论卷宗阅览权的行使与保障

张 炎

摘要卷宗阅览权是行政相对人参与行政程序的一项重要权利。它有助于落实行政公开原则,约束行政权力和说服行政相对人认同行政权力的行使结果,而落实卷宗阅览权行使方式和保障手段,在目前有着重要意义。

关健词行政程序程序权利卷宗阅览权

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-102-01

一、卷宗阅览权的意义

卷宗阅览权是指行政相对人在参与行政程序过程中,查阅行政主体收集、制作的与行政案件有关联的卷宗材料之权利。卷宗阅览权是知情权谱系中的一项子权利。它是“司法程序中‘武器平等原则在行政程序中的体现。”①行政相对人通过卷宗阅览,可以知悉行政主体掌握的对自己不利的资讯,可以在行政主体做出最终决定之前为自己申辩,从而维护自己的合法权益。虽然在公民的权利谱系中,卷宗阅览权是一个很小的权利,但对于一个正在形成法治社会的中国,确认行政相对人在行政程序中卷宗阅览权是很具有法律意义的:一方面约束了行政权力;更重要的是它对说服行政相对人认同行政权力作用很大。行政权力只有在行政相对人认同的前提下才能产生预期的法律效果,而行政相对人对行政权力的认同在很大程度上取决于行政主体运用行政权力的依据是否为行政相对人所接受。如果行政相对人内心深处潜藏着对行政主体运用权力依据的怀疑,那么在行为上必然表现出对行政权力的不服从。这种不服从损害了行政权力的实效,也减损了行政主体的威信。卷宗阅览权的功能在于,在行政决定作出之前,行政相对人可以了解到将来可能成为行政决定依据的一切材料,并可以在行政决定作出之前反驳对自己不利的一切材料。既然行政相对人事先已经了解到了这些材料,并给出了反驳的机会,那么行政相对人就有了准备接受这一不利于己的行政决定的心理准备。这种心理是行政相对人认同行政权力的内在条件。

二、卷宗阅览权的行使方式

(一)卷宗阅览的时间、场所

为了确保行政相对人有效地行使卷宗阅览权,同时基于对卷宗材料有序管理的要求,卷宗阅览的时间应当限于行政机关的办公时间,除非有特殊情况,非办公时间行政相对人不得申请查阅卷宗材料。为了便于行政相对人查阅卷宗材料,行政主体应有卷宗阅览的场所,为行政相对人提供必要的复制、摘抄卷宗材料的设备。

(二)卷宗材料的利用

卷宗材料只能被行政相对人用来在本案中维护其自身合法权益,其他用途应当为法律所禁止,尤其是证人证言,如行政相对人利用复制、摘抄所得的对其不利证据材料,威胁、利诱证人,有关部门应根据法律规定追究其法律责任。

(三)卷宗阅览权行使的时间

一般来说,行政相对人在行政程序的任何阶段都有申请查阅卷宗材料之权利。但是,行政相对人毕竟与本案件处理结果具有法律上的利害关系,如果让其过早地了解有关卷宗材料,可能妨碍行政主体正常行使行政职权。如在调查程序阶段,行政相对人的卷宗阅览权应当给予必要的限制,因为行政主体调查取得的卷宗材料可能成为其继续查证的线索,或者行政主体取得的证据材料是否最后用于本案的处理,也没有做出最后决定。这些不确定的卷宗材料如果让行政相对人知悉后,可能会为其隐藏不利证据提供了条件,或者成为威胁、利诱证人的依据。因此,对行政相对人卷宗阅览权行使时间做出必要的限制是很有必要的。

三、卷宗阅览权的保障方式

在行政实践中,行政相对人行使卷宗阅览权的仍然受到种种限制。如行政复议法规定了申请人、第三人可以查阅卷宗材料,但对行政相对人是否可以复制、摘抄则没有作出进一步的规定。如果行政相对人仅只有查阅卷宗材料的权利,那么卷宗阅览权对于行政相对人可能没有实际意义。因为这样行政相对人在行政程序中就无法有效地利用这些材料进行陈述、抗辩。因此,通过行政程序来保障行政相对人的卷宗阅览权,需要做到:

(一)完整地确认行政相对人的卷宗阅览权

行政程序要确保行政相对人卷宗阅览权,必须就主体、范围、行使方式的内容作出明确的规定。在行政复议实践中,不少行政复议机关在申请人、第三人申请查阅卷宗材料时,只允许查阅,不准复制、摘抄,理由是行政复议法只规定申请人、第三人的卷宗查阅权。之所以出现这种情况,根本原因还是法律规定了一个不完整的公民权利所致的结果。今后的行政程序制定时应当避免这种情况的出现。

(二)行政机关应当正确对待行政相对人行使行政程序权利

从行政机关的角度出发,行政相对人行使行政程序权利无疑会增加工作的难度、减损行政效率,行政机关工作人员内心深处并不喜欢具有程序权利意识的行政相对人。因此,他们尽可能会从不利于行政相对人行使程序权利角度去适用、解释法律条款,客观上形成了不利于行政相对人行使程序权利的外部环境。所以,行政机关工作人员应当改变这些陈旧、落后的人治观念,将行政相对人作为独立于其行政职权之外的主体,而不是任其行政职权可以支配的客体;尊重行政相对人的程序权利,客观上是有利于行政主体有效地行使行政职权。

四、有关卷宗阅览权的诉讼

在行政程序中,行政相对人申请阅览卷宗材料,行政主体无正当理由,或者以涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私为由拒绝行政相对人查阅、复制、摘抄卷宗材料等。对此,行政相对人是否可以提起行政诉讼?从卷宗阅览权的性质看,它是一种程序性权利,行政主体拒绝行政相对人申请卷宗阅览权是一种行政程序行为。对于行政程序行为,“原则上当事人或利害关系人仅得以对本案实体决定不服时一并声明。”②也就是说,对于行政主体拒绝行政相人卷宗阅览申请的行为,行政相相对人只能在对案件的最终决定不服而提出行政诉讼的时,作为一种要求撤销该决定的理由之一提出。

行政主体同意行政相对人查阅卷宗材料申请,而与此相关的其他公民或者组织认为查阅卷宗材料可能侵害其权益的,是否可以提起行政诉讼?只要其他公民或者组织认为行政主体同意行政相对人查阅卷宗材料申请侵犯其合法权益,并提出了相关的事实和法律依据的,是可以提起行政诉讼的。如有关组织认为行政主体的准许阅览卷宗的程序行为侵害其他商业秘密的,就可以提起行政诉讼。因我国的行政诉讼是一种主观诉讼,公民、法人或者其他组织认为行政主体的准许阅览卷宗的程序行为侵犯了国家机密,不能提起行政诉讼,但可以通过正常的法律程序向有关国家机关检举、控告,由有职权的国家机关依法制止行政主体的违法行为,并追究相应的法律责任。