特色小镇在民族深度贫困地区的扶贫探索——以广西都安瑶族文化长寿养生特色小镇规划为例

陶 臻 彭志坚

1 深度贫困民族地区是国家脱贫攻坚的重中之重

1.1 民族贫困地区是我国脱贫攻坚的主战场

自2013年我国开始实施精准扶贫战略之后，脱贫攻坚取得了显著成效，每年农村贫困人口都减少1000多万，贫困发生率大幅下降。2017年6月，习近平总书记考察山西吕梁山区集中连片特困地区，6月23日在太原召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上，指出：“脱贫攻坚进入目前阶段，要重点研究解决深度贫困问题，深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。应当采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实扎进深度贫困地区脱贫攻坚”。2018年2月12日在成都市召开打好精准脱贫攻坚战座谈上总结了扶贫工作6个坚持[1]，提出8条要求，强调“要把提高脱贫质量放在首位，聚焦深度贫困地区，扎实推进各项工作。” 2019年在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会和第6个国家扶贫日发表重要讲话，要求各地区各部门“务必咬定目标、一鼓作气，坚决攻克深度贫困堡垒，着力补齐贫困人口义务教育、基本医疗、住房和饮水安全短板”[2]，解决好“两不愁三保障”问题。在2020年3月6日决战决胜脱贫攻坚座谈会上提出克服疫情影响6方面举措推进全国在战“疫”期间脱贫攻坚工作，强调继续聚焦“三区三州”等深度贫困地区，落实脱贫攻坚方案，瞄准突出问题和薄弱环节狠抓政策落实，攻坚克难完成任务。其中云南、新疆、河南、广西和贵州的贫困县县委书记做发言，4月13日召开脱贫攻坚约谈会议，中西部11省区24位县委书记参加约谈，国务院扶贫开发领导小组对52个未摘帽贫困县和1113个贫困村实施挂牌督战[3]，而这些区域大部分集中在民族地区。

少数民族和民族地区由于特殊的历史、自然地理、经济及社会文化因素，存在着特殊的困难，一直是我国深度脱贫攻坚的主战场。全国8个民族省区有1400多万名贫困人口，占全国贫困人口总数的1/3，全国有14个集中连片的贫困地区，其中11个在少数民族地区，839个贫困县当中，民族自治地区的县有428个，有一半在少数民族地区；120个民族自治县当中，贫困县占70%多；140个边境区县当中，民族自治地方县占了111个。2016年，中央财政和省级财政安排的扶贫资金，一半以上都用在少数民族地区[4]。探索民族地区精准扶贫模式，对于国家打赢脱贫攻坚战意义重大。

1.2 民族地区扶贫政策的演进历程

改革开放以来，中国政府先后制定、实施了一系列倾斜性扶贫政策和措施，推进民族地区减贫脱贫。中国民族地区扶贫政策的演进过程大致可以划分为以下几个阶段：

1978-1985年：体制变迁带动民族地区扶贫；

1986-1993年：项目开发推进民族地区扶贫；

1994-2000年：民族地区展开八七扶贫攻坚；

2001-2011年：重点扶持特困民族地区；

2012年至今：民族地区进入脱贫攻坚决胜阶段。

2 深度贫困民族地区的特征与出路

2.1 民族地区深度贫困的主要成因[5]

2.1.1 地偏远、较闭塞

民族贫困地区大都位居于各市、县的边缘地带，远离主要经济中心和交通干线，交通、通讯的通达性差，导致与世隔绝，造成“闭塞的环境、闭塞的社会、闭塞的人”。

2.1.2 条件差、效率低

自然条件比较恶劣，“一方水土养活不了一方人”，民族地区相当多地方地处高寒山区、深山区、喀斯特地貌区等，耕地缺、农业生产条件差、生产结构比较单一、生产效率低，投资环境差。

2.1.3 产业小、支撑弱

民族贫困地区的工业化和城镇化程度较低，就地就业机会少，对当地农产品和生态文化旅游服务的需求较小，区域内需求拉动能力弱。这就意味着当地经济发展的拉动能力比较有限，自身发展动力不足。

2.1.4 文化低、观念差

民族贫困地区教育、文化、科技滞后，加之受大山阻隔和代际传递影响，群众思想观念保守，安贫乐道、小进即满，脱贫致富的信心、决心不大，习惯于日出而作、日落而息的农耕意识，满足食能果腹、衣可蔽体。农村人口受教育程度低、专业技术人才不足，部分人口尤其是少数民族人口甚至不能使用国家通用语言沟通交流。

2.1.5 分布散、配套难

民族贫困地区多处于山区峡谷地带，有效生存空间狭小，村庄分布较散，基础设施覆盖困难，道路、饮用水、通信等条件较差。

2.2 民族贫困地区的典型优势特征

从新时代发展的角度看，民族贫困地区在资源优势等方面体现出一定的共性。

2.2.1 政治维度——大后方变成最前沿

民族贫困地区大多处于边境或偏僻区域，在一带一路大战略下，民族地区逐渐由“大后方”变成了“最前沿”，同时随着中国扶贫战略上升到前所未有的高度，民族贫困地区成为国家政策、社会资本、社会资源共同关注的焦点，这将深刻改变民族地区的发展定位。

随着贵南高铁的建设，广西都安县从原来的边缘山区，进入东盟核心城市南宁1小时辐射圈，成为“一带一路”联系北部湾经济区与黔中经济区陆路通道上的重要节点，将迎来新的战略发展机遇[6]。

瑶族民族服饰图

2.2.2 文化维度——民族文化资源丰富

民族贫困地区由于与外界相对隔离，民族文化得以完好保存。都安县是世界著名的瑶族之乡，是全国瑶族人口最多的自治县，2016年户籍人口72万人，瑶族占22%。这里是瑶族四大支系之一布努瑶的起源地和传承地，是创世女神——密洛陀的故乡，中国现存两大古史诗之一的《密洛陀古歌》就传承于此，瑶族文化资源丰富，地位崇高。

2.2.3 生态维度——独特的生态环境，资源丰富

民族地区是我国的资源富集区，在开发受限的前提下自然生态环境保护完好，生态敏感度高。都安县是全国岩溶地貌（喀斯特地貌）发育最为典型的地区之一，自然环境优美，同时处于国际知名的健康长寿走廊——红水河流域，拥有优越的健康长寿环境资源和世界顶级的地下潜水资源。

2.2.4 空间维度——发展空间大，巨大的后发优势

民族地区由于发展起步晚，资源保存完好，可发展空间大，在新的战略机遇和政策背景下，后发优势明显，民族地区将吸引社会各方关注的目光，成为国家新的发展平台。

2.3 民族贫困地区应走更具特色的扶贫之路

民族贫困地区普遍具有民族文化和生态资源丰富、但自我发展动力不足的特点。习近平总书记强调脱贫攻坚既要扶智也要扶志，既要输血更要造血，建立造血机制，增强致富内生动力[2]。民族地区扶贫应着眼于如何引入外部资源，激发自身优势，培育内生动力，走更具特色与实效的扶贫之路。

3 以特色小镇为平台，探索“民族品牌+”的特色扶贫模式

3.1 以瑶族特色小镇为抓手助推都安脱贫攻坚任务

广西都安瑶族自治县位于广西中部偏西、河池市南部，距南宁和河池市各120km，下辖19个乡镇253个行政村，总面积4088km2，总人口72.6万人，其中农业人口67多万人。都安是全国扶贫开发重点县，需要脱贫13.84万人、需要摘帽147个贫困村，需要易地扶贫搬迁4.68万人，是广西4个极度贫困县之一。

以产业发展为核心的特色小镇能有效激活市场，具有较强的自下而上的驱动力，通过政府、企业、社会资本构建“命运共同体”的合作模式，形成持续推动力[7]。瑶族特色小镇位于都安政务新区和澄江国家湿地公园之间，作为脱贫攻坚的核心项目之一，它既能充分发挥瑶族文化优势，又能应对广西与河池大力推进的旅游强区和养生养老长寿产业示范区的发展。本文以特色小镇建设为平台，对接都安县政府扶贫工作，提出 “民族品牌+”的扶贫模式，以民族品牌建设为引领，以民族文化为产业内生力，支撑特色产业发展，助推都安经济发展，实现脱贫攻坚。

3.2 以“品牌建设”为引领，打响“密洛陀”世界瑶族文化品牌

文化IP具有强大的资源整合力，通过打造文化IP能有效推动资源盘活与开发。广西商会和都安县成立都安好瑶文化旅游发展有限公司，共同投资开发瑶族特色小镇和区域旅游发展，充分发挥商会和资本市场的作用，立足大区域发展视角，以“密洛陀”为文化IP，整合都安文化生态资源，打造世界瑶族文化舞台——世界瑶都·幸福水镇，争创自治区和国家级特色小镇。

3.3 以“民族品牌+旅游”为引擎，做强旅游产业带动区域发展

以“密洛陀”品牌建设为引领，以特色小镇为引擎，统筹服务都安区域旅游发展，推动都安县旅游产业升级提质，实现旅游扶贫。

3.3.1 建设世界瑶族舞台和区域旅游配套中心，助推都安旅游产业实现突破

（1）从文化风情、文化体验、文化产业3方面做强文旅产业

都安石山田园与澄江风光图

文化风情营造：重点推进两大工程。一个核心风情区建设工程，重点打造“密洛陀”核心风情区（特色小镇）；两条风情带改造工程，重点改造从高速和高铁站至小镇和城区的两条瑶族特色风情长廊，让游客一踏进都安就感受到浓郁的瑶族风情，让都安“魅力瑶山”的形象名副其实。

（2）文化体验打造：结合瑶族迁徙历程和遗迹遗存，打造一条原生态寻根之旅；重点建设特色小镇（密洛陀），以瑶都水街、三大主题街、五大广场、水乡瑶寨等功能集聚瑶族民族文化体验；结合都安异地扶贫搬迁打造“布努十二弄”。

（3）文化产业发展：文化繁荣于产业，以民族文化作为产业内生力，重点发展文化旅游、民族养生、文化创意和文化制品等文化产业。

3.3.2 以民族节庆品牌和民族文化论坛凸显国际影响力

（1）四季节庆、日日歌舞：集聚所有瑶族支系的代表性节庆，每周举办一个瑶族支系的代表性节庆如盘王节、祝著节、开唱节、讨寮皈节等，实现周周是节日、日日有表演。

（2）三大国际论坛：重点打造世界瑶族文化论坛、都安·中国瑶医药发展论坛和中国小镇经济论坛三大论坛，凸显论坛经济，增强都安世界瑶都的国际影响力。

（3）一场瑶族史诗表演：打造世界第一台全息投影空间技术瑶族大型演出，引入世界最先进的VR/MR技术，把游客带入到神秘的密洛陀世界，体验与“古人对话”等深度互动。

3.3.3 对接都安易地搬迁扶贫政策，打造“布努十二弄”

“十三五”期间，都安县共需要易地扶贫搬迁5.3万人，异地扶贫搬迁将整理出几百个山地小弄场，需要进行土地整理和复垦。但都安县许多弄场建筑建设在石山上，并不适合复垦，规划对接都安异地扶贫政策，选取其中若干个生态环境或瑶寨风情保存较好的弄场，打造“布努十二弄”，为特色小镇平台提供项目补充。在不破坏生态环境的前提下，合理安排拆旧复垦规模，妥善安置搬迁人口，规范使用节余指标收益，植入文化体验、生态度假等主题业态，打造如瑶山酒谷、瑶山药谷、天窗秘境、攀岩部落、山羊牧场等一系列特色主题弄场，为游客提供原生态、多样化的深度文化生态体验。开发模式上将引入市场优质资源共同开发，同时每个弄场为搬迁瑶民提供就业机会，打造特色的“弄场经济”。

3.3.4 以“企业带动+村寨联盟”的形式，对口帮扶建设特色旅游村寨

为更好的推进都安县的扶贫工作，将小镇西侧的弄大屯作为企业对口帮扶村寨，成立合作企业共同打造旅游风情村寨。农民以土地承包经营权和住宅折成股份入股，也可返租院落发展特色餐饮和共享度假小院等，全面参与共享旅游收益，实现富民脱贫。

瑶族特色小镇项目范围图

都安区域旅游空间统筹规划图

瑶族特色小镇总平面图

瑶族特色小镇鸟瞰示意图

都安瑶族文化项目策划与布局图

3.4 以“民族品牌+产业”为支撑，以特色产业带动县域经济发展

民族地区一定要立足本土特色，对现有绿色资源进行资产化、市场化和产业化发展的运作，打造绿色生态产业新体系。

3.4.1 挖掘都安文化和养老资源，发展民族养生养老产业

借势河池，对接巴马，塑造健康旅游新标杆。都安县与巴马一水相连，同根同源，都安水系源头、成因、成分与巴马水一致，地下水资源极为优质，这里生活着有水中大熊猫之称的“桃花水母”和只生活在纯净水域的“富贵菜”海菜花。

（1）大力发展“密洛陀养生”，做强民族养生，打造“药、研、医、养、食、游”六位一体长寿养生产业链。结合周边“母仪天下、一柱擎天”等特色资源，对接广西中医药大学资源，主打优生优育养生，形成“来都安，看瑶医、泡瑶浴、喝瑶酒、吃瑶食、游湿地”的体验。

（2）整合全国各地瑶族医馆，在小镇中心建设中华瑶医堂街，同时结合瑶医院、康复医院建设，传承发扬“瑶浴”等传统养生方式，重点提供以慢性病治疗、瑶医传统养生为特色的健康养生服务。

3.4.2 通过小镇产业带动区域特色农业发展

（1）发展瑶医瑶药产业

设置野生药材收购中心，鼓励当地民众参与野生瑶药采集；逐步建立瑶药示范种植基地，带动当地民众参与瑶药种植，为瑶医院和康养中心提供供应。

（2）发展瑶酒产业

设置野生山葡萄收购中心，打造“都安逸了”养生瑶酒品牌，整合带动都安县山葡萄种植产业的发展。

（3）养生食品产业

小镇中设置食疗中心，结合瑶医治疗疗养，为游客提供订制式的养生膳食方案(3-7天为1周期），都安好瑶公司制定食材标准，引导村民建立绿色农产品种植基地，为特色小镇和都安区域旅游提供食材供应。

3.4.3 结合旅游推动传统藤编产业的升级提质

都安县盛产各种野生藤竹近百种，都安编织业具有悠久的历史，竹藤编织工艺品以材料独特、样式新颖、美观适用、质优价廉而深得外国客商的青睐，但与国外顶级的藤编工艺品相比差距较大，缺乏品牌和规模效应，经济效益低。

而在特色小镇中，特色旅游商品是一个重点。以企业牵头，整合都安藤编资源，打造“密洛陀”藤编品牌。设置藤编馆，打造非遗传承基地，为游客提供藤编体验和礼品销售；建立藤编学院，引入优秀的藤编技术，进行技术改革； 融入特色小镇平台，进行品牌营销，逐步打造全国特色小镇和旅游业的商品基地。

3.5 以“民族品牌+创业”为特色，搭建都安民族创业平台

3.5.1 建设全国第一条瑶民扶贫创业示范街

结合小镇打造文化风情街的需求，在小镇北入口打造一条瑶民扶贫创业示范街，给当地有一技之长的瑶民提供创业空间，通过实行“一年免租、三年免税”和提供小额贷款”的扶持举措，既解决了小镇瑶族风情和体验的打造，又为当地瑶民搭建了创业的大平台。

3.5.2 成立都安创业扶贫专项基金和就业指导站

都安好瑶公司将专门成立创业扶贫专项基金，鼓励当地百姓参与旅游开发创业，为创业者提供创业贷款、初始创业补贴、创业租金补贴等扶持，吸引和鼓励当地能人大户返乡创业，开办瑶医养生保健、民族餐饮等，振兴镇村经济，实现脱贫富裕。

同时，成立创业服务指导站，在特色小镇产业带动大方向下，进行方向指导、技能培训、运营指导等全方面的创业指导，为创业者提供保障。

3.6 以“民族品牌+人才”为基础，为旅游和产业服务提供保障

3.6.1 建立省级瑶医培训认证机制，培养瑶医队伍

传统瑶医属于民间行医，医师资格未得到认证，未形成规范的诊疗体系。小镇可与广西中医药大学、中医院合作，建立省级标准的瑶医资格认证规范，同时开办瑶医专业人才培训班，设立壮瑶医学专项发展基金，为瑶医产业发展培养专业技术人才。

3.6.2 建立职业技能培训中心

开展养老服务培训和建筑技能培训，为小镇和都安其他项目和产业发展提供人才储备。

3.7 以“民族品牌+就业”为保障，制定就业机制，调动百姓积极性

以长远的产业带动就业与近期扶贫项目库相结合，提升就业。

3.7.1 配置项目建设中本地用工指标

小镇明确执行50%以上的新增用工指标用于吸纳当地劳动力就业。指标列入都安县的企业就业承诺指标，将解决本地用工情况作为小镇验收考核的一项重要指标执行，实现就业扶贫。

3.7.2 通过设置野生食、药材收购中心为百姓提供增收机会

都安县野生药材、食材资源丰富，通过企业野生药材和食材的收购，为闲散在家的中老年人和留守妇女提供就业机会，增加额外收入。

3.7.3 通过旅游服务及特色产业提供就业岗位

小镇中未来需要大量的服务人员，文化表演、旅游和健康服务等可以为当地百姓提供大量的工作岗位；而随着特色产业的发展，部分农民可转移为产业工人。

3.7.4 对接商会资源，发展一两家劳动密集型加工企业

广西商会各行业资源众多，商会结合都安县的如藤编、黑山羊等资源，未来可引入如食品加工、工艺品等劳动密集型企业，大量解决本地就业问题。

都安瑶族特色小镇养生产业链体系图

4 特色小镇在民族地区脱贫攻坚中的优势与路径思考

4.1 特色小镇能有效对接政策和市场，以品牌引领激活区域资源潜力

特色小镇能有效对接中央、地方政策和市场需求,特色小镇以平台和项目建设为抓手，能有效对接国家和地区在金融支持、文化产业资金扶持、深度贫困县土地使用、文化旅游项目扶持等方面政策，实现各项政府扶持政策的叠加优势，通过财政资金撬动社会资本。

同时，以文化IP为引领，特色小镇能更好的借助市场的力量有效地盘活特色资源 (自然、人文) 及发展潜力，整合优势力量，激发市场主体活力。瑶族特色小镇以“密洛陀”瑶族品牌建设为引领，通过整合都安文化、生态资源，以市场主导的角度发展特色产业，盘活都安县的特色资源，带动了都安县域经济的发展，助推了都安的扶贫攻坚。

4.2 特色小镇借助企业资源，能更好发展特色产业

从市场运营的角度出发，特色小镇能更好的导入市场资源，有效解决精准扶贫产业帮扶落地难的问题[8]，带动区域经济的发展，实现造血式脱贫。

特色小镇借助广西商会资源，引入瑶酒、瑶医、瑶药产业为抓手，逐步向上下游延伸，形成“药、研、医、养、食、游”六位一体长寿养生产业链和文化旅游产业链，构建特色产业闭环，实现产业之间的有效聚集，形成带动作用更强、效益更好的产业集群式发展。

4.3 以“项目为抓手”的具体举措，能高效调动村民内在积极性

对接特色小镇项目建设的需求，能够有针对性的策划形成若干个具体项目，激发村民脱贫的内在动力，实现双赢。

4.3.1 快速增收举措

结合特色小镇瑶医瑶药产业需求和本地山区野生药材资源多的特征，设立野生食、药材收购中心，能快速为山区瑶民，特别劳动力弱的妇孺农户提供增收渠道。

4.3.2 持续就业保障举措

结合项目建设需求，通过配置项目建设本地务工指标、旅游服务本地务工指标和产业服务本地务工指标和设置职业技能培训中心，能够为本地瑶民提供持续的就业保障。

4.3.3 创业扶持举措

结合小镇旅游业态植入需求，设置瑶民创业扶贫示范街，为有一技之长的瑶民提供创业指导、资金扶持，实现业态活化、风情营造和精准扶贫的完美结合。

5 结论

民族深度贫困地区作为我们扶贫攻坚战的重要壁垒，难度巨大。特色小镇在盘活贫困地区特色资源、推动特色产业发展、农民转移就业等方面具有独特的优势，特色小镇应当成为扶贫战役中的重要引擎。

如何实现企业与政府协作，完善特色小镇参与扶贫开发的共赢机制？一方面需进一步对接和落实好现有政策、土地、税收、金融等多方面优惠激励政策，推进特色小镇建设与扶贫开发统筹发展；一方面需要更深入的挖掘民族地区的文化和生态资源，激发民族地区内生发展动力，实现地区脱贫和可持续发展。