我国生态补偿法治化路径探究

摘      要：党的十九大明确提出要建立市场化、多元化生态补偿机制。为实现这一战略目标，就要以法律来规范和调整与生态补偿相关的各种社会关系，运用法治化办法清晰界定生态资源的产权，明确生态补偿主体和受偿主体的权利和义务。本文梳理了生态补偿法治化的理论逻辑，分析了我国生态补偿法治化建设进程中存在的问题并提出了相应的破解之策，希冀能对生态补偿机制的构建有所帮助。

关  键  词：生态正义;生态补偿;生态补偿法治化

中图分类号：D922.68        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）05-0030-06

收稿日期：2020-01-23

作者简介：郝栋（1983—），男，中共中央党校（国家行政学院）副教授，哲学博士，研究方向为生态文明理论及实践。

基金项目：本文系中央党校（国家行政学院）青年课题“关于对生态贡献保护区建立有效合理补偿机制问题研究”的阶段性成果。

从党的十九大明确“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”，到党的十九届四中全会提出“坚持和完善生態文明制度体系，促进人与自然和谐共生”的生态文明建设总要求，强调要“实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度”，充分体现了我们党对生态文明建设的高度重视和战略谋划，彰显了坚持和完善生态文明制度体系在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要意义。随着中国特色社会主义进入新时代，在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账，把生态补偿纳入制度化、法治化轨道已成为当前生态文明建设面临的重大课题。

一、生态补偿法治化的理论逻辑

正义是人类道德文明体系中的基本原则，也是贯穿于人类社会发展的重要运行准则。罗尔斯认为正义是社会的第一美德，是由人类组成的社会所独有的社会制度的运行规则。随着人类改造自然的能力不断提升，人的活动给自然界带来的影响尤其是负面影响不断累积，自然是否具有权利、是否是道德主体、是否是公正对象等观点不断被提出，正义的对象从人类向更广范围的自然界扩展，从正义到生态正义的观点逐渐形成并成为生态学和政治学、法学相互交叉的热门话题。

生态正义，既表现为非人类中心主义对传统人类中心本位平等理论批判态度下所提出的关于环境和新型平等理念的总态度，也表现为将已有的多种社会平等正义理念与对环境的关怀相联系的态度。[1]关于生态正义的立论目前主要包括道德规范的生态正义、分配正义的生态正义和生产性正义的生态正义三种。道德规范的生态正义是从伦理学的道德主体论出发来论证自然界具有道德主体资格，从而天然地享有正义;分配正义的生态正义是从资源是自然界所有主体（包括人）都必须平等占有和利用的角度来论证自然界享有正义，这有利于相关制度的设计和操作;生产性正义是生态社会主义学者对资本主义话语体系下的分配主义的批判性建构，是超越了资产阶级局限性更广泛的制度层面上的探索。由此看来，生态正义的落脚点其实就是自然资源的分配和使用资格问题。“自然界，就它自身而言不是人的身体，是人的无机的身体。人靠自然界生活”。[2]自然界在演化，人类文明在发展，都需要进行物质能量交换（即资源的分配和使用），当然也要承担相应的义务。生态正义“不是聚焦于惩罚和其替代性上，它的焦点在于，在所有那些因与环境相关的政策与行为而被影响者之间，利益与负担是如何分配的。”[3]亚里士多德在《尼各马可伦理学》中提出了分配正义与矫正正义这一组概念，“一类是表现于荣誉、钱物或其他可分析的共同财富的分配上（这些东西一个人可能分到同等的或不同等的一份）的公正。另一类则是在私人交易中起矫正作用的公正。”[4]亚里士多德关注的是正义规则与财产权的联系，他认为由于社会制度之间存在着差异，分配正义未必能够实现，更不可能通过一次分配就实现，因此需要通过对分配主义实行矫正来实现正义的目标。自然资源的占有和使用存在着不同的差异和不公，因此需要通过矫正来实现生态正义，而这种矫正尤其是人际分配正义矫正的最重要方式就是生态补偿。

生态补偿是以实现环境资源的公平分配与使用为目的，将环境保护和可持续利用协调统一，以经济手段为主调节相关者利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。换言之，生态补偿就是把人类生产活动的外部化成本内化的一种方式，也是调节生态不公的一种最具效率和效果的机制。制度经济学和福利经济学为生态补偿制度的建立提供了价值工具，生态正义则为生态补偿提供了机制基础。对于生态补偿制度的理解有狭义和广义之分。狭义的生态补偿是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染进行补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称，可以看作是直接成本的测算;广义的生态补偿包含了更多的间接成本，如对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿及政策上的优惠，为增强环境保护意识、提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出等。

从正义到生态正义再到生态补偿，体现了人类对人与自然之间关系的认识不断深化。法律是调节社会关系的基本准则，涵盖社会生活各个方面，理应在维护生态正义、实现生态补偿过程中发挥作用。坚持全面依法治国，是中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势。中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步。我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。[5]当前，我国生态文明建设正处在关键节点，只有将生态补偿纳入法治化轨道，构建统一的生态补偿法律体系，确立生态补偿的主体、标准和途径，调节不同地区的发展诉求与环境容量，才能最大限度地实现生态正义，满足人民群众对美好生活的向往。

二、我国生态补偿法治化进程中存在的问题

（一）立法工作相对滞后

我国幅员辽阔，地理环境复杂，涉及的生态补偿客体比较繁杂，生态补偿类型也各有不同，不利于从实证中提炼出样本以供立法借鉴。以浙江省和安徽省新安河水资源跨流域生态补偿为例，两省历经长时间的协商和谈判，最终由全国人大牵头、生态环境部和财政部积极推动才以三年为周期试点生态补偿，中央财政负担3亿元、安徽和浙江各负担1亿元设立环境补偿基金。这也仅是个案，放眼全国范围，单就流域间生态补偿来看，长江流经11个省，黄河流经9个省，还有其他大江大河，所涉及的矛盾与冲突更为复杂。况且当下国土、湿地、森林、海洋、重点功能区等领域生态补偿机制构建都已提上日程，各领域间生态补偿机制推进的战略性、整体性、协同性的要求客观上也加大了我国生态补偿立法工作的难度。在国家立法层面，2010年，国务院将研究制定《生态补偿条例》列入立法计划，由国家发改委牵头会同财政部、原国土资源部、原环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、原农业部、国家税务总局、原国家林业局、国家统计局、原国家海洋局共同组织起草《生态补偿条例》，目前该条例尚在征求意见阶段。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》新增了关于生态补偿的条款，其第三十一条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国土地管理法》等专门法中也有关于生态补偿的条文。但总体来看，这些法条相对零散，且个别条文之间还存在冲突。在地方立法层面，浙江、山东、重庆等地制定了专门的政府规章来规范生态补偿问题，但由于缺少上位法支撑，可操作性不强。

（二）执法工作相对缺位

经济手段和行政手段相结合的生态补偿是破解生态环境保护领域“破窗效应”“公地悲剧”的利器，而自然资源确权则是生态补偿的前提，一旦所有权人缺位，所有人权益保护就无从谈起，行政执法工作也无法展开，故此无论是福利经济学倡导的“庇古税”还是制度经济学的“科斯定理”与产权交易，都需要政府来承担“守夜人”的角色。我国生态资源确权工作起步较晚，尽管现行法律赋予了行政机关生态损害赔偿索赔权，但因对行政机关的界定过于笼统，实践中监管和索赔主体重叠，因而错位、越权的情况时有发生。2013年11月16日，习近平总书记在党的十八届三中全会上作关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明时指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有權人权益不落实。”当前，中央出台了一系列政策对环境执法的责任体系、主体界定和权力配置进行了重新划分，然而行政机关权能不匹配、执法主体法律资格不明、执法应用法律体系混乱、执法主体能力欠缺等现象仍然存在。2018年3月13日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议国务院机构改革方案，组建生态环境部，将过去归口于其他行政部门的生态环境相关职权统一收归使用，但是相应的体制机制理顺还需要一段时间。生态补偿履职人员的专业知识相对匮乏，不能及时掌握生态交易、生态金融、补偿债券等生态补偿的新动态。各级生态环保部门尚未建立专门的生态补偿执法队伍，执法过程中过于依赖传统的行政手段，形式较为单一，难以适应高强度、大范围的生态补偿执法需要。凡此种种，都与生态补偿的法治期待差距较大。

（三）司法工作相对薄弱

生态补偿是一种救济手段，诉讼救济作为最具强制力和执行力的救济方式能够保障生态补偿有效运行。在我国生态补偿司法实践中，诉讼救济面临三大瓶颈：一是无法确定诉讼主体。生态补偿的诉讼主体应是在生态民事法律关系中有民事行为能力的生态权益受到侵害或者主张生态权益的自然人和法人，然而由于对生态资源权益确权不及时，一定程度上导致了全民所有下的某种权利人或者权利所有人的缺失。虽然2017年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”，但因诉讼主体难以确定，该条款并未收到预期效果。根据最高人民法院公布的数据，从2015年到2019年，我国法院审理的环境公益诉讼案件为5000件，从数量上来看还处于较低水平。二是举证难度大。侵权举证一般遵循“谁主张谁举证”的原则，而在生态补偿诉讼中，环境侵害与损害结果发生之间关系复杂、时间跨度长，举证十分困难。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，要求最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作，并对人民法院探索完善赔偿诉讼规则提出了具体要求。2019年6月4日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，山东、贵州、云南、江苏等9省市也相继出台了审理生态环境损害赔偿案件的司法规则，针对举证责任提出了新的标准，但因缺乏相应的鉴定机构一直难以推行。三是执行难。由于我国尚未建立环保公益金制度和生态补偿基金制度，无法对生态环境损害赔偿诉讼判决被告支付的生态环境修复费用交给谁、由谁使用、如何使用、如何监管加以规范，致使判决结果往往难以得到及时高效的履行。

（四）生态补偿理念相对缺失

生态补偿是消除生态不公、调节生态资源、培育生态经济的重要手段，其目的是在全社会形成维护生态安全、节约生态资源、保护生态环境的守法效应。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话时指出，绿水青山就是金山银山，要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，给自然生态留下休养生息的时间和空间。实践中，由于地区发展不平衡，有些地区在发展初期较多地承担了生态保护的责任和更多的机会成本，经济增长的无限冲动与环境承载能力的重新评估之间的矛盾使其滋生了环境保护会耽误经济发展的思想，认为经济发展和生态保护的关系是“鱼和熊掌不可兼得”，两者是“零和博弈”。要发展经济就不能过分重视环境保护，否则发展成本太大;要保护好环境，就没有时间和精力发展经济。在这种思想驱使下，其生态保护理念淡化，导致生态补偿与经济发展之间的冲突更加严重，“偷偷摸摸拿绿水青山去换金山银山”的现象仍然存在，由大气污染、水污染、土壤污染引发的公共危机事件屡见报端，环保话题成为焦点中的焦点。

三、推动我国生态补偿法治化的相关建议

（一）加快推进生态补偿立法工作

实施生态保护补偿是调动各方积极性共同保护生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容。近年来，各地区、各有关部门有序推进生态保护补偿机制建设，取得了阶段性进展。但总体上看，生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互動的体制机制尚不完善，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。为此，2016年4月28日印发的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》明确提出要加快推进环境保护税立法，研究制定生态保护补偿条例，鼓励各地出台相关法规或规范性文件，不断推进生态保护补偿制度化和法治化。针对当前生态补偿中补偿范围和补偿对象不明确、资金来源不固定、补偿标准不统一、相关利益主体的权利义务保护不力、考核评估办法单一、责任追究乏力等问题，笔者建议，应加快推动《生态补偿条例》出台，为将来制定《生态补偿法》做好立法准备。鉴于现行生态补偿的政策法规体系对生态补偿的主体多是从政府角度进行规制，缺少对市场主体和公民个人的生态补偿主体的确权，《生态补偿法》的立法重点应是生态补偿主体义务、生态补偿标准及生态补偿方式。具体而言，一是明确生态补偿主体作为生态环境受益者应向生态环境利益受损者提供生态补偿资金、技术、劳务等。二是传统生态补偿理念中的计算标准仅以补偿对象的经济价值作为衡量基准，应将生态资本（即生态环境整体性价值）纳入其中。三是现行的生态补偿方式以资金补偿为主，未来生态补偿的方式必将多元化，政策补偿、资金补偿、技术补偿、项目补偿等多种补偿方式并存，应对这些补偿方式及补偿标准作出明文规定。

（二）不断提升生态补偿执法能力

一是明确生态补偿执法主体。确定生态环境部门为生态补偿执法主体，将过去分散的执法主体加以整合，形成制度合力。同时，进一步细分生态补偿执法职能，除由政府作为补偿主体的生态补偿执法工作外，基于市场主体的生态补偿执法工作可以考虑授权或者通过购买服务、委托实施等方式放权给专业组织，生态环境部门对其实行监管，如此既可节约执法成本，又能提升执法效果。二是提高生态补偿执法信息化水平。推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，构建资源确权体系，健全自然资源产权制度，在此基础上进一步开发生态环境损害评估鉴定系统，实现对各类生态补偿的准确定位。三是建立环保执法联动工作机制。生态环境部门与公安部门、法院等相关单位建立联席会议制度，就生态补偿的证据标准、事实认定等进行会商，统一执法理念和司法尺度。四是提高执法人员的能力素质。将与生态补偿机制相关的基本设计、前沿动态、执法要点等作为执法能力建设常备内容，在对现有执法人员进行岗位能力培训的同时加大引进专业化人才的力度。五是为生态补偿执法机构提供人力、物力和财力支撑。为执法人员配备高科技的执法装备和工具，并适当提高其福利待遇。

（三）进一步提高生态补偿司法效率

一是建立多重诉讼主体冲突规范机制，解决诉讼主体混乱问题。应在司法实践中确立一个基于生态环境损害评估责任体系之上的司法主体优先规则，厘清不同类型生态补偿对象和诉讼类型的最优顺位，如此不仅可以快速准确且无争议地确立诉讼主体，解决不同侵害对象所带来的主体权责分配问题，亦可改变过去政府既当“运动员”又当“裁判员”的局面。二是推动生态补偿审判专业化。生态补偿案件尤其是生态环境损害补偿案件往往横跨刑法、民法和行政法等多个部门法，因此对审判人员的素质要求极高，可以考虑将环境资源民事、行政乃至刑事案件统一交由一个审判机构归口审理。此外，生态补偿案件往往地域跨度很大，可否实行跨行政区划集中管辖也需在未来实践中不断摸索。三是建立环保公益金制度和生态补偿基金制度。打造“司法+生态修复”模式，由“简单惩罚”向“替代性恢复补偿”转变，形成刑事处罚、民事赔偿、生态修复的有机衔接。

（四）树立生态补偿法治理念

公众参与环境保护是维护和实现公民环境权益、加强生态文明建设的重要途径。积极推动公众参与环境保护，对创新环境治理机制、提升环境管理能力、建设生态文明具有重要意义。目前，我国已出台《环境保护部关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》《环境保护部办公厅关于推进环境保护公众参与的指导意见》《环境保护公众参与办法》等规范性文件对公众参与环境保护加以倡导，但尚未就生态补偿信息公开及公众参与出台法规性文件。未来，一方面要加大生态补偿相关知识、制度设计、资金运行、考核评价等的宣传力度，引导公众树立“谁使用谁付费，谁破坏谁赔偿”的生态补偿法治理念，强化环境保护和资源节约意识，在全社会形成生态守法和生态监督的氛围;另一方面要健全生态补偿公众参与制度，及时公开生态补偿资金使用等相关信息，对生态资源产权所有人的权益保障加以明示， 以此激发公众积极参与生态补偿影响评价的积极性。

【参考文献】

[1]（美）坎宁安.美国环境百科全书[M].长沙：湖南科学技术出版社，2003：34.

[2]马克思.1844年经济学哲学手稿[M].北京：人民出版社，2000：56.

[3]（美）彼得·温茨.环境正义论[M].朱丹琼，宋玉波译.上海：上海人民出版社，2007：56.

[4]亚里士多德.尼各马可伦理学[M].廖申白译.北京：商务印书馆，2003：134.

[5]习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议强调 全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提供有力法治保障[N].人民日报，2020-02-06（01）.

（责任编辑：刘  丹）

On the Path of Legalization of Ecological Compensation in China

Hao Dong

Abstract：The 19th National Congress of the Communist Party of China clearly proposed to establish a market-oriented and diversified ecological compensation mechanism.In order to achieve this strategic goal，it is necessary to regulate and adjust all kinds of social relations related to ecological compensation by law，clearly define the property rights of ecological resources，and clearly define the rights and obligations of the main body of ecological compensation and the main body of compensation by law.This paper combs the theoretical logic of the legalization of ecological compensation，analyzes the problems existing in the process of the construction of the legalization of ecological compensation in China，and puts forward the corresponding solutions，hoping to be helpful for the construction of the mechanism of ecological compensation.

Key words：ecological justice;ecological compensation;legalization of ecological compensation