我国高校政府采购存在的风险点及其管控

摘      要：本文分析了我国高校在政府采购各环节中存在的风险点及高校政府采购的目标模式，并在此基础上提出完善政府采购制度、规范政府采购行为、健全采购监管机制、加强采购队伍建设、强化采购责任追究五个方面的风险管控措施，以期为我国高校政府采购提供借鉴。

关  键  词：高校政府采购;风险点;风险管控

中图分类号：D63        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）05-0010-08

收稿日期：2020-04-09

作者简介：霍丹（1983—），女，河南泌阳人，北京经济管理职业学院经济师，政府采购室主任，研究方向为政府采购及财务管理。

高校作为政府采购的重要主体，有采购需求独特、采购品目繁杂、专业性强等特点。高校政府采购包括工程、货物、服务三大类，采购范围涉及基建工程、仪器设备、图书教材、印刷出版、教学软件、办公设备、家具、生活用品、后勤服务、物业管理、材料、燃料等诸多领域。多年来，高校政府采购工作在提高资金使用效益、促进廉政建设等方面取得了显著成效，不仅最大限度地满足了教学、科研的需求，也适应了教育事业快速健康发展的需要。但随着高校采购规模越来越大，教育经费越来越多，高校政府采购工作还存在一些问题和风险点，急需进一步解决和管控。如何针对采购风险点采取有效措施，加强内部管控，进一步规范高校政府采购行为，提高风险防范能力，对于推动高校内部科学化管理、维护公平正义、合理使用资金、促进反腐倡廉、推动高校高质量发展具有重大意义。

一、高校政府采购存在的风险点分析

高校政府采购要通过确定采购需求、编制采购计划、选择采购方式、实施采购程序、签订采购合同、组织履约验收等环节来完成。每个环节都面临着不同风险，存在的风险点如下：

（一）确定采购需求环节存在的风险点

科学合理的采购需求是进行高校政府采购活动的首要前提，也是采购活动能否取得成功的重要条件。高校在确定采购需求时可能存在的风险点主要有：一是市场调研不充分，采购需求不科学。有些采购人在确定采购需求时片面地认为，只要预算充足就能买到好产品，不愿深入市场进行调查研究，编制的需求参数不严谨，不能充分体现高校政府采购的客观需求。有些采购人甚至将随意打听到的信息作为参数编进采购文件，不加核实，不切合实际，最终造成无投标人实质性响应。采购需求不科学、不明确或不客观都会造成所采购产品不能满足实际需求，无法最大限度地发挥政府采購资金的使用效益。二是技术参数不合理，带有倾向性和排他性。有些采购人在编制采购需求时往往会委托供应商来制作，这很可能会出现两种情况：一种是供应商有意向采购人提供对其自身有利的带有倾向性或排他性的技术参数，而采购人又没有进行充分的对比研究，偏听偏信，无意间产生了不合理需求;另一种是采购人在采购前已有意向供应商和意向产品，在需求参数中做“小动作”来实现其意向，由此很容易产生腐败行为。

（二）编制采购计划环节存在的风险点

科学的政府采购计划是实现政府采购目标的重要前提。如果采购计划不科学，采购资金的使用效率自然难以达到预期目标。高校在编制政府采购计划时可能存在的风险点主要有：一是项目论证不充分，采购方案不科学。对采购项目整体方案缺乏科学严谨充分的论证，项目可行性和必要性就会存在问题，导致在此基础上编制的采购计划不科学，进而带来过量采购、超前采购、重复采购、采购即闲置等问题，严重浪费资源和政府采购资金，进而影响项目绩效。二是价格测算不到位，采购预算不科学。采购人在编制采购计划时，应根据财政预算来框算出政府采购项目明细，既不能无限拔高项目预算，也不能刻意降低项目预算。在实践中，有些采购人随意去采购，对产品及其价值没有清晰明确的认识，不尊重价值规律，采购预算误差较大，导致采购资金严重浪费或大量结余。不论采购预算过高或过低，都会使有限的社会资源无法得到合理配置，直接影响高校政府采购资金的使用效益。三是分析研究不足，采购计划不严谨。有的高校对政府采购计划不重视，编制计划时不严谨，后期执行时随意调整。个别高校甚至出现否定前期计划、改变项目资金用途的情况，导致采购计划与实际采购差异很大，使采购计划形同虚设，起不到应有的作用。

（三）选择政府采购方式环节存在的风险点

正确选择采购方式， 是保障高校政府采购顺利实施的重要环节。高校在选择政府采购方式时可能存在的风险点主要有：一是规避使用公开招标方式。公开招标是竞争性最充分的一种政府采购方式，但采购周期较长。我国《政府采购法》明确规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式，如无特殊情况，达到公开招标数额标准的采购项目均应公开招标。但由于高校教学、科研等工作的采购需求比较特殊，在高校政府采购实践中， 可能会发生应招而不招，将采购项目拆分或直接改变采购方式的情况。二是随意使用邀请招标方式。邀请招标是有限竞争的一种采购方式，程序相对复杂、采购周期相对较长。财政部门为了控制风险并对采购活动进行有效监督， 要求对于达到公开招标数额标准而需采用邀请招标方式采购的项目必须向上级财政部门报批。在高校政府采购实践中，此种方式最难把握的是如何确定符合条件的供应商。如果采购人专业水准不够，就很难保证其程序合法合规。另外，随意使用邀请招标方式，不仅容易让公众产生质疑，而且极易在推荐供应商的过程中出现腐败。三是选择单一来源采购方式。单一来源采购是指从某一特定供应商进行采购的方式。在所有的政府采购方式中，单一来源采购最为特殊。由于没有竞争性，使用单一来源采购方式的项目极易在采购过程中产生腐败，造成采购资金浪费、社会不公等问题。

（四）实施政府采购程序环节存在的风险点

规范采购程序， 是保障高校政府采购顺利实施的关键因素。政府采购程序是指根据政府采购方式的特点，执行该政府采购方式所应遵循的法律规定的步骤。高校在实施政府采购程序中可能面临的主要风险点有：一是采购单位内控措施不健全，采购行为不规范。比如：有的高校在编制采购计划时故意设置有针对性的门槛、故意设置排他性资格条件、故意设计带有倾向性的技术参数、故意提高主观评分选项、评审小组成员在打分时故意向某一供应商倾斜等，这些采购行为严重影响了高校政府采购的公正性。二是采购活动缺乏有效竞争，存在串通围标现象。有些高校的政府采购项目很容易出现投标供应商只有三家，并且报价相近、投标文件相似的情况，存在串通围標嫌疑。因为手法隐蔽，评审小组虽然怀疑却又很难找到证据。串标、围标、陪标等行为严重违背了政府采购诚实信用原则，使采购工作无法做到公平竞争、择优选取。三是采购代理机构违反职业操守，泄露采购信息。一些采购代理机构内部管理不严，从业人员违反职业操守，在采购活动中将采购计划、评审专家、参与投标人等重要信息透露给供应商，或者暗自在评审标准中隐藏不公平条件，或者诱导评审专家意见等，严重影响了采购项目的公平公正。四是评审专家相互授意，联合控标。政府采购评审小组成员在评审时应该根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。但在高校政府采购实践中，有时会出现评审小组成员之间相互熟悉，当某一专家收到评审消息后，通过各种途径找到其他专家成员进行授意的现象，影响了评审结果的客观公正，不仅对投标人有失公平，也损害了高校权益。

（五）签订政府采购合同环节存在的风险点

政府采购合同是高校政府采购过程中的重要文件，既是政府采购结果的体现，又是采购项目履约验收的重要依据。高校在签订政府采购合同时可能存在的风险点主要有：一是合同主体责任意识不强。有些高校不重视合同的合规性和严密性，有时会出现所签订的合同中关键要素与招投标文件不一致、合同要素不完整的现象。如产品规格型号、付款方式和节点、合同履行期限、合同违约责任、验收标准等合同要素与招投标文件不一致，合同签订时间为空，法定代表人签字为空等，极易引起合同纠纷。更为严重的是，有的采购人与中标供应商串通，改变招标时的合同核心条款以达到满足人情或谋取私利的目的，严重损害了高校政府采购的效益。二是合同管理审核缺位或不严格。部分高校合同管理制度不健全，合同审核不到位。一旦出现内容条款表述不准、实质性条款与招投标文件不一致时，不能及时发现并调整，就会给高校政府采购带来风险，无法切实保障高校权益。

（六）组织履约验收环节存在的风险点

履约验收作为高校政府采购管理的最后环节，直接影响采购结果和服务质量。高校在采购项目履约验收环节可能存在的风险点主要有：一是对验收工作重视程度不够。部分高校存在重采购轻验收的现象，在经过一定程序评选出成交供应商后，采购人和代理机构就会主观认为采购工作已经完成，这就容易导致最后的验收工作流于形式，甚至出现为加快财政资金支付进度而进行“假验收”的违规行为。二是验收工作缺乏规范性。在对成交供应商履行政府采购合同情况及结果的检验、核实和评估过程中，验收人员只注重有无不注重质量、只注重个体不注重整体，存在验收范围不完整、验收程序不规范、验收人员不专业、验收意见不客观等问题。

二、构建高校政府采购的理想目标模式

我国高校政府采购工作的主要目标是规范高校采购行为，提高高校政府采购资金使用效益，促进高等教育事业快速健康发展。如果高校政府采购目标不明确，针对各个风险点的管控措施不到位，将会造成很多问题，进而严重影响高校政府采购质量和效率。为此，应构建高校政府采购的理想目标模式。

（一）完善的高校政府采购制度

政府采购制度是政府采购工作的“指挥棒”，完善的政府采购制度是高校政府采购工作高效实施的根本前提。一是建立完备的政府采购法律法规体系。通过借鉴发达国家的经验，建立完备的政府采购法律法规体系。要将政府采购制度完全建立在法律基础上，保证采购业务公开、公正地运行，使高校政府采购活动有法可依、有章可循。二是建立健全内部控制制度。各高校应通过制定制度、规范流程、健全机制、完善措施等手段，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的高校政府采购内部控制制度，力求做到约束机制健全、权力运行规范、风险控制有力、监督问责到位。三是建立健全监督检查机制。高校政府采购部门、审计部门、纪检监察等有关部门应密切配合，形成合力，建立多渠道、多层次、全方位的高校政府采购监督检查机制，严格操作规程，加大监督力度，依法依规查处违规行为，使有效监督贯穿高校政府采购全过程。

（二）科学的高校政府采购计划

科学编制政府采购计划是高校加强政府采购预算科学性、实现政府采购目标的重要前提。如果预算编制不科学、不合理，高校政府采购就存在先天不足，即使监督手段、管控措施到位，财政资金的使用效率也难以达到目标要求。因此，编制科学的采购计划，要从实际出发，根据实际需要，明确采购需求。要深入分析，科学论证，广泛听取意见建议，必要时要充分利用外脑，提供决策支持。这样，才能保证高校政府采购计划具有科学性、可行性和可操作性。

（三）严谨的高校政府采购程序

严谨的政府采购程序是高校政府采购工作高效实施的根本途径。高校政府采购项目无论金额大小，无论适用何种采购方式，都应按严格规范的采购程序进行。主要步骤如下：一是公开采购意向。为提高高校政府采购的透明度，方便供应商提前了解高校政府采购信息，鼓励各类市场主体平等参与高校政府采购活动，促进有效竞争，高校在采购活动开始前应公布采购意向。二是确定采购需求。根据工作任务、工作计划，从实际出发，确定科学、合理的采购需求，需求参数完整、明确，必要时应征求相关供应商和专家的意见。三是预测采购风险。对项目立项、采购方式、采购过程以及采购结果要有预测分析，充分估计采购项目实施过程中可能出现的风险，并对其制定管控措施预案。四是选择采购方式。政府采购有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源、询价采购等方式，应根据项目需求特点、项目性质、预算金额等具体情况选择合适的高校政府采购方式。五是实施采购程序。根据选定采购方式的特点，严格按照法律规定的程序步骤规范操作，公平公正地评选出符合要求的成交供应商。六是签订采购合同。成交供应商确定后，应按照高校政府采购政策及合同管理要求及时与成交供应商签订政府采购合同。七是履行采购合同。按照合同约定组织项目实施，并按合同要求进行资金支付。在履行合同过程中，切实维护高校权益。八是验收结算。对采购货物或服务、建设项目完成情况进行验收结算，未经验收合格的项目不予支付尾款。建设项目还要进行结算竣工审计，验收通过后才能按审计额进行资金结算。九是效益评估。对高校政府采购项目及时进行总结并作出绩效评价。通过效益评估总结采购经验，切实改进高校政府采购工作存在的不足。

（四）有效的高校政府采购监管机制

政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、客观公正原则和诚实信用原则。完整、规范、有效的政府采购监管机制是高校采购制度有效实施的根本保证。一是明确监督主体。政府采购监督主体包括财政、审计、监察、教育管理、项目建设管理、负有行政监督职责的相关部门及社会各界等。首先，高校政府采购工作受上级财政部门和上级主管部门监督。财政部门主要通过内部监督检查和对质疑投诉进行行政执法处理两种途径进行监督管理。其次，高校政府采购工作受学校内部相关部门监督，主要包括财务、审计、监察、工会等部门。各监督部门应职责明确，监督到位，充分发挥政府采购监督和评价作用。另外，高校政府采购工作还要接受广大群众监督。学校应建立内部质疑投诉机制，为广大教职工、供应商以及其他校外人员提供有效的监督渠道。二是明确监督对象。监督检查的对象主要包括政府采购人、政府采购机构或采购代理机构、政府监督机构、供应商或投标商以及政府采购评审专家等。三是明确监督内容。高校政府采购监督检查的内容主要包括政府采购法律、行政法规和相关政策文件的贯彻执行情况;高校政府采购范围、采购方式和采购程序情况;高校政府采购资金预算是否科学合理、政府采购项目是否切合实际、政府采购资金使用是否高效;高校政府采购人的职业素质和专业技能是否符合要求;高校政府采购人的廉洁自律情况等。四是明确监督范围。高校政府采购监管应贯穿政府采购全过程，从确定需求、编制计划、项目立项直至项目验收、绩效评价均属监督范围。通过多渠道、多层次、全方位的监督机制，确保所有高校政府采购活动都在监督之中，以有效防范高校政府采購过程中的违规行为和腐败行为。

（五）高素质的高校政府采购队伍

高素质的高校政府采购队伍是确保政府采购工作实施的关键。高校政府采购队伍，一方面要具有优良的专业素养，熟悉政府采购法律法规，把握政府采购流程和规则;另一方面还应加强职业道德修养，树立正确的人生观、价值观、权力观，增强自身抵御风险的能力。相关部门可通过建立政府采购从业人员职业档案、评估职业人员的从业信誉，增强政府采购人员的从业荣誉感、使命感和责任感。

（六）高效的政府采购绩效

高效的政府采购绩效是政府采购的目标要求。政府采购绩效是指采购产出与相应投入之间的对比关系，是对政府采购效率进行全面整体的评价。政府采购绩效不仅应注重对政府采购行为本身的效率进行评价，更应注重对政府采购的效果作出评价。高效的政府采购绩效突出表现为采购效率高、采购成本低、采购质量好。要建立一套科学的政府采购绩效评价体系，该体系是科学判断财政资金和项目的绩效情况，正确考量高校政府采购工作实施效果的有效标准，应包含完整的评价内容、科学的评价指标体系以及对评价结果的奖惩措施。

三、高校政府采购风险管控应采取的措施

根据高校政府采购的目标要求和理想模式，针对我国高校政府采购面临的各类风险，结合高校政府采购实际，笔者提出以下风险管控措施：

（一）进一步建立健全高校政府采购管理体系

一是进一步完善政府采购法律法规。我国已相继制定出台了《招标投标法》《政府采购法》《政府采购法实施条例》等法律法规及相关政策文件，为政府采购工作提供了重要法律依据。但要完善涉及国际采购的配套制度，与国际惯例接轨。二是制定规范的高校政府采购政策。各地方财政管理部门、教育主管部门要根据各地高校政府采购的实际情况，针对不同问题，从不同层面、不同角度，及时调整、修订或制定适应高校特点的政府采购政策和管理办法，使高校政府采购依法依规运行。三是进一步健全高校政府采购制度。各高校应认真研究与政府采购相关的政策，及时总结经验，结合各校实际，科学制定相应的政府采购管理办法，健全政府采购内控制度并严格执行。不仅要科学制定政府采购管理办法、实施细则、工作条例等，还要科学制定质疑投诉办法、项目管理办法、绩效评价办法等，构建一个闭合、关联、科学的管理系统。各项制度均应科学合理、具体实用、切实可行，相互之间既有分工又有联系，充分发挥制度的整体功效，形成良性运行机制。同时，在制度执行过程中，对于已不适用当前形势和管理需要的制度，要及时进行调整修订，保证制度的质量和水平。

（二）进一步规范高校政府采购行为

高校应严格规范政府采购工作流程，细化各环节的工作要求和执行标准。通过严谨的流程设计和执行标准，规范约束相关人员的政府采购行为。一是细化政府采购流程，规范政府采购行为。要牢牢把握政府采购目标要求、明确各采购人员职责范围、规范工作流程、细化工作标准、强化信息公开，确保政府采购工作有章可循、规范运行。采购人员要严格按照流程标准规范操作，严格遵守采购纪律。二是运用合理的采购方式，提高政府采购效率。采购人员应熟悉政府采购方式，弄清相互之间的主次关系。按照相关政策要求，合理选择项目适用的采购方式，解决好采购程序和采购效率的矛盾，以发挥各种采购方式的优势，提高政府采购效益。

（三）进一步完善高校政府采购监管机制

一是加强对高校政府采购的全程监管。高校各部门在项目建设周期的每个阶段、每个环节都要担负起自己的职责;各项目责任部门对项目建设的必要性、可行性，建设方案、设备参数、资金预算等要进行充分论证。将监管贯穿采购全过程，确保高校政府采购在阳光下运行。二是明确高校各部门监管的重点。高校内部各监管部门应明确职责，各有侧重。如高校财务部门要严格监管资金来源和使用计划，重点监管政府采购活动是否符合有关法律、法规和规章制度;政府采购是否严格按照批准的采购计划进行;政府采购合同履行情况和采购资金拨付是否符合规定。高校资产管理部门重点监管固定资产配备情况是否符合相关配置标准和规定;采购项目验收是否严格把关。高校审计部门主要是对重大采购项目进行审计，及时发现问题，提出整改意见并督促整改等。三是加大纪检监察部门监督力度。纪检监察部门应加大对重大采购活动的监督检查力度，跟踪高校采购各环节，发现问题及时提醒、及时纠正，避免采购过程中发生违规行为、腐败行为，一旦出现违规违纪行为应及时处理，充分发挥监督作用。

（四）進一步加强高校政府采购队伍建设

高校应进一步加强政府采购队伍建设，合理配备高素质政府采购专业人员，加大采购人才培养力度，不断促进其业务能力提升，以适应高校政府采购工作需要。一是高校要重视政府采购人才培养。政府采购是一项政策性极强的专业性工作。我国政府采购工作正在推进“放管服”改革，明确采购人是政府采购的主体，要对政府采购预算执行结果负责，依法承担确定采购需求、执行采购政策、公开采购信息、严格履约验收、完善内控制度五大主体责任。由于高校政府采购工作有采购需求独特、采购品目繁杂、专业性强的特点，采购风险相对较大。在此背景下，高校政府采购工作人员的素质水平显得尤为重要。高校作为政府采购的重要主体，承担政府采购主体责任。高校领导层应充分认识到政府采购工作的重要性，重视政府采购人员培养，为采购人员提供学习培训、交流研讨的机会。二是政府采购从业人员要不断提升综合能力。一位优秀的政府采购从业人员应具有扎实的专业技能、丰富的知识储备、健康的心理品质、高尚的思想素质、良好的职业修养和坚定的政治素养。首先，要不断学习政府采购相关法律法规，熟练掌握高校政府采购管理制度和采购流程，熟练掌握招投标、市场调查、合同管理等方面的相关业务和技能，不断提高制度的执行能力。其次，要加强理论学习和廉洁教育，提高政治站位，增强法律意识、责任意识、信誉意识、服务意识和廉政意识。在工作中牢固树立法治思维、政策思维、制度思维、廉政思维，增强拒腐防变能力，始终做到清正廉洁。再次，政府采购工作人员应严格要求自己，认真履行岗位职责。要明确工作要求，不断提高工作质量和专业化服务水平，及时解决高校政府采购难点问题，高质量完成采购任务，为高校政府采购工作提供优质服务，保证教学科研等工作的顺利进行。

（五）进一步强化高校政府采购责任

一是明确采购责任。各高校应科学设置采购机构、合理配备采购人员，明确各部门职责分工，明确采购人员的权责分配，做到职责清晰、责任到人。通过建立健全责任追究制度，依法依规追究政府采购违规行为。二是防控采购风险点。各高校应重点关注政府采购的关键环节和薄弱环节，防控可能存在的风险点，及时发现政府采购中出现的问题，严格防范采购过程中的违规行为。通过有效监督，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效约束机制，防止腐败现象发生。三是加大高校政府采购违规行为的惩处力度。各高校对于政府采购过程中发现的违规行为，要加大责任追究力度，凡违必惩，建立谁采购、谁负责、谁担风险的终身责任追究机制。这样，采购人员才会敬畏制度，自觉按照制度规范办事，高校政府采购工作才能做到有法可依、执法必严，才能管控到位，才能从根本上杜绝政府采购中的违规行为和腐败问题，从而保障高校政府采购效益。

【参考文献】

[1]霍丹.高校政府采购面临的问题与对策分析[J].市场观察，2019，（6）.

[2]杨波.高校政府采购中的风险管理及其防控措施[J].财会学习，2017，（18）.

[3]胡碧霞.高校政府采购内部控制存在的问题及对策[J].当代会计，2016，（7）.

[4]高国琴等.高校政府采购中的风险防控问题及对策研究[J].哈尔滨学院学报，2017，（8）.

[5]龚泽.高等学校政府采购工作问题初探[J].经济师，2017，（2）.

（责任编辑：刘  鹏）

On the Risk and Control of Government Procurement in

Colleges and Universities in China

Huo Dan

Abstract：This paper analyzes the risk points faced by Chinese universities in various links of government procurement and the target mode of university government procurement.On this basis， it puts forward five risk management and control measures to improve the government procurement system，standardize the government procurement behavior，improve the procurement supervision mechanism，strengthen the construction of procurement team，and strengthen the investigation of procurement responsibility，so as to provide loans for Chinese University government procurement Jian.

Key words：university government procurement;risk point;risk control