国家制度改革下的我国城市规划适应逻辑与路径*

潘 悦 林启行

1 导 语

指导我国城乡建设发展的制度演进可归纳为大力推进城镇化进程的物质空间建设阶段，推进城乡一体化的可持续发展阶段，和自然资源保护优先的国土空间统筹发展阶段。各项制度要求的转向需要我国城乡规划作用和技术的及时调整。现阶段在我国新的国土空间体系要求下，协调城乡规划与土地规划、生态规划和城乡治理的关系，拟清在国土资源保护与城乡一体化发展中的城乡规划角色、作用和技术要求显得尤为重要。

2 国家制度改革及其对城市规划的影响

2.1 国家制度对城市规划的影响逻辑

国家制度又称为国家体制，是确立一国阶级统治关系的基本制度和顶层制度，对促进城市发展具有决定性作用。不同国家制度类型对城乡建设发展的影响逻辑体现为公共部门与私人部门在城市建设事务中承担的角色与职责存在较大差异。当以社会主义为主导时，政府承担了较多的城乡建设任务，包括产业与居住物业，公共服务于市政基础设施。当以资本主义为主导时，政府起到对市场建设行为的调控作用，各类产业设施及其城市配套设施由市场主体决定。

城市建设主体是对参与各类城市建设事务的行为主体的统称，包括政府主体、市场主体和使用主体三类。而城市规划是通过引导、管控政府主体、市场主体和使用主体的建设行为，达到服务城市发展的目的（图1）。城市规划虽然没有直接“规划”某种国家制度（政治制度），毫无疑问的可作为政治规划的一种表现形式。根据布坎南理论观点，城市规划与国家制度是隶属关系下的配套制度，两者之间的匹配程度反映了对城市发展的促进效果。

2.2 城市规划适应国家制度改革的内在逻辑

图1 国家制度变迁对城市规划的影响机制图

既然“与生俱来”的拥有与国家政治绑定在一起的使命，当国家制度发生改革时，城市规划存在不同的路径适应国家制度变迁，即从物质空间维度、技术维度、经济维度、社会维度到可持续发展维度的规划思想变革，共同推动国家制度改革下城市规划的适应发展。而近现代城市规划发展历程显示出规划的改革趋势与下一时期的国家制度发展方向是相吻合的。

国家制度改革背景下，城市规划潜在地反映了经济社会发展趋势，通过制度、技术与体系方面做出相应的系统性调整，以适应城市建设中新的政府主体与市场主体关系及其利益诉求。目前，基于制度视角的新结构经济学（林毅夫），新公共管理（简·莱恩）等学科观点，均主张市场化主体对城市开发建设的积极作用。又如撒切尔夫人主政之后，英国由“左派”思想向“新右派”的保守思想过渡，中央政府减少对于市场行为的干涉，城市开发与基础设施建设由市场说了算，城市规划通过“协作规划”“合作规划”等规划范式转型响应国家制度改革。

3 中国国家制度改革及其规划适应性评价

3.1 建国以来的我国国家制度改革特征

建国以来，我国经历了二次国家制度变迁，1978年后的特色社会主义制度建立和中共十八大后的政治经济体制深化改革。四十年来的改革开放伴随着我国城镇化快速发展，从历届党代会的宏观经济制度变迁，反映了中央政府对待政府与市场在城市建设发展中作用的态度转变（表2-1）。即：从个体经济是补充（中共十二大），到私营经济是补充（中共十四大），到非公有制经济是重要组成部分（中共十五大），到坚持两个“毫不动摇”（中共十六大），再到坚持平等保护物权、形成各种所有制经济平等竞争新格局（中共十七大），到“市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用”（中共十八大），最后对“自然资源和生态环境、乡村振兴”等具体方面的改革（中共十九大）。

表1 历届党代会的核心思想及其对城市建设的影响表

从政府与市场关系的变迁可以看出，市场在城市建设运行中的作用日益加强。改革开放四十年来，市场化建设行为提高了建设主体积极性、城市建设效率与资本利用率，中央与地方政府不再作为“全能政府”全方位的承担产业设施与城市配套设施的建设任务。从我国东南沿海到中西部地区，市场化程度与城市发展水平存在较大差异，政府与企业在城市建设中承担的作用存在较大差异，然而，较为刚性与统一的城市规划管理标准难以适应不同地区城市建设的实际需求。但更多因素是在国家制度改革的影响下，由我国相配套的城市规划变革不足造成的，以至于城市规划制度发展滞后于经济社会制度发展，不能较好的服务于城市建设发展。

3.2 国家制度改革下的我国城市规划适应性评价

3.2.1 国家制度差异：外来和尚念不好本土的经

虽然中西方国家存在着体制差异，但城市由前工业化阶段向工业化阶段、后工业化阶段发展的演进规律是类似的。改革开放以后，我国多数城市大多引入西方城市规划理论与建设经验，而在实际运用中发现，这些国外规划经验大多不能照搬到中国实践之上来。最主要的原因是，发达国家的城市规划历程是依附于自由市场经济下的产权私有化格局演变而来，而中国的城市规划还兼有深厚的“自上而下”计划经济体制色彩，这两者本是冲突的。欧美国家的城市规划比较重视对大众行为的引导与控制，多强调私有化产权的公共利益职责。而中国的城市规划强调了“自上而下”的行政执行力和对市场化行为的支撑，同时保护私有化权益和弱势群体利益。鉴于国家制度的不同变迁方向，各国城市规划的适用性发展存在较大差异，导致西方的规划理论与制度、技术难以满足中国城市建设要求。

3.2.2 国家制度变迁类型差异：城市规划滞后于国家制度改革

目前，我国已经进入以政治体制改革为核心的深化阶段，经济与政治体制的每一次改革是对政府与市场关系的重构。而十九大以后，我国“自上而下”制度改革下的国务院多类部委职责调整，导致经济社会配套制度难以及时适应现实，以至城市规划无法与国家制度及其它配套制度相互协调，最终影响了城市建设发展效益。

相比而言，美国、英国、日本等国家的国家制度体系经过了100多年的渐进发展，并伴随着本国城市化率的自然增长，才逐步形成了相对完善的城市规划体系与管理制度。而中国城市规划在60余年时间里，经历了计划经济体制下的大跃进阶段，文化大革命的停滞阶段和市场经济体制转型的“初生”阶段。在国家制度的快速改革进程中，城市规划难以系统、全面的自适应发展。在多元化、复杂化与动态化的城市发展现阶段，我国城市规划理论与制度建设需要适应深化改革的步伐，应对城市发展的诉求、经济的转型和配套制度的建构。

4 新时期背景下的中国城市规划适应逻辑

4.1 “十九大”后的我国城市规划角色与作用

我国处于社会主义初级阶段的国情与社会主义市场经济地位，决定了我国“混合型”国家制度类型。现阶段中国正在以较快的速度，“自上而下”地着手深化政治经济体制改革。十九大以来，我国基本明确了政府的宏观调控作用与服务型职能，城市具体建设交由市场解决，这样改变了政府的裁判员与运动员的双重角色，并限制了政府那双管不住的手。在此背景下，以政府为代表的公共部门与以企业为代表的私营部门，在承担城市建设分工上存在较大的弹性。其次，政府与企业建设行为背后的利益需求，以及不同城市设施的经济社会外部性存在较大差异，由此我国城市规划首先需要把握“社会主义市场经济”中政府与市场之间的“度”，以适应不同城市建设主体之间的关系，以及确定在此关系下不同城市建设行为的参与方式（图2）。

图2 城市规划在城市建设中的作用图

突出城市规划的空间属性与政策属性是应对国家制度改革的基础。城市规划是通过对事物空间属性的管理达到引导、控制其经济属性与社会属性的目的，即通过研究其经济属性（包括影子价格因素）与社会属性（包括外延社会效益），对其空间属性采取定位、定性、定量、定界方面的指导、控制与管理（图3）。

由此，中国城市规划应对国家制度改革的适应路径可理解为：以“发展”为导向，强调城市规划的空间承载性，加强空间与经济、社会、生态、文化等“五位一体”的同质性特征对接，由此建立适应社会主义市场经济发展的城市规划理论与技术；并作为政府优化配置城市资源的宏观调控手段和空间平台，城市规划组织协调相关城市发展要素，“合力”促进城市发展，从而达到平衡发展中公平与效率的根本要求。

图3 城市建设对象与城市规划的作用关系

4.2 新时期背景下的我国城市规划变革思路

4.2.1 与时俱进的规划发展观

城市规划发展观是指适应经济政治制度深化改革下的城市发展不确定性，以及不同经济发展水平和市场化程度差异下的地方调控政策，并满足政府与企业之间的动态博弈关系，保持对现有规划技术、方法与管理手段的动态调整。其次，充分考虑城市空间从萌芽期、成长期到成熟期阶段的量变到质变过程中，城市产业、社会、生态在空间上的不同反映，及其城市空间的自身演变特征。

4.2.2 政体特色下的规划合作观

城市规划的合作观，是指城市规划作为促进政府、企业与社会三者合作的空间平台，以此推动城市发展要素之间的合作，优化配置城市资源。我国的规划合作观有别于西方的“合作规划”概念。在国外，“执法、司法与立法”是三权分立的格局，政府作为执法主体只是管理维护城市运行，不直接参与具体建设事项，城市规划理论与实践可较少受到政府的行政干预，可相对顺利地推动城市管理制度建设。

我国城市建设参与主体之间的关系受经济发展水平、城市治理能力的综合影响。在服务型政府角色转型的进程中，城市规划通过不同规划手段与控制力度满足计划与市场的双重调控要求，加强对城市发展的引导，优化配置城市资源。

4.2.3 推动市场经济发展的规划制度观

城市规划制度是城市规划实施与城市发展的保障。规划制度观强调通过制定合适的法制手段促进城市发展，提高建设效率并维系公平。新国家制度突出市场经济对城市发展的核心地位，私人部门在承接各项城市设施建设中起到核心作用。而市场经济实则为“法制经济”， 建立规划制度既是为了约束地方政府那双“管不住的手”，也放活市场经济并避免市场失效。同时，城市规划制度建设存在其局限性，它需要结合其他法律手段、经济手段与行政手段共同指导政府、企业和社会主体的建设行为。

5 新时期背景下的城市规划适应路径

5.1 中国城市规划具备的双重职能

城市规划是通过服务于城市建设，达到促进城市发展的目的。其中，发展观突出城市规划尊重制度变迁现象和城市发展的客观规律，合作观反映了城市规划促进不同参与主体和城市发展要素合作的服务职能，制度观则强化了城市规划引导、约束城市建设主体行为的政策属性。由此，十九大后中国政治经济体制深化改革的背景下，我国城市规划应该具备的两个重要职能——公共服务与公共政策的双重角色，只有这样，才能适应国家制度变迁下的城市建设发展要求，并满足自然资源部、住建部等部门的各自分工和任务要求。

一直以来，各界多研究城市规划的公共政策角色和职能，而规划政策是通过指导、约束、管理、监督参与主体的建设行为达到修正其行为结果的目的。当城市规划无法调和多元建设主体之间的利益冲突时，其政策效用便会大打折扣。在新改革背景下，公共服务体现了城市规划为城市建设发展的综合服务观，包括为参与主体、城市设施建设、其他类型制度的综合服务。公共政策是城市规划作为政府的调控手段行使城市建设管理职责，并依据不同城市发展水平，制定相应的服务标准与政策内容。城市规划的公共服务职能是行使公共政策职能的基础，公共政策职能是发挥公共服务职能的制度保障，两者之间相辅相成，缺一不可。

5.2 城市规划的公共服务职能

拥有公共属性的政府部门或政策工具都应具有公共服务的职能，城市规划的公共服务职能突出自身的空间平台作用，依据各类城市设施特征，为参与主体提供一个利益沟通与博弈的服务平台。我国城市规划的公共服务职能具有多层次特征，其目标在于协调中央与地方政府的土地资源冲突，协调地方政府决策层与执行层之间的关系，地方政府与企业、社会之间的关系。从宏观层次看，城市规划是以城市发展阶段性特征与市场经济规律为基础，为政府提供城市发展决策建议，并加强政府的有效行政与有效管理；微观层次上，城市规划作为政府行政职能之一，为企业与社会搭建合作平台，突出有效参与和有效建设。

图4 城市建设相关规划的逻辑关系图

宏观层次：突出城市规划的空间发展战略职能，为政府领导层提供决策依据，并为同级行政部门提供城市发展要素的管理平台。政府各职能机构是优化配置城市发展要素的主体，不同部门负责管理不同类型要素，经济类管理部门负责产业发展的相关工作安排，社会类管理部门负责社会发展的相关工作安排等。其中，各类型规划是行政部门管理工作的依据，而城市规划扮演了统筹、协调各类规划的“空间平台”。城市规划管理部门通过与其他行政部门之间的协作，发挥城市发展要素的合力作用（图4）。

微观层次：如何公平的处理社会与企业之间的博弈关系，关键在于城市规划为其提供一个各自表达、沟通其利益诉求的平台，保障各自利益。不同城市发展阶段下的政治、社会、经济发展水平的差异，导致企业与社会的公共参与程度与要求存在差异性，城市规划应通过技术手段予以区分，让各方能够充分参与、公平参与。其中，企业关注规划要素的经济价值，比如容积率、建筑高度、绿地率、土地利用性质等控制要素，居民关注规划要素的社会价值，比如教育、文化、娱乐、体育设施的区位、规模、数量等控制内容，这要求政府各行政部门对城市设施多元属性的统一管理。

5.3 作为公共政策的城市规划

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。作为公共政策，城市规划重在通过引导、调节相关利益者的行为，达到保障城市设施建设的目的，体现出公共政策的本质——利益的合理分配与利益的优化增进。

城市规划政策是具体的、可运用的。市场经济下多元建设主体参与城市建设活动，不同主体及其需求对承接的城市设施存在差异性偏好。由此制定规划政策，需要兼顾不同城市发展阶段的城市建设主体类型，并针对不同城市设施特征做出价值判断及技术应对。

6 结 语

国家制度改革导致了政府主体和市场主体所承担的城市建设工作边界的变化，直接影响了城市规划的实际效用。依据经济与社会发展的实际情况，国家制度会因此做出相应调整，或以促进经济增长为目的，或维护社会稳定，或保护生态环境。本文研究强调城市规划的本体作用，即适应不同目标下的国家制度改革，城市规划需要在规划思想、理论、政策、技术与方法等一系列方面改进，以适应新的国家制度环境并促进城市发展。

十九大后国家组建了自然资源部，城市规划体系转变为国土空间规划体系，这进一步突出了城市规划的空间承载职能和空间属性特征，从而更加合理、客观、积极地影响和对待城市的规划与发展，这在当今形势下显得尤为重要。