58个案件中，有35个案件的被告人被免予刑事处罚，16个案件的被告人被宣告缓刑（其中1件仅造成经济损失，未列入图表一、表二的数据中），只有7个案件的被告人被判处实刑。从对比结果可以看出，很多案件在犯罪情节特别严重或者造成了特别严重后果的情况下，仍适用缓刑甚至直接判决免予刑事处罚，处罚力度明显低于法律规定的量刑标准。

2.量刑情节对从宽处罚幅度的影响过大

（图表三：含有酌定、法定情节案件的量刑情况）

（图表四：含有酌定、法定量刑情节案件中，量刑情况的具体数据）

（1）法定量刑情节

第一，自首情节。根据修订后的《最高人民法院关于常见犯罪的量刑指导意见》（以下简称《量刑指导意见》）的规定，并参照《辽宁省高级人民法院〈关于常见犯罪的量刑指导意见〉实施细则二》的规定，对于具有自首情节的，综合考虑自首的相关情况，可以减少基准刑的40%以下；犯罪较轻的，可以减少基准刑的40%以上或者依法免除处罚。

如图表五所示，以玩忽职守或滥用职权罪为例，84个案件中，具有自首情节的共有39件，只有5件是判处实刑，因自首而被判处免刑、缓刑的案件约占87%，其中判免刑的更是占到72%。可以看出，在从轻处罚时取最低刑的情况比较普遍。更有甚者，为了人为地满足判免刑、宣告缓刑的条件，把本应在3年以上7年以下有期徒刑幅度内量刑的被告，在3年以下有期徒刑的量刑档次判处，其从宽幅度远远大于同种情况下其他刑事犯罪案件。

（图表五：玩忽职守罪或滥用职权罪在自首情节下的量刑结果）

第二，坦白情节。根据《量刑指导意见》的规定，对于具有坦白情节的可以减少基准刑的20%以下。如图表六所示，在只具有坦白这一从轻处罚情节的情况下，法院对约50%的案件做出了免除刑事处罚的判决，严重超过了从轻处罚的幅度，出现罪责刑不相适应的情况。

（图表六：玩忽职守罪或滥用职权罪在坦白情节下的量刑结果）

第三，立功情节。根据《量刑指导意见》的规定，对于具有立功情节，一般立功的，可以减少基准刑的20%以下；重大立功的，可以减少基准刑的20%-50%；犯罪较轻的，减少基准刑的50%以上或者依法免除处罚。如图表七所示，在同时具有自首情节和立功情节的情况下，法定刑期参考如下，所选案例中有3个案件具有立功情节，其中法院在被告人仅具有一般立功情节时即判决免除刑事处罚，其从宽幅度已经宽到没有边界了。

（图表七：玩忽职守罪或滥用职权罪在自首+立功情节下的量刑结果）

（2）酌定量刑情节

根据《量刑指导意见》的规定，对于当庭自愿认罪的，根据犯罪的性质、罪行的轻重、认罪程度以及悔罪表现等情况，可以减少基准刑的10%以下，依法认定自首、坦白的除外。如图表八所示，在实际审判中，在不具有其他法定从宽处罚情节的情况下，法官依据当庭认罪情节，大多做出免刑的判决结果，与被告人实际应承担的刑事责任严重不符，从宽幅度过大。

（图表八：玩忽职守罪或滥用职权罪在仅具有酌定量刑情节下的量刑结果）

总之，从样本案例的实际量刑情况来看，法官在认定量刑情节时，不论是认定法定量刑情节还是酌定量刑情节，从宽处罚的幅度都过大。

3.酌定量刑情节的适用不规范

（图表九：法院判决里出现频率较高的酌定情节）

研究发现，100个样本案例中，不具有法定从宽处罚情节，仅具有酌定从轻处罚情节就判处免刑、缓刑的案件有24件（见图表三），占比24%。其中常用的酌定处罚情节有犯罪情节轻微、情节较轻、系多因一果的间接责任、相关企业已给予赔偿、初犯、被害人谅解相关企业或责任人等情节。此外，其中还有8个案件是根据被告人在犯罪中的作用、责任大小、履职的难易程度、已受党纪政务处分、社会影响比较小等因素来进行从轻量刑的。

我国法律规定的酌定从轻处罚情节有认罪悔罪、积极赔偿损失、获得被害人谅解，而审判活动中所依据的情节轻微、情节较轻、多因一果则是混淆了定罪情节和量刑情节，进行了重复评价；安全事故中的相关企业对被害人给予赔偿、监管人员已履行部分职责这类情节是否可以作为酌定从轻处罚情节来考虑，尚无法律依据，但法院却普遍依据这些情节进行大幅度的从宽处罚，作出免刑或缓刑的判决。酌定量刑情节适用的不规范，亦是导致该类案件罪责刑不相适应的重要原因。

4.自由裁量标准不一，同案不同判

（图表十：相似案件的审判结果对比）

如图表十所示的这三组案例，情节都大致相同，但具体的量刑结果却存在明显的差异，尤其第三组中，下一个案件比上一个案件少了坦白情节，且下一个案件中的死亡人数比上一个案件多了一个，但上一个案件的被告人被判处有期徒刑三年两个月，而下一个案件的被告人则直接被免除刑事处罚。这三组案例表明，法官在安全事故监管渎职犯罪案件量刑活动中并没有确定的适用规则，即法官在自由裁量时没有统一的标准，不同的法院在办理该类渎职犯罪案件时，对量刑情节的认定、对从轻处罚或者减轻处罚的幅度掌握不一致，导致同样危害后果的犯罪，判决结果却有很大的差别，出现同案不同判的不公平现象。目前，我国只有辽宁省高级人民法院发布的量刑指导意见实施细则对滥用职权罪、玩忽职守罪的量刑基准进行了较为细致的规定，其他省、市、区因缺乏类似的规定，导致对相同案件的量刑存在很大的差异。

二、安全事故监管渎职犯罪量刑存在的问题

（一）刑事处罚总体偏轻

从上文研究的图表中可以看出，这些年来对安全事故监管渎职犯罪真正判处实刑的很少，100个样本案例中只有8件判了实刑，判处免刑和宣告缓刑的比例非常高，占比90%左右，导致对该类犯罪的刑事处罚总体偏轻，不符合“两高”《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》规定的“负有监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使不符合安全标准的食品、有毒有害食品、假药、劣药等流入社会，对人民群众生命、健康造成严重危害后果的，依照渎职罪的规定从严惩处”的刑事政策精神。

（二）适用法定从宽处罚情节时从宽的幅度过大

100个样本案例中，对于具有从轻、减轻处罚情节的案件，法院大都作出了最大幅度的从轻、减轻处罚的量刑，但有的法院在只具有从轻处罚情节或者只具有一个减轻处罚情节的情况下，没有严格执行刑法第六十二条、第六十三条的规定，突破了法定刑的最低限度量刑，没有考虑罪责刑是否相适应。例如，贵州市某建筑公司未按照制度规范和制定的专项施工方案建设厂房，且专项施工方案未经专家论证，赵某荣、李某权分别作为分管安全生产工作的领导和具体负责安全生产监督检查工作的人员，在对本辖区内建筑工程进行安全检查过程中，没有认真履行工作职责，导致在建的厂房发生坍塌，造成7人死亡、2人受伤。法院认定两被告人能如实供述自己的犯罪事实，系坦白，具有从轻处罚情节；两被告人的职责是负责监督检查，其玩忽职守行为系引发事故的次要原因，犯罪情节轻微，对两被告人免予刑事处罚。[1]本案中，造成7人死亡，两被告人的玩忽职守犯罪已属情节特别严重，只能在“3年以上7年以下有期徒刑”幅度内从轻处罚，但法院却判决免予刑事处罚，显然突破了法定刑的最低限度，违背了刑法第六十二条的规定。可见，适用法定从宽处罚情节时从宽的幅度过大甚至突破法律底线是导致量刑不规范的重要原因。

（三）酌定从轻处罚情节适用不规范

《量刑指导意见》对当庭自愿认罪、积极赔偿被害人经济损失并取得谅解两种情节的从宽处罚幅度进行了规定，对其他酌定从轻处罚情节具体包括哪些情节、如何适用、从轻处罚的幅度多大等均没有作出明确规定，导致量刑实践中对酌定从轻处罚情节的适用不规范。如图九所示，100个样本案例中有些案件将犯罪情节轻微、犯罪情节较轻、多因一果之类的定罪情节，作为量刑情节又一次进行评价。有些案件将已受过党纪政务处分、初犯、事故企业已给予被害人赔偿、被害人谅解事故企业和事故企业责任人员等理由作为对国家机关监管人员从宽处罚的理由，导致对事故监管渎职犯罪的量刑失之于宽。

（四）自由裁量权的行使标准不统一

在具有自首情节的案件中，对判处“免除处罚”的前提条件“犯罪较轻”因缺乏统一的认定标准，实践中掌握的标准不一，导致不该判免刑的判了免刑。例如，涟源市联谊煤矿在停业整顿期间，违反涟源市煤炭局下达的停产整顿通知中关于必须通过复工验收后才能复工生产的要求，违规组织生产，涟源市安平镇政府派驻该煤矿负责监督该煤矿生产的工作人员李某光发现后未予制止，也未向有关领导报告，后该煤矿在违规生产过程中发生煤与瓦斯突出事故，造成5人死亡。事故发生后，李某光向办案机关投案自首。法院认为，李某光具有自首情节，且犯罪较轻，从而对其判处免刑。[2]本案中，造成5人死亡，李某光的玩忽职守犯罪已属情节特别严重，但法院却认定李某光犯罪较轻，可见，对“犯罪较轻”掌握的标准不统一是导致量刑不规范的重要原因之一。

在没有法定从宽处罚情节的案件中，仅以“犯罪情节轻微不需要判处刑罚”为由而免予刑事处罚，对“犯罪情节轻微不需要判处刑罚”的认定也同样存在掌握标准不统一的问题，司法实践中适用刑法第三十七条的规定存在很大的随意性。例如，某采石场坍塌事故，王某某、黄某某、秦某、石某等四被告人作为安全生产领导小组负责人、国土资源部门负责执法的负责人，对辖区采石场的监管工作不到位，未及时有效制止采石企业的非法开采，致使该石场长期违法生产，在违法生产过程中发生山体坍塌，造成6名采石工人死亡的严重后果。法院认为，四被告人均能如实供述其罪行，依法可以从轻处罚；本次事故发生属于“多因一果”，四被告人未能制止偷采行为有其客观原因，故四被告人玩忽职守犯罪的情节轻微，可以免予刑事处罚，不需要判处刑罚。[3]这个案件中，造成6人死亡，四被告人的玩忽职守犯罪已属情节特别严重，但法院却认定犯罪情节轻微，可见，对“犯罪情节轻微”掌握的标准不统一也是导致量刑不规范的重要原因之一。

《量刑指导意见》不能涵盖每个从宽处罚情节量刑的幅度，按照可以在20%的幅度内对调节结果进行调整这一规定，有时审判结果也相差甚远。上文研究的案件对比数据表明，量刑情节对量刑结果的影响程度缺乏明确的、操作性强的量刑幅度增减标准，容易使相同犯罪事实、相同犯罪情节的案件出现差异大的量刑结果，这种同案不同判的现象，对被告人极不公平，也有损法律的严肃性。

三、安全事故监管渎职犯罪量刑工作的改进措施

针对分析100个样本案例发现的上述问题，应采取有效措施改进安全事故监管渎职犯罪的量刑工作。笔者认为，可以从以下几个方面着手：

（一）正确贯彻执行对安全事故监管渎职犯罪从严处罚的刑事政策

1.贯彻从严处罚的刑事政策

德、美、法、日等国家对职务类犯罪的刑罚适用普遍奉行从严惩处的原则，对渎职犯罪的打击力度更加严厉[4]，我国在打击监管渎职犯罪中亦遵循从严处罚的刑事政策。“两高”《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第十六条明确要求依法严惩食品监管渎职犯罪。最高人民法院《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》要求依法打击危害生产安全犯罪，从严惩处渎职犯罪。上述两个文件的精神都体现了我国严厉打击安全事故监管渎职犯罪的刑事政策，为从严惩处安全事故监管渎职犯罪提供了司法依据。因此，在办理安全事故监管渎职犯罪案件过程中，应当贯彻从严处罚的刑事政策，加强惩治力度，以便更好地打击该类犯罪。

2.执行从严政策，应从以下几个方面进行：

（1）加大对监管渎职行为的打击力度

我国《刑法》中的绝大多数渎职犯罪均为结果犯，只有造成相应人数的人员伤亡或一定数额的经济损失，才可以被认定构成渎职犯罪，对于危害结果没有达到构成犯罪标准的案件，应严格按照《食品安全法》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律法规追究安全事故监管渎职者的行政责任、党纪责任，严厉惩治监管渎职行为。

（2）严格区分定罪情节与量刑情节

犯罪情节轻微、犯罪较轻、多因一果是有些法官在审理安全事故监管渎职犯罪案件过程中经常用以对被告人从宽处罚的理由，但实际上刑法规定和司法解释已经将犯罪情节轻微、犯罪较轻的情形排除在犯罪圈之外，且已将多因一果考虑在该类渎职犯罪的构成要件中，因此，在量刑活动中就不应当再次将“犯罪情节轻微”“犯罪较轻”“多因一果”作为量刑情节，否则就违背了对同一事实不得重复评价的基本法理。应准确把握犯罪情节和量刑情节各自的功能和作用，避免混淆定罪情节与量刑情节，防止对同一事实进行重复评价。

（3）严格适用缓刑和免予刑事处罚

对具有法定量刑情节的被告人量刑时，特别是遇到具有横跨从轻、减轻、免刑三种处理结果的自首情节时[5]，法官应准确、全面把握案件的犯罪事实、犯罪情节以及对社会造成的危害，从而决定到底是对被告人从轻处罚、减轻处罚，还是免除处罚。对于情节特别严重的案件，即使被告人具有一个减轻处罚情节，也只能从“3年以上7年以下有期徒刑”减轻到“3年以下有期徒刑或者拘役”，而不能直接判免刑。对“犯罪情节轻微不需要判处刑罚”的规定，不应用来处理结果犯这一类型的安全事故监管渎职犯罪，因为司法解释已将“犯罪情节轻微”排除在滥用职权罪和玩忽职守罪之外。总之，对具有自首、立功、坦白等情节的被告人量刑时，应准确把握从宽处罚的幅度，少用、慎用缓刑和免刑，从而真正做到罪责刑相适应，达到遏制安全事故监管渎职犯罪的目的。

检察机关要加强对安全事故监管渎职犯罪案件裁判的监督，对于适用免刑或缓刑明显不当的案件，要坚决依法提出抗诉，通过抗诉来遏制监管渎职犯罪案件量刑轻型化的不良倾向。[6]

（二）规范酌定情节的适用

酌定情节是指刑法没有明文规定的、由人民法院从审判经验中总结出来的、审判人员在量刑时应酌情考虑的各种事实情况。[7]酌定量刑情节是相对于法定量刑情节而言的，这种量刑情节在刑法中是没有规定的，刑法如果规定了，就不是酌定量刑情节了，就成了法定量刑情节了。但司法解释可以对酌定量刑情节做出规定。由于不同案件的具体案情千差万别，司法解释也不可能预先规定所有的酌定情节。在对具有酌定量刑情节的被告人量刑时，要严格遵循我国从严惩处渎职犯罪的刑事政策精神，否则就会偏离量刑的正确方向。

酌定情节有其一定的法律严肃性和科学性，不应随意将工作业绩、特长、未进行专业知识培训、已受过党纪政务处分等理由作为量刑情节进行从轻处罚，应当紧密围绕社会危害性、人身危险性来确定、评价酌定情节，结合量刑参照模板，最终确定某一情节是否属于酌定量刑情节、该情节应在多大程度影响量刑，从而防止随意扩大酌定情节的适用范围，规范法官自由裁量权的行使。

（三）补充监管渎职犯罪量刑指导内容，建立量刑参照模板

建议在现行量刑指导意见的基础上，根据已作出判决的安全事故监管渎职犯罪案件，对犯罪事实、影响量刑的情节（死亡人数、重伤人数、轻伤人数、造成的经济损失数额大小等）、实际量刑结果进行系统的梳理和统计，采用图表方式与量刑指导意见的规定进行比照（可参照本文图表一），找出量刑问题的症结，再结合实际情况，结合修改完善各省、直辖市、自治区高级人民法院关于量刑指导意见的实施细则，对基准刑的确定，法定、酌定情节的规范适用，从宽处罚的幅度，以及从宽处罚情节叠加适用的规则，进行调整和修正，建立一个统一规范的、均衡化的量刑参照模板。

通过建立量刑参照模板的方式，对应当从轻处罚还是应当减轻处罚以及可以从轻、减轻的幅度作出明确的规定，从而做到规范适用法定量刑情节，避免法官随意大幅度地减轻处罚或免除刑事处罚；将酌定量刑情节类型化、标准化，确定哪些情节可以作为酌定量刑情节加以适用、适用时酌定从轻处罚或从重处罚的幅度大小，以防止法官滥用酌定量刑情节恣意从宽处罚。统一而细化的量刑参照模板可以将各个法院量刑结果控制在合理区间之内，从而避免各个法院对相似案件的审判结果差别过大。

（四）建立监管渎职犯罪专门指导案例库

最高人民法院公布的关于监管渎职犯罪的指导案例过少，不能起到很好的指导作用。建议各省、直辖市、自治区高级人民法院建立本地的典型案件数据库，对监管渎职犯罪案件进行筛选，挑选出具有指导、参考价值的典型案例，按照量刑考虑的情节分门别类，整理汇编，尽可能使每种量刑情节的适用都有相对应的案例作参照，并及时、全面了解近期审判中遇到的问题，定期更新数据库，为本地区法院的量刑活动提供指导和参考。在此基础上，由最高人民法院建立全国法院系统数据库，指导、规范全国各地法院的审判活动，将全国各地法院对相似案件的量刑结果控制在合理差异范围内，防止出现同案不同判的现象。