行政程序法在行政法上的地位

寇 倩

摘要随着依法行政的推进,建立健全和严格遵守我国的行政程序法律制度是实现依法行政的必然要求,行政程序法在行政法上的地位和作用显得越来越重要。

关键词行政程序法依法行政正义公正效率

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-377-01

在“重实体、轻程序;重结果、轻过程”的传统法律思想和意识的影响下,我国长期忽视行政程序的价值和意义,人们只追求结果公正,而不要求程序的正当与否,行政机关更是从官本位出发,将行政程序视为“自家的事”,罔顾行政相对方的参与。直到1989年行政程序才受到国家立法重视,该年的出台的《行政诉讼法》第54条明文规定,违反法定程序的具体行政行为,人民法院应判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告(行政机关)重新作出具体行政行为。

行政程序法的法律价值在于建立行政秩序、追求行政公正、提高行政效率。只有提高行政效率, 创建一个高效政府, 才能收到良好的社会效果。科学、合理的行政程序, 有利于行政主体迅速、及时并有效地行使行政权力, 从而保障行政目的的实现, 提高行政效率。为此, 我们有必要借助行政程序法的力量来提高行政效率。由于中国是一个行政主导的国家, 立法和司法都比较弱。立法和司法的活动目前都有相应的程序性法律可依, 立法机关有了立法法, 司法机关有各种各样的诉讼法, 但行政却缺乏程序性法律约束。这已经阻碍了我国宪政发展的进程。在这个意义上, 行政程序法的制定和出台, 不仅具有法治政府的意义, 还具有宪政发展的意义。行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程,是实现行政法治的重要前提,而行政程序发达与否,是衡量一国行政法治程度的重要标志。

一、行政程序法的定义

要弄清行政程序法的概念首先必须确定行政程序的内涵。所谓行政程序,就是由国家行政机关作出行政行为的步骤,方式和时限,顺序构成的行为过程。行政程序贯穿于行政活动的全过程,行政活动的每一个环节都离不开程序。

行政程序法是有关规定行政机关行使行政管理职权的过程、步骤、方式的法律规范的总和。

二、行政程序法的特征

行政程序是行政实体内容实现的重要保障,行政程序的特征可概括为以下几个方面:

第一,行政程序是就行政行为而言的,行政机关在民事活动中不存在行政程序,行政机关在行政诉讼中的活动也不表现为行政程序。只有行政行为,即行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为等行为中才存在行政程序问题。

第二,行政程序是行政行为的表现形式。任何行政行为都是两方面的统一:一方面是其实体内容,另一方面是其程序形式。正如任何事物的内容都离不开形式一样,任何行政行为的实现都离不开行政程序。

第三,行政程序的基本要素包括步骤、方式、顺序、时限。这些基本要素说明了行政程序具有法定特征。行政程序是由国家法律规定的,因而它有别于一般组织和个人的行为程序。行政程序的法定性决定了行政主体和行政相对人在进行法律活动时必须严格遵守法定程序。

三、行政程序法的目的和作用

在于确保依法行政。依法行政是我国实施依法治国方略的重要内容,而且是重中之重。我国历史上长期处于封建统治,“人治”影响根深蒂固。改革开放以来,我国民主和法制建设取得了重大成就,在行政法方面我国已制定一系列法律法规,很大程度上改变了“人治”状态,依法行政制度正逐步建立健全。如果说行政实体法是为了确定行政权的话,那么行政程序法就是为了明确如何行使行政权。有了程序,权力就难以被滥用。有了程序,权力就有制约,“长官意志”和行政随意性就能摆脱。

(一)规范行政运作,促进法制统一

行政程序法能够使行政权的行使有章可循,避免行政机关随意选择行使行政权的时间、方式、步骤和顺序,使行政相对方有预见;行政程序法可以统一不同省、市、区和不同行政部门的行政运作,保障法制统一,避免各自为政。

(二)避免无效行政,提高行政效率

效率是政府追求的主要价值目标。行政程序法通过设定行政行为的步骤、时间、方式和顺序,使行政机关有条不紊地行使行政权,实施行政行为,从而提高行政效率。比如行政程序法中有关行政行为时限的规定,就能防止行政机关拖延时间,行政效率因而提高。

(三)避免独断专行,制约行政机关

行政程序法能够在程序上对行政机关起到制约作用,防止行政机关失职、越权和滥用职权。行政程序法的实质就是规定行政机关如何正确行使行政权。行政机关失职如属不作为,行政相对方可要求行政机关作为。行政机关越权或滥用职权将导致其行政行为被撤销。

(四)避免行政侵权行为,保护相对方的合法权益

行政程序法规定了涉及行政相对方权益的行政行为的具体程序,从各个步骤、方式、顺序及时限上规范行政机关的行为,防止行政机关的行政行为侵害相对方合法权益。行政程序法还赋予相对方申辩、要求听证、申请行政复议和提起行政诉讼第一系列救济权利,保障行政相对方的合法权益不受侵害。

四、程序法的意义

在于保护人们群众的权益。人民群众的权益常于实体法中明确,但实体法上权益的落实离不开程序。从行政运作来看,行政实行的是行政首长负责制,行政体制内缺乏民主控制。行政程序法就是通过程序正义来保障实体权益,以程序公开来达到民主控制,将行政运作置于阳光之下,使人民群众的权益切实得到保障。

综上所述,行政实体内容的公正解决,有赖于行政程序的公正。作为一种操作技术,行政程序又是一种明确的规则,可以由人们依公正和效率的双重标准来加以设计并脱离其实体内容而存在。行政程序是“人治”和“法治”的分水岭,一般来说,按程序办事就是法治,不按程序办事就是人治。因此,行政程序在构建“法治行政”秩序方面意义重大。从这个意义上分析,我们讲“依法行政”,更主要的还是依公正程序行政;讲“违法行政”,更多地则是指行政行为违反了行政程序的理念和具体操作规程。行政程序法是我国建立社会主义市场经济体制的必然要求,使约束政府权力、保护公民合法权益的必然选择,也是适应我国加入WTO的必然趋势。

单行行政法, 都在各自的领域规定了相关的行政程序, 改变了我国行政行为重实体轻程序的倾向。但到目前为止还没有一个行政程序法。这使得我国的行政法制建设长期处于缺乏正当程序的状态。不仅行政效率很难提高,而且公民权利也很难得到正当程序的保护。行政程序法一旦制定实施,将使中国法治政府建设上升到一个新的台阶。

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