构建扶贫济困长效机制 实现乡村振兴有效衔接

张捷

摘  要：2020年3月5日，内蒙古自治区宣布所有贫困旗县脱贫摘帽，成为全国第10个实现贫困旗县脱贫摘帽的省区，脱贫攻坚战取得了巨大胜利。绝对贫困虽已消除，但扶贫济困长效机制仍不完善，相对贫困将长期存在。3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点，要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。” 据此，本刊特别策划了一组文章，在巩固脱贫攻坚成果的基础上，为内蒙古探索建立扶贫济困长效机制，实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接提供智力支持。

关键词：脱贫攻坚 长效机制 乡村振兴 有效衔接

当前，内蒙古正处在脱贫攻坚和乡村振兴战略实施的交汇期，打赢脱贫攻坚战是乡村振兴的前提和基础，实施乡村振兴战略是脱贫攻坚的巩固和提升。专家们一致认为，要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。

一、构建扶贫长效机制与有效衔接乡村振兴的必要性

脱贫攻坚与乡村振兴是当前中国社会的两大国家战略，接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，更是脱贫攻坚与乡村振兴交汇和过渡时期的一项重大战略任务，圆满完成这一任务，必须准确理解长效机制和有效衔接的丰富内涵，科学设置接续和衔接过渡期，把有效衔接与平稳转型有机结合起来，推动形成制度化、常态化的长效机制。内蒙古自治区发展研究中心主任杨臣华认为，接续推进全面脱贫，实施乡村振兴战略，是内蒙古扎实做好“三农三牧”工作的重中之重。内蒙古自治区扶贫办政策法规处高凤义、李殿龙认为，巩固扩大脱贫成果是推动乡村振兴战略的必由之路，其中脱贫攻坚取得的重大成果是推进乡村振兴的有力保障，脱贫攻坚形成的体制机制是农村现代治理模式的重要抓手，坚决打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务。内蒙古研究室李健、毕国栋认为，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接是实现第二个百年奋斗目标的内在要求，两者目标相连，依次推进，都是对社会主义本质要求的具体实践过程，乡村振兴有必要、有可能借鉴和接续脱贫攻坚的政策机制，巩固脱贫成果向纵深发展，最终朝着农村牧区富强民主文明和谐美丽的方向稳步迈进。内蒙古党校经济学部副教授沙咏梅认为，正确看待脱贫攻坚与乡村振兴之间的关系，探索全面巩固脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴有效衔接的途径，是现阶段急需解决的关键性问题。要从时间上的连续性、目标上的一致性、内容上的联动性、减贫战略的重大转型四个方面推动脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接。

二、存在的主要问题

（一）自然条件处于劣势，农村基础设施薄弱

内蒙古生态环境脆弱、农村基础设施建设滞后、人口老龄化等劣势天然存在，相对贫困完全消除还面临着较大挑战。内蒙古自治区政协民族和宗教委员会主任高志明认为，内蒙古生态环境脆弱、自然灾害频发，基础设施建设成本高、施工难度大，社会基本公共服务覆盖不够，社会发育滞后、文明程度较低，脱贫内生动力严重不足，自然地理、经济社会、民族宗教、国防安全等因素叠加，稳定脱贫的不确定性因素较多，脱贫攻坚难度加大。内蒙古师范大学旅游学院郭爱平等认为，内蒙古乡村基础设施建设存在一定滞后性，自身地理自然条件给乡村基础设施的建设带来较大阻力。内蒙古自治区社会科学院双宝、武振国认为，内蒙古乡村人口老龄化程度存续加深，开始向深度老龄化社会迈进，同时新生代知識技能型人口保持净流出，人口结构变动将约束持续激发脱贫致富内生动力。

（二）区域发展不均衡，整体支撑能力欠佳

内蒙古区域发展不均衡问题长期存在，尤其表现在县域经济以及东西部地区发展方面，导致区域经济对整体支撑能力失衡。杨臣华认为，内蒙古县域经济发展不平衡不充分，贫困旗县基本上都是县域经济发展不充分的地区，产业结构单一、发展方式粗放、财政收入不多、居民收入不高、基础设施落后、公共服务欠缺。同时内蒙古东部与西部地区发展差距较大，东部发展整体情况仍处在较低水平，区域整体支撑经济增长的动力和潜力不平衡不充分。

（三）产业结构有待优化，产业融合发展不畅

内蒙古存在乡村产业结构不合理、产业技术发展缓慢、一二三产业融合发展不畅等问题，阻碍了脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。高志明认为，内蒙古产业结构重型化特征明显，主导产业以煤炭、电力、化工、有色金属、装备制造为主，产业链条短、附加值低，富民产业薄弱，特色优势产业对脱贫致富的带动性较差。郭爱平等认为，内蒙古产业融合发展不通畅，产业发展存在“故步自封”现象，龙头企业数量少且带动作用不明显，产业融合技术较为落后，农牧业科技成果转化率低，农业科技推广力度不够，农牧业科技贡献率远低于全国平均水平。

（四）保障机制有待完善，内生发展动力不足

基层治理能力低下、长效增收机制不完善、人才机制短板、监管执行不到位是脱贫攻坚长效机制不完善的重要方面。杨臣华认为，内蒙古深度贫困区贫困人口谋发展的内生动力不足，深度贫困区无业可扶、无力脱贫，且缺乏技能、孤寡残病等贫困人口占比较大是普遍现象，产业扶贫短板较多，长效增收机制尚未完善。高志明认为，内蒙古一些基层组织薄弱、基层社会治理能力低下，一些基层干部观念陈旧、作风不实，一部分贫困嘎查村没有形成有效的乡村治理体系，村民参与村级事务的热情不高，行政执法没有打通“最后一公里”。郭爱平等认为，内蒙古存在大量过度垦荒、泛滥畜牧、违规占用草原、农牧产品加工的工厂废水处理不当等环境破坏行为。同时内蒙古新型农村人才匮乏且流失严重，农牧专业人才匮乏、人才保障机制不完善、人才培养体系与机制落后。李健、毕国栋认为，脱贫攻坚与乡村振兴衔接不畅主要表现在规划衔接不够、思想衔接不够、政策衔接不够、体制机制衔接不够四个方面。双宝、武振国认为，返贫致贫风险将增加完成剩余脱贫任务和巩固脱贫成果的难度，同时生态与脱贫“双赢”的艰巨性将加剧牧区推进“有效衔接”的困难。

（五）新冠肺炎疫情冲击严重，减贫速度有所放缓

新冠肺炎疫情在推动全面脱贫与乡村振兴战略中带来影响。双宝、武振国认为，突如其来的疫情对经济社会发展带来前所未有的冲击，对乡村振兴和脱贫攻坚出了一道加试题。在疫情影响下，经济增长放缓带动减贫的速度减慢，公共财政支持减贫的能力受到削弱，整体上将减弱经济发展带动减贫致富的效能。

三、构建完善扶贫济困长效机制，接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接

（一）平顺企稳，确保政策延续过渡

保证政策的稳定性与连续性，是推动政策有效衔接的关键举措。李健、毕国栋认为，脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键在于政策的承接和延续，要认真梳理，把好的政策延续到乡村振兴战略中。沙咏梅认为，在政策衔接上，要把脱贫攻坚战的特惠性帮扶工作与普惠性民生工程有机结合起来，促使其向常规性、长期性政策转变。双宝、武振国认为，要保持现行政策和工作体系的总体连续和稳定过渡。

（二）精准会意，做好规划上下衔接

严格依照上级精神，做好“十四五”规划，进一步推动 “多规合一”，推动规划上下衔接。李健、毕国栋认为，要对照乡村振兴战略规划相关文件精神，细化专项实施方案，保持规划的一致性、连续性和可持续性。沙咏梅认为，规划衔接上，要将全面巩固脱贫成果和相对贫困治理战略纳入到自治区“十四五”规划和乡村振兴战略阶段性规划中，做好时间和内容上的衔接。双宝、武振国认为，将巩固脱贫成果和新减贫战略纳入“十四五”规划，做好时序和内容衔接。

（三）多点支撑，助力产业融合发展

以多元为模式，以龙头为支撑，以融合发展为路径，建立农村牧区产业减贫助兴的长效机制。杨臣华认为，要巩固提高产业扶贫减贫质量，通过多元产业发展和多元支撑，实现从“输血”到“造血”过程。高凤义、李殿龙认为，要加大自治区促进产业精准扶贫20条政策措施宣传和执行力度，引导和推动更多农牧业龙头企业和产业项目落户贫困地区，带动贫困地区扶贫产业发展壮大。高志明认为，要把做强支柱产业与扶持富民产业系统谋划、统筹推进。郭爱平认为，要把握产业融合发展新趋势，推广农牧业业态转变，充分发挥龙头企业带动作用，大力开发乡村旅游，大力发展高新技术推动产业融合。李健、毕国栋认为，要促进农畜产品生产、加工、销售全产业链紧密衔接，推进一、二、三產融合发展，建立起产业助力乡村振兴的长效机制。

（四）统筹谋划，加快农村牧区基建步伐

加强软硬共建，着眼“新基建”，推进农村基础设施建设。高志明认为，要把基础设施建设与市场主体培育系统谋划、统筹推进。郭爱平认为，要加快农村“新基建”步伐，加大5G基站建设、特高压、城际高速公路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心和人工智能等基础设施建设力度，积极打造互联网农村生态链，提速智慧农村、智慧农业建设。

（五）绿色优先，实现生态经济共赢

坚持绿色发展理念，推动绿色生态有效衔接，实现生态与经济“双赢”。杨臣华认为，加大绿色发展力度，关键在于继续坚持深化绿色减贫和绿色发展的理念，以绿色发展引领乡村振兴。高凤义、李殿龙认为，要创新完善生态扶贫机制，支持社会力量投身防沙治沙，支持贫困地区发展生态农场、生态牧场、乡村旅游等多种形式的现代农牧业，加强农村牧区人居环境综合治理。高志明认为，要把经济社会发展与生态环境建设保护系统谋划、统筹推进。郭爱平等认为，应该打造可持续环境保护与乡村经济发展机制。

（六）加强保障，完善基本公共服务

完善保障体系，提升发展能力，提高基本公共服务质量。高凤义、李殿龙认为，继续实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策，推动基本公共服务均等化，构建普惠性社会保障体系，对贫困人口帮扶从生存型救助向发展型救助转变。双宝、武振国认为，要围绕完善覆盖全民的社会保障体系，扩大社会保障覆盖面和提高保障水平，增强常态化减贫的贫困地区和贫困人口发展能力。

（七）多管齐下，加强人才队伍建设

从人才的培养、引进、挽留、派遣等多方面入手，加强对农村牧区的智力支撑，做好人才队伍建设。杨臣华认为，在与乡村振兴衔接过程中，要高度重视人才问题，培养新时代的乡土人才，引进现代化人才，为乡村振兴注入新的活力和动力。高凤义、李殿龙认为，要加强乡村人才队伍建设，简化本科及以上学历毕业生招聘程序，放宽限制条件，建立一支懂扶贫、会帮扶、作风硬的扶贫干部队伍，建立“下得去、留得住、干得好、流得动”的长效机制。郭爱平等认为，要注重农村新型人才的培养与挽留，为农业人才建设辅助性服务设施与体系，完善人才培养体制，稳定人才流动促进人才引进与人才交流。李健、毕国栋认为，要创新乡村人才工作体制机制，鼓励外出农牧民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡创新创业，大力开展农牧民职业教育，造就一支懂农牧业、爱农村牧区、爱农牧民的人才队伍。

（八）聚焦重点，做好返贫风险防控

多管齐下，不留死角，聚焦重点领域和区域的风险隐患，做好风险防控。高凤义、李殿龙认为，坚持问题导向，聚焦“两不愁三保障”关键环节，明确重点领域、重点区域潜在风险隐患，健全扶贫领域风险防范机制。双宝、武振国认为，针对存在返贫风险人群实施针对性措施，建立城乡居民家庭收入数据平台和数据共享机制，推进各级政府减贫治理体系和治理能力现代化，全方位做好返贫风险的预防和控制。

（九）担当实干，加强基层组织建设

向高处立意，向低处实干，加强基层组织建设，完善脱贫攻坚体制机制。高志明认为，要把加强基层组织建设与增强贫困群众内生动力系统谋划、统筹推进。杨臣华认为，要增强组织衔接高度，不仅要扑下身子加苦干，真抓实干加担当作为，还要在打造良好的市场化法制化国际化营商环境上下足功夫，弘扬好“蒙古马精神”，在人的主观能动性等方面得到综合提升。高凤义、李殿龙认为，完善抓党建促脱贫攻坚体制机制，选优配强乡镇领导班子，特别是乡镇党委书记，加大从创业致富带头人中培养选拔农村党组织带头人、在青年农牧民中发展党员力度。

（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）

责任编辑：张莉莉