规避行政诉讼起诉期限行为的司法认定

郭总娜

摘要：行政行为的存续力使得行政行为在救济期限经过之后不能通过常规救济途径进行撤销、变更、废止。但存续力不是绝对的，其界限是行政程序重开。行政机关对于行政程序重开的申请作出拒绝重开答复，相对人对此种答复提起诉讼，在司法实践中，对于相对人提起的行政程序重开申请，法院大多数认为其存在规避起诉期限可能，从而以“具有规避起诉期限可能”为由不予受理或者驳回起诉，此时，相对人救济无门，行政程序重开的申请落空。基于行政程序重开视角，对司法实践中现有的案例中认定“规避起诉期限可能”的行为进行分析，总结得出“具有规避起诉期限可能”的行为逻辑和裁判逻辑，从而促进行政程序重启条件的明确，对于相对人和法院对于何种行为属于规避起诉期限的精准判断，使得已过起诉期限的争议得以平息和解决。

关键词：行政 程序重开 规避期限

中图分类号：D925  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）07-0058-04

我国行政诉讼法规定了不同类型的起诉期限，包括有“三个月”的短时限，也有“五年、二十年等”的长时限。其中对于起诉期限的起诉点、延长等情形也有规定，法律规定起诉期限督促相对人及时行使权利，如果在期限范围内不行使权利或者怠于行使权利，就会超过法律的保护时间，起诉权利即丧失，原则上不能再对已过救济期限的行为提起争议。但是，对于行政争议，除了复议和诉讼救济途径，还存在行政程序重开这种非常规救济途径，这种途径越来越被相对人在寻求解决争议中应用。行政程序重开作为行政行为存续力的界限，相当于诉讼程序中的“再审”，在起诉期限经过之后，相对人申请行政机关重开行政程序解决争议。分析现有案例可以发现，法院对于有关的重开争议，大多数认定为具有规避起诉期限可能。现在学界中对于起诉期限的研究比较多，但是对于何种行为是会被法院认定为具有规避起诉期限可能的，没有专门的研究说明。通过总结司法实践中认定的“具有规避起诉期限可能”的行为，对于重开申请进行审视，对于有新事实、新理由而申请的行政程序重开不宜都以“具有规避起诉期限的可能”而使其被排除救济。这也使得法院诉讼和行政救济两者进行有效分流和衔接，使得争议和矛盾得以有效处理和解决。

一、行政程序重开申请

行政程序重开作为一项重要的程序制度规定在德国《联邦行政程序法》第五十一条，其使用的表述是“行政程序重新进行”。主要涉及的是行政行为的撤销、变更和废止的程序法方面的问题。理论上，行政机关依职权对已经具有存续力的行政行为进行撤销、变更或废止的行为，属于“广义的行政程序重新进行”;“狭义的行政程序重新进行”则是指在法定救济期限经过以后，行政机关依照当事人的重开申请，决定重开行政程序，对原行政行为重新审查进而作出撤销、变更或废止的活动。从法律效果而言，行政程序重新进行可以视为诉讼中的再审在行政程序中的对应制度，具有与再审制度同样的功能和价值。审视重开程序在实践中的情况，法院有对重开程序理论的直接和间接的涉及。无论是从德国的程序重新进行理论的传播，还是从我国虽然没有法律明文规定但是实践中已经不断涌现出的具体案例来看，在我国司法实践的视野中，无论是法院的说理还是裁判逻辑，已经出现对行政程序重开的理论运用。

“狭义的行政程序重开”依赖于当事人的申请，法律对重开的申请条件给与严格的限制，是出于法的安定性考量，救济期限的拘束等。但是，法的安定性原则在一些特殊情形下会退让于个人权利的有效保护原则，如当原行政行为作出后，其所依据之事实或者证据发生改变，出现了足以推翻原行政行为的新事实、新证据，此时当事人便有权申请行政程序重开，在此种情况下，行政机关有义务依法对重开申请进行审查。实践中，当事人选择申请重启是迫于救济期限已过，无法通过常规的救济途径来提出诉求，因而提出重启申请。分析相关案例，可以发现，法院在审查处理有关行政程序引发的争议时，会使用“相对人存在滥用规避期限的可能”这个理由从而排除受理或驳回起诉。这里存在的问题是：相對人申请行政程序重开本来就是因为起诉期限已过，转而寻求重启行政程序救济，事实上，本身这个重开申请就是为规避起诉期限而不得已选择的新的救济方式。在最高人民法院关于《孟宪仁、清徐县人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书》一案中，认为对于超过最长起诉期限的争议的起诉，司法不予审查。同时也认为权利救济的途径不是只要司法救济一种，由于超过法定起诉期限而被司法救济渠道排除，也并不意味着法院对本案中被诉土地登记行为合法性给与了确认和维护，只是此合法性不能通过司法救济途径再进行争论而已，再审申请人可以去寻求除了司法救济途径之外的其他途径来进行权利救济，比如重开行政程序予以纠错。也即，当法定起诉期限经过之后，无论被诉行政行为合法与否，都不能通过司法救济途径进行救济，而是可以在符合条件的情况下申请程序重开。但是，对于许多程序重开的争议，法院以相对人规避起诉期限来进行排除受理。这存在逻辑上的矛盾：即明知相对人超过起诉期限而允许其去寻求行政程序重开救济，又在审理行政程序重开争议时以相对人规避起诉期限进行排除受理。这样导致了效率低下，争议和纠纷难以在程序的空转中得到解决和平息。事实上，相对人对于程序重开的处理寻求司法救济的诉求是“对程序重开决定进行审查”，希望其请求重开的申请能得到行政机关的回应和处理。法院的审查也应当围绕“行政机关程序重开与否的决定是否合法”来进行。不能笼统地认为存在规避起诉期限的可能就排除受理，实际上，认定这个可能的前提是在相对人申请重开理由确实不具备的情况下。这也是和最高院在孟宪仁一案中的裁判决定相符合。

二、司法实践现状分析

通过对涉及规避起诉期限可能的案例在北大法宝上进行检索，截至2019年11月19日共得186个，筛除内容重复的文书，以及法院支持诉求不属于规避起诉期限的文书，共得83个。对于存在规避起诉期限可能行为的司法认定情况如表1所示。

具体包括四类典型行为：

1.变更诉讼种类，间接的指向原本的诉求

主要表现为提出请求的最终目的与在救济期限内提出的相同。通常表面上其诉讼请求是不同于前一次的诉讼请求，如前一次是直接请求法院判决撤销行政机关所做的行政行为，经由诉讼程序处理结束，而后再次申请行政程序重开，在重开申请被行政机关拒绝之后，重新起诉，在新的诉讼程序中选择改变诉讼请求，即并不是直接请求撤销行政行为，而是请求法院判决行政机关重开行政程序等，争议仍然指向原行政行为，继而第二次的诉讼请求与第一次的诉讼请求不同，在向法院起诉请求法院判决行政机关履行对其行政程序重开申请的处理职责的过程中实现规避行政法律法规的起诉期限等规定。表面上是一个新的诉讼请求，实质争议的却仍然是同一个已过期限或者已经经过法定程序处理的行为。这种变换诉讼种类的行为在规避起诉期限的实践案例中所占的比重也是比较大的。

2.通过确认行政行为无效来排除时效的限制

此类行为是相对人以无效行政行为不受起诉期限限制为行为逻辑，从而在起诉期限届满之后，以确认行政行为无效为由重新提起诉讼，即认为无效行政行为不受起诉期限限制，可以以此来规避起诉期限。在学理上，关于无效行政行为是否受起诉期限限制有不同的观点，有学者认为无效行政行为不受起诉期限限制，无效行政行为自始无效，相对人可以不受其限制，且可以在任何时间向法院提起争讼;有学者认为无效行政行为应受时效限制以维护实践中法律秩序的安定性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立了无效行政行为不受起诉期限限制的原则，同时规定对于新行政诉讼法生效之前的行政行为提起诉讼确认其无效的，人民法院不予立案。实践中，法院对于无效行政行为的处理也有不同，有的裁判指出对于新行政诉讼法生效之前的无效行政行为应当受起诉期限的限制，最高院裁判认为对于新行政诉讼法生效之后的无效行政行为，经审理后属于无效则不受起诉期限限制，这也是与现行司法解释相一致。无效行政行为不受起诉期限限制原则的应用还需要考虑相对人对于起诉期限的规避行为，对于实践中，没有正当理由却只是排除时效的行为应当有所警惕。

3.时效经过后先申请复议再诉讼来规避期限等

在行政行为起诉期限经过之后，相对人规避起诉期限，向行政机关提出对于原行政行为的复议申请，在复议机关作出不予受理或者重复处理之后，进而对复议决定进行起诉，诉讼请求为对行政机关的复议决定不服，在起诉中向人民法院诉讼的请求虽然不是直接针对原行政行为，但是其实质仍然是请求处理已过救济期限的原行政行为。相对人对原行政行为申请复议，进而再对复议处理决定提起诉讼是与直接对原行政行为提起诉讼在目的上一致的。

4.前行为已过时效，第二项请求以前行为为基础

行政机关作出的原行政行为已经超过起诉期限，若对第二项诉讼请求进行实体判断，就等于同时对已超过起诉期限的原行政行为进行合法性审查，这就变相突破了起诉期限的法律规定，在此类案件的裁判中法院的说理部分也是这样进行论证：无论是从准确适用法律的角度，还是从防止当事人规避起诉期限的角度，人民法院都不能跨越起诉期限的规定对第二项诉讼请求进行实体判断。因而对于此种前后具有承继性的行为，前行为已经经过时效具有不可争讼性，后行为应该同样遵守法律规定，避免再对前行为进行超越时效的处理。

对于规避起诉期限的行为进行分析，需要对起诉期限的内涵进行明确。“期限分为期日和时间，是指权利义务产生、变更和终止的时间。”期限是时效的重要构成要素。救济期限经过，复议提起权和诉讼起诉权即丧失。救济期限的规定督促相对人及时行使权利，如果不行使或者怠于行使就会超过法律的保护时间，应当对自己在权利上“睡觉”的行为承担责任。不仅节约司法资源，保护被告不会再因为过去的行为责任的承担而焦虑的“平静利益”，保护被告因为时间久远在证明上的不公正。出于法律状态确定和社会关系稳定的考虑为救济的提起设置期限的限制，也是为救济制度的有效运行和效率提高提供保障。时效制度在日本目前的通说下所认为的保护对象包括权利人和非权利人两者，據此，时效制度指“在真正的权利人惰于行使权利，保护以一定稳定持续的事实状态为基础生活的人的制度;同时也是在真实权利关系无法证明的时候，保护权利人的制度”。从罗马的历史渊源来看，开始时，诉讼时效只是一种为了对应裁判官的执政期限和职责而构建的权宜工具。随着不断发展演变，诉讼时效的理论依据不再只是一种权宜工具，而是以公益为目的用来缓和社会矛盾、维护社会关系的稳定、促使怠于行使权利的人及时行使自己的权利，从而缓解法院的裁判重负。现今许多学者开始不断地反思诉讼时效制度存在的正当性依据。我国现行的行政诉讼制度既规定了短时效期间，也规定了长时效期间。但是时效的保护非绝对化，尤其对于“三个月”的短时效而言，如果行政主体在行政行为的实施过程中存在违反诚实信用原则，对一些一般人根据常识足以识别的明显违法行为或者对于损害结果事实进行故意隐瞒、故意设置获取障碍等行为，行政相对人在此情况下，可在时效经过后根据诚实信用原则来主张自己的权利，使行政机关不受“三个月”短时效制度的保护。换句话说，“躺在权利上睡觉的人不值得保护”，躺在权利上睡觉的行为应当是足以让人产生将来不行使权利的印象，只能用来作为“五年”“十年”长时效的解释理由，用于解释“三个月”的短时效不合适。相反，“三个月”的短时效制度如果被行政机关援用来保护自己的“平静”利益，必须具备两个条件：一是行政相对人行使权利具有现实可能性;二是行政机关实施行政行为时遵守信用，不存在违背诚实原则等情形。对于我国现行法律规定的6个月、2年、5年、20年等起诉期限类型，多有观点认为，其中存在起诉期限的起算点标准不一致，起算点的相关规定比较复杂，存在操作不便等弊端。对于规避起诉期限的行为认定缺乏统一而明确的标准。为此不仅需要明确程序重启的理由，更需要完善起诉期限的规定和明确规避起诉期限的种类。一方面要对救济期限进行完善，如明确期限的起算点、明确救济时效的中止、中段、延长等规定。另一方面也要对规避救济期限的行为进行明确，使得相对人有法律上的制约和参照。

三、司法认定及其完善

1.明确行政程序重启的条件

行政程序重启作为一种对于超过救济期限之后的“特殊”救济途径，对比复议、诉讼等其它常规的救济途径而言，其应当有更严格的条件限制，只有符合严格的法定条件之后才可以具有完全容许性。我国的相关法律法规虽然对此没有明确的规定，但是司法实践中已经使用涉及行政程序重开的理论进行说理和裁判。可以看出，在司法实践中，行政程序重开的相关理论是具有重要的现实意义的，对于“程序的重新进行”的审查，在德国、我国台湾地区存在二阶段说和三阶段说。二阶段审查说认为“以权利相对人或利害关系人的申请符合法定要件为前提，行政机关作出重新进行程序的决定，之后对事件本身的实体进行审查，从而作成维持、变更或废止原行政行为的决定”。三阶段审查说认为“行政程序重新进行分为三个不同的阶段：（1）审查申请的适法性;（2）行政机关对行政程序重新进行的申请理由进行审查，从而决定是否作出重启行政程序的决定;（3）决定行政程序重新进行，对原行政行为进行重新审查作出新的实体决定”。行政程序重开的拒绝决定虽然没有设定新的实体权利义务，但可能产生新的程序上的权利义务，可能造成相对人无法再进行实体救济。如果拒绝行政程序重开，是为了防止因为不遵守救济时限的人都可以通过申请行政程序重开的方式对于其中产生的重复处理行为而再次寻求行政救济，由此使得时效制度形同虚设，这样的理由有一定的合理性，但是此理由太过于绝对。在一般情形下，对于已过争诉时效的行政行为，原则上是不能再提起诉讼，但是这样的不可诉不是绝对的，而是相对的。法律正是在法的安定性和法的正当性之间进行平衡，从而规定行政相对人和利害关系人可以在时效经过后通过特殊的渠道再次提起申诉。诉讼程序中尚有“再审”制度的存在，对于专业程度比诉讼程序小的行政程序，需要有行政程序的重开制度的存在和高效运作，对于行政程序重开的条件应当宽于法院的诉讼“再审”条件，根据具体情形进行类型化。规避起诉期限的行为实质是重复申诉，而对于有新事实、新理由而申请的行政程序重开，不宜都以“具有规避起诉期限的可能”而使其被排除救济。这也使得法院诉讼和行政救济两者有效地进行分流和衔接，使得争议和矛盾得以有效处理和解决。

2.规避起诉期限行为的判断

规避起诉期限的行为类型化明确使得相对人有所参照，除此之外，对于拒绝重开的行为不宜一律被法院排除受案。如同行政程序的重新进行的分层次审查，法院在面对重开行为引起的争议，在决定是否受理时就应当更加细化，分阶段进行形式审查或实质审查，对于此类诉求的受理和审查应紧密围绕“重启与否决定的合法性”来进行。也即对行政机关在重开程序审查的各个阶段的考量进行全面审查，借鉴关于答复行为的定性，对于仅作重开与否的答复，属于事实行为。应当单独认定对于是否给与答复的决定行为，应当归属于个别事件的处理行为。以三阶段审查为参照，首先，法院需要审查拒绝重开行为的适法性。比如如果申请重开的原行政行为属于复议终局的类型，则拒绝重开的适法性就要进行严格审查，确有不当时决定受理，以监督的方式践行“司法最终原则”。其次，审查拒绝重开行为的理由，确保此理由确实符合相对人申请的实际。例如当事人确无新事实证据等支撑，只是径行提起，则维护行政尊严，防止规避期限，将此拒绝重开行为仅作形式审查，最终作为重复处理行为对待;若当事人或利害关系人有新事实证据及理由，则需对拒绝重开行为进行实质审查，确保此行为具有正当性。最后，针对行政程序重开之后作出的新行为，如果该行为内容与原行政行为相同，则应当归入重复处理行为的行列;如果内容不同，则作为“二次裁决”，已是新的行政行为，应归入新的一轮救济程序中，救济期限重新开始。对于规避起诉期限的行为应该进行有效的识别和完善的處理。

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责任编辑：赵慧敏