济宁市污染防治实证研究

摘      要：作为传统资源型城市，济宁市正处于经济发展转型与生态文明建设的关键时期。近年来，济宁市的生态环境质量持续改善，已经形成了独具特色的“济宁科学治污模式”，但成效并不稳固，距离人民群众对美好生活的向往还有較大差距，同时面临着既要还历史旧账又要控制新污染源产生的双重压力。新时期，济宁市应以习近平生态文明思想为指导，由点到面打好污染防治攻坚战，进一步提升生态环境质量，不断推进绿色生产生活方式，走出一条高质量的经济发展道路，助推城市转型发展。

关  键  词：“济宁科学治污模式”;生态文明建设;生态环境质量;污染防治

中图分类号：D922.68        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）05-0036-07

收稿日期：2020-03-04

作者简介：谢瑞（1983—），女，山东济宁人，中共济宁市委党校讲师，研究方向为公共管理、社会治理。

基金项目：本文系山东省党校（行政学院）系统2019年课题“山东省打好污染防治攻坚战的难点与对策研究——以济宁市为例”的阶段性成果。

一、济宁市污染防治取得的成效

济宁市地处山东省西南部，是国家煤炭能源基地和山东省工业中心城市，能源消耗以煤炭为主，工业结构性大气污染十分严重。2016年4月，因第一季度空气质量明显恶化被国家环保督察组约谈后，济宁市将生态环保工作作为一项重大政治任务、民生工程摆在突出位置，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，精准治污、科学监管，利用网格化监测技术、大数据分析以及智能化管控等手段实现了环境监管闭环管理，形成了独具特色的“济宁科学治污模式”。2017年，京津冀“2+26”通道城市考核的PM2.5浓度和改善幅度两项指标，济宁市取得“双第一”，一跃成为全国科技治霾的“标杆城市”。得益于环境质量的持续改善，济宁市的营商环境进一步优化，2017年，全社会固定资产投资增长8.4%，规模以上工业利润、利税分别增长41.4%、34.7%，为10年来最高。[1]目前，“济宁科学治污模式”被生态环境部在全国加以推广，从“2+26”通道城市、长江三角洲到汾渭平原，该模式的可复制性得到了充分的验证。

“济宁科学治污模式”主要包含如下内容：一是着眼于建立齐抓共管的环保大格局体系制定了《济宁市各级党委、政府及有关部门环境保护工作职责》，将市直部门按照职责划分为24条工作线进行治污监管;指导各县（市、区）建立治污攻坚机构，将治污任务和治污责任分解落实到镇街、村居、企业。二是启动地方环保立法工作，《济宁市大气污染防治条例》自2017年1月1日起正式施行，对违法排污保持高压严打态势;构建上下联动的环保执法监管体系，日常执法与错时执法、异地执法和部门联合执法形成有机结合，周密组织各类专项执法行动。三是制定11项大气污染防治技术行业导则并配套出台实施方案、考核办法，作为行业环境管理的规范性文件强力推行;以“应纳尽纳”为原则构建导则治污管理体系，对污染源进行分类监管。四是构建独具特色的科学治污智慧环保监管体系，投入资金2.4亿元在全国首创“城市大气环保管家”——济宁智慧环保监管平台，建立动态更新的排放清单云平台管理系统，推动线上监控与线下网格化监管有机融合。在线上，平台搭建的生态环境质量监测和污染源监测动态数据库已包含废气、废水、污水、空气质量等监测信息600多万条，实现了对全市环境质量及污染源排放情况的实时监测和管控;在线下，设立从县（市、区）到乡镇分级环境监管网格并配备专职网格员，网格员将每天的工作进展、排查处置情况通过统一配发的手机终端上传至指挥中心平台，各类数据每日即时更新，在线监测街道各项环保数据，实现了监管全覆盖、问题早发现、违法早处置。

实践中，为打好污染防治攻坚战，持续改善生态环境质量，济宁市专门印发了《济宁市生态环境保护三年攻坚计划（2018—2020年）》，分别制定了环境空气质量、水环境质量和土壤环境质量的改善目标。其中，到2020年，济宁市将大幅减少主要大气污染物排放总量，协同减少温室气体排放;基本恢复13条重点河流水环境功能;受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。[2]在大气污染治理方面，济宁市以大气污染防治精细化、精准化为原则，对“散乱污”和“小锅炉”建立动态清零工作机制，实施少停工、少停限产的差别化绿色管控;细化面源污染防治标准，对内部环境管理水平、污染排放控制水平明显好于同行业的绿色环保标杆工地、企业发放绿色许可证。在水污染治理方面，坚持减污扩容两手发力，突出抓重点、补短板、强弱项，调整优化生态红线，结合河长制、湖长制细化重点河流断面稳定达标保障方案，划定镇域断面并明确水质目标，定期开展监测、考核、排名，切实把水质保障任务下沉到乡镇一级;积极对上争取，助推项目落地，加快推进重点流域水污染防治及生态修复等工程项目建设，截至2019年8月底，已建成人工湿地或湿地修复项目56处、30.5万亩，日处理总规模达84万吨;[3]积极探索构建农村环保专项资金项目长效维护机制，力求解决农村环保资金项目维护难题;积极推进重点项目建设，大力开展集中式饮用水水源地环境综合整治，2018年，大运河济宁段断面氨氮、化学需氧量平均浓度分别比上年改善了3.6%、7.38%，保证了南水北调干线一泓清水北上。[4]在土壤污染治理方面，坚持摸清底数夯实基础，通过认真开展土壤污染现状详查，全面摸清底数、排查问题;大力开展危险废物经营企业和实验室危险废物专项整治工作，对危险废物贮存量超过5吨的企业“挂单销号”;稳步提升处置能力，建立危险废物全生命周期信息化监管模式，开发危险废物信息化管理平台并在高新区试运行;推进核与辐射安全网格化监管体系建设，将之融入到市、县、乡三级网格化环境监管体系，并与公安部门“天网”工程、环保监控平台联网，实现24小时在线监控。

2018年，济宁市环境空气质量综合指数为5.77，居“2+26”通道城市第4位，同比改善8.8%;PM2.5浓度为50微克/立方米，与北京并列“2+26”通道城市第2位，同比改善10.7%;重污染天数9天，减少2天;秋冬季PM2.5浓度为57微克/立方米，居“2+26”通道城市第4位，同比改善16.2%，居“2+26”通道城市第2位;重污染天数1天，在“2+26”通道城市中最少;20个国控省控断面高锰酸盐指数、氨氮、化学需氧量、总磷年均浓度分别为4.94mg/L、0.30mg/L、16.8mg/L、0.07mg/L，稳定达到重点流域规划水质目标。2019年上半年，济宁市空气质量综合指数为5.92，PM2.5浓度为60ug/m3，在山东省均排名第6位;国控站点PM2.5浓度61ug/m3，列“2+26”通道城市第8位，重污染天数3天，在“2+26”通道城市中最少。①

下一步，济宁市将以持续改善生态环境质量为核心目标，开展十项重点工作任务：一是以挥发性有机物治理为抓手，坚决打好蓝天保卫战;二是以环南四湖大生态带为抓手，坚决打好碧水保卫战;三是以危废、辐射监管规范化建设为抓手，坚决打好净土保卫战;四是以督察问题整改为抓手，进一步完善生态环境保护责任落实体系;五是以编制区域环评及“三线一单”为抓手，积极服务新旧动能转换;六是以优化监管模式为抓手，努力提升环保执法效能;七是以高标准完成污染源普查为抓手，为实施精准治污夯实基础;八是以实施環保机构改革为抓手，完善生态环保监管体制;九是以加强宣传教育为抓手，营造生态环保良好社会氛围;十是坚持党建统领，切实加强干部队伍建设。

二、济宁市治污防治工作面临的困境

当前，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已经到了在更高水平上加快制度完善的阶段。作为一个典型的煤炭资源型城市，济宁市肩负着加快经济发展和环境治理的双重任务，不仅要满足人民群众对美好生活的向往和对更优美环境的诉求，还要还历史旧账并防止新污染源产生。“济宁科学治污模式”自推行以来，济宁市生态环境质量稳步提升，但也存在治理成效并不稳固甚至出现环境空气质量反弹等问题。综合来看，济宁市虽在山东省生态环保督察“回头看”反馈问题整改工作中取得了阶段性成效，但在产业结构调整、能源结构调整、运输结构调整、农业投入结构调整、南四湖自然保护区整改、环境基础设施建设、矿山地质环境治理和采煤塌陷地治理、环境长效机制完善等方面依然面临着严峻的考验。

就大气污染防治而言，虽然济宁市近年来大气污染防治工作实现了较大突破，但受制于资源约束，仍存在能源消费结构不合理的问题，能源利用率较低且煤炭消费存在浪费现象。由于煤炭消费量无法得到有效控制，使得大气污染程度加大，从而加大了大气污染防治工作的难度。此外，一些企业在大气污染防治过程中对于经济发展和环境保护二者之间的关系缺乏正确的认识，过于强调历史欠账等客观原因，缺乏勇当“泰山挑山工”的主动担当意识。如有的企业发现问题后未整改或整改标准不高，存在表面整改、敷衍整改情况;有的企业重污染天气应急预案更新不及时，或未制定重污染天气应急预案，未按照标准制作重污染天气一厂一策公示牌;有的企业缺乏对环保工作的精细化管理，发现问题虽已进行整改，但未能举一反三、查缺补漏，结果又暴露出新问题;有的建筑工地没有严格落实扬尘治理8个100%要求，存在道路未硬化、大面积土方裸露未覆盖、未采取有效防尘降尘措施等问题。

就水污染防治而言，位于苏鲁豫皖四省交界带的济宁市是南水北调东线工程的重要干线，工程贯穿境内197.9公里，共有国控地表水考核断面18个，且17个断面水质目标为三类，占山东省1/3以上，生态环境十分敏感脆弱。2019年11月，督察组在济宁市开展驻区督察发现，全市17个在线监测断面（除4个断流）中有10个断面近期持续超标;2019年1-9月，济宁市水质优良水体比例未达到年度目标，为全省优良水体比例未达到年度目标3个市之一;乡镇村生活污水直排问题突出，济宁全市156个镇街中有污水处理设施且能正常运行的仅有45个，接入市政管网的有34个镇街，占比仅为50.6%。许多乡镇尚未建设或尚未正常运行污水处理设施，污水管网不健全，雨污不分，生活污水直排现象较为突出;农村污水处理设施建设更为滞后，污水治理比例约为11.7%，大量农村生活污水直排沟渠影响了河流水质。[5]此外，驻区督察中还发现了企业违法排污巡查监管有漏洞、煤矿等行业硫酸盐治理提升工程进度滞后等问题。

就土壤污染防治而言，济宁全市稻区数量较多，广泛分布于鱼台、任城、嘉祥等县、区。因农田退水具有水量大、退水时间集中、污染物组成复杂且浓度高等特点，近年来相关县、区虽然开展了相应的防治工作，但是效果不明显，尤其是西支河人工湿地工程对农田退水的收集和净化作用没有充分发挥，大量的农田退水未经有效处理进入入湖河流，对湖区水质造成了较为严重的影响。此外，由于农民相对缺乏保护耕地意识，将大量生活污水直接流入农田作为农家肥，一定程度上造成了土壤污染。

三、持续打好济宁市污染防治攻坚战的相关建议

污染防治问题已经成为济宁市生态文明建设进程中的“结构性短板”。新时期，济宁市应进一步推行“济宁科学治污模式”，针对污染防治的突出问题举一反三，由点到面，采取切实可行的措施从根本上补齐这一短板，使“济宁蓝”成为常态，让老百姓晒蓝天白云成为一种幸福。

（一）坚决扛起污染防治攻坚战的政治责任

2013年4月10日，习近平总书记在海南考察工作结束时的讲话中指出：“纵观世界发展史，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。对人的生存来说，金山银山固然重要，但绿水青山是人民幸福生活的重要内容，是金钱不能代替的。你挣到了钱，但空气、饮用水都不合格，哪有什么幸福可言。”济宁市正处于新旧动能转换的关键节点，在加快转变经济发展方式、改变过去“三高一低”传统发展模式的同时，更要贯彻新发展理念，以生态环境高质量为导向，处理好经济发展与环境保护的关系，让良好生态环境成为人民生活的增长点、成为经济社会持续健康发展的支撑点。要强化“生态民生”意识，以应有的政治自觉和强烈的使命担当强力推进生态文明建设，以绿色发展为引领，聚焦治气治水治土，保障人民群众吃的是放心的食物，喝的是清洁的水，呼吸的是干净的空气。要凸显污染防治攻坚战的政治定位，将加强生态文明建设作为重大政治任务和重大民生实事抓紧抓实抓好。要切实增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。要打造生态环境保护铁军，继续做好生态环境系统垂直管理改革后续相关工作，加强干部队伍建设，优化干部队伍结构。在有效实施供给侧结构性改革，推动粗放型、资源型企业转型的同时，大力推进资源有偿使用和补偿制度落地生根，根据本地实际做好资源的开发和使用，注重加强与社会组织的联动，采取多种方式支持政府与社会资本合作项目，与第三方高校、科研院所加强科研合作项目的科技攻关，从根源上促进环境保护工作。

（二）抓住污染防治攻坚战的难点精准施策

党的十九大报告指出：“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。”就济宁市而言，污染防治攻坚战是一项复杂的系统工程，历史欠账不是一朝一夕能够彻底解决的，不能放松，没有退路，必须全力攻坚，聚焦工作重点，突破工作难点，抓住关键，抓出成效。具体而言，应进一步调整产业、能源、运输和农业投入“四个结构”，在“根”上减排。依法依规推动钢铁、煤炭、水泥等重点行业落后产能退出，实施“散乱污”企业整治和秋冬季重点行业差异化错峰生产，春夏季、秋冬季、采暖季3个关键时段分类施策，深化臭氧污染治理，力争空气质量优良天数比例达到63.1%。重点实施大气污染防治“3+2”提升工程、挥发性有机物（VOCs）综合治理提升工程、烧结砖瓦行业整合淘汰提升工程、移动源执法监管提升工程、大气污染防治“十条工作线”推进机制提升工程、“四减四增”工作推进机制提升工程，坚决打赢蓝天保卫战;贯彻落实《水污染防治行动计划》，健全河长制湖长制工作机制，开展河湖排污口排查、溯源和监测，建立重点河湖排污口档案，详细列出每条河道问题清单，形成“一河一档”。坚持河底、河面、河岸统筹兼顾，综合治理，及时消除各类潜在安全隐患，确保水质安全。针对重点企业和工业园区，强化污水处理设施建设与管理，推动环保基础建设滞后区域加快配套设施建设。南四湖污染防治是打赢水污染防治攻坚战的重中之重，生态环境部门应从源头控制入手，做好工业点源和农业面源污染治理、污水处理厂提标扩容、雨污分流改造等工作。加大污水处理厂升级改造力度，重点解决城市建成区农贸市场、城中村、老旧城区和城乡结合部污水溢流问题。完成农村“千吨万人”饮用水水源保护区或范围内生态环境违法问题摸底排查，定期开展黑臭水体整治环境保护专项行动，形成“市县共抓、两级推动”工作格局，坚决打赢碧水保卫战;深化环境风险隐患排查，快速妥善应对突发环境事件，积极防范化解涉环保项目“邻避”问题风险。全面落实《济宁市土壤污染防治工作方案》，动态更新建设用地土壤污染风险管控和修复名录，健全并完善危险废物管理信息系统，充分利用“二污普”数据成果，继续推广使用危废信息管理系统。开展“清废行动”，严厉打击危险废物违法行为。完善废铅蓄电池收集转运体系，完成重金属减排和涉镉排查整治任务。进一步降低化肥农药使用量，实现危废、医废全链条管控。严格落实《市畜牧业绿色发展规划》，持续强化农业面源污染防治及畜禽养殖污染防治，坚决打赢净土保卫战。

（三）加大环保督查问题整改力度

2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中强调：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福，绿水青山就是金山银山;保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。在生态环境保护上，一定要树立大局观、长远观、整体观，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。”2016年7月以来，中央陆续派出环保督查组进驻各地进行现场督查。环保督查，从环保部门牵头到中央主导，从以查企业为主转变为“查督并举，以督为主”，这是我国环境监督模式的重大变革和完善生态文明制度体系的重要举措。环保督查是对环境保护工作和生态文明建设的“全面体检”和“把脉会诊”，中央环保督查更重要的是树立“污染产能禁入”的环保意识，保障先进、高效产能的发展。济宁市要深刻领会开展生态环境督查的重要意义，坚持成效至上，边督边改，对环保督察发现的问题及时整改到位，重点解决突出问题，回应人民群众对环境问题的关切。唱好“四季歌”、打好主动仗，一以贯之抓推进、典型引领抓推进、全民参与抓推进，实施常态化治理。敢于“出重拳”，推进环保联动执法，充分发挥媒体作用，准确曝光环境污染企业，及时宣传打击环境违法行为成效，形成震慑力，强力营造“不能污、不敢污、不想污”的良好治污环境。[6]针对南四湖省级自然保护区环保问题、矿山复绿和露天矿山治理等重点难点整改任务，采用“蓝黄红”挂牌督办等工作机制，强化督导调度。严格整改销号管理，坚持实事求是，坚决避免表面整改、假装整改、敷衍整改等形式主义、官僚主义问题。

（四）环保责任全覆盖

2017年5月26日，习近平总书记在中共中央政治局第四十一次集体学习时的讲话中强调：“之所以要盯住生态环境问题不放，是因为如果不抓紧、不紧抓，任凭破坏生态环境的问题不断产生，我们就难以从根本上扭转我国生态环境恶化的趋势，就是对中华民族和子孙后代不负责任。”良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。济宁市要严格落实《济宁市打好污染防治攻坚战量化问责规定（暂行）》，强化生态环境保护约束性指标管理。把环保工作党政同责、“一岗双责”责任压紧压实，切实发挥“一把手”作用，把任务分解落实到基层，共同发力、齐抓共管、真抓真管，不留空白点。强化生态环境执法监管，大力开展“雷霆治污”专项攻坚行动，按照“1+7+N”模式，每月开展专项执法。健全信访工作机制，定期开展重点信访“回头看”活动。提升生态环境监管智慧化水平，将平台环境监管的范围扩大至大气、水、土壤、放射、VOCs等各个方面，做好工业企业环保用电智能监管系统建设工作，打造乡镇（街道）可视化智慧综合监管平台。做好重点行业、重點企业环保检查工作，组织第三方机构对河（湖）长制实施效果进行监测评估，定期公布结果。强化企业治污主体责任，推动“一证式”管理，全面完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发和清理整顿工作，进一步扩大自动监测安装联网覆盖范围。进一步健全督查制度，对损害生态环境的行为真追责、敢追责、严追责，对因工作不力导致出现重大负面生态环境事件的，严肃问责，绝不姑息。要围绕中心工作做好宣传和舆论引导工作，大力宣传环保法律法规，加大反面典型和突出环境问题的曝光力度，做到报纸有文、广播有声、电视有影，多种渠道讲好“济宁生态环保故事”。

【参考文献】

[1]济宁启动六五环境日主题宣传 共建美丽济宁[EB/OL].大众网，http：//sd.dzwww.com/jining/201806/t20180605_16520264.htm.

[2]濟宁市制定生态环保三年攻坚计划[EB/OL].中国山东网，http：//jining.sdchina.com/show/4370236.html.

[3][4]古河新生探访之旅2——打响生态环境保卫战[EB/OL].海报新闻，https：//w.dzwww.com/p/3417262.html.

[5]水污染防治工作滞后，济宁市在线监测断面持续超标被通报[EB/OL].海报新闻，https：//w.dzwww.com/p/4071564.html.

[6]生态环境部.把新时代生态环境保护事业不断推向前进[J].旗帜，2019，（10）：38.

（责任编辑：刘  丹）

An Empirical Study on Pollution Control in Jining City

Xie Rui

Abstract：As a Traditional Resource-based City，Jining is in a critical period of economic development transformation and ecological civilization construction. In recent years，the ecological environment quality of Jining City has been continuously improved，forming a unique “Jining scientific pollution control mode”，but the effect is not stable.On the one hand，it is far from the people's yearning for a better life，on the other hand，it is facing the double pressure of returning the historical old account and controlling the new pollution sources.In the new era，Jining should take Xi Jinping's ecological civilization as the guidance，and lay a solid foundation for pollution control and combat.It will further enhance the quality of the ecological environment，and constantly promote the production and life style of green production，and step out of a high-quality economic development path to boost the transformation and development of the city.

Key words：“Jining scientific pollution control model”;ecological civilization construction;ecological environment quality;pollution prevention and control