突出问题导向 坚持系统思维构建贫困农村牧区脱贫与发展长效机制

高志明

摘  要：當前内蒙古国家级贫困旗县已全部“摘帽”，继续完成剩余贫困人口的脱贫问题、确保已脱贫人口不再返贫，必须突出问题导向，坚持系统思维，从物质脱贫与精神脱贫、脱贫攻坚与乡村振兴、基础设施建设与市场主体培育、做强支柱产业与扶持富民产业、经济社会发展与生态环境建设保护、加强基层组织建设与增强贫困群众内生动力等方面系统谋划，加快构建脱贫与发展长效机制，统筹推进农村牧区稳定脱贫和高质量发展。

关键词：脱贫攻坚  农村牧区  系统思维  长效机制

2020年是脱贫攻坚的决战决胜之年，脱贫攻坚将取得全面胜利。但是，解决了绝对贫困并不意味着贫困从此彻底消除，还必须建立常态化的贫困识别、精准救助机制，把贫困治理纳入制度化、法治化轨道，这既是巩固脱贫攻坚成果，衔接乡村振兴战略，推动农村牧区经济高质量发展的重要举措，也是提高农村牧区低收入群体收入水平，释放社会总体消费需求，促进区域经济增长的现实途径，还是适应社会主要矛盾变化，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民群众对美好生活新期待的迫切需要。

一、内蒙古贫困人口致贫、返贫的深层次原因

建立扶贫济困长效机制，需要突出问题导向，深入分析贫困机理，搞清楚贫困人口致贫返贫的深层次原因。习近平总书记指出，“当前脱贫攻坚既面临一些多年未解决的深层次矛盾和问题，也面临不少新情况和新挑战。”对这些深层次矛盾和问题，总书记在多个场合都有深刻分析和重要论述。学习理解习近平总书记的重要论述，结合内蒙古经济社会发展情况，本文认为除了通常所说的因病、因残、因灾、因学等表层化的致贫原因外，制约内蒙古贫困地区贫困人口稳定脱贫达小康的深层次原因还有以下几个方面。

一是内蒙古自然地理、经济社会、民族宗教、国防安全等因素叠加，脱贫攻坚难度加大。内蒙古部分贫困旗县集革命老区、民族地区、边疆地区于一体，57个国贫和区贫旗县中，有49个属革命老区旗县，有22个少数民族人口占比较多，有10个与蒙古国、俄罗斯毗邻。这些“老少边”地区在新中国成立之前曾做出巨大奉献、新中国成立之后又承担着重大使命，经济社会发展基础薄弱、步伐缓慢，后来在改革开放大潮中尽管也有所发展，但相对而言与其他地区差距越拉越大，尤其是一些抵边居住的嘎查和牧户因为担负着守边固防的重要责任，生产生活条件十分落后，可又不能简单采取易地移民搬迁措施，发展步伐受到很大影响，长期徘徊在温饱线上下。

二是内蒙古基础设施建设成本高、施工难度大，社会基本公共服务覆盖不够。内蒙古地域辽阔，东西南北自然条件差异很大，交通、水利、电力、通信等基础设施和教育、医疗、科技、文化等公共服务水平，总体上与全国平均水平有着不小差距，尤其一些地域偏僻、人口稀少的贫困旗县差距更大。这些短期内难以弥补的“短板”，严重影响着贫困地区经济社会发展和贫困人口生产生活条件的改善。

三是内蒙古社会发育滞后、文明程度较低，脱贫内生动力严重不足。一些少数民族聚集地区特别是“三少民族”地区，尽管在新中国成立后实现了社会制度的重大跨越，但社会文明程度依然较低。这些地方的老年贫困人口汉语交流困难，对外交往受到很大局限;有的地方的贫困群众文明法治意识淡薄、陈规陋习积重难改，一度不顾自身条件盲目讲排场、搞攀比，“一赌五年债”“一婚十年穷”的情况不是少数。

四是内蒙古生态环境脆弱、自然灾害频发，稳定脱贫的不确定性因素很多。内蒙古大部分贫困地区，同时又是重要生态功能区，经济发展同生态保护、耕地草原保护的矛盾十分突出。绝大部分地方处在干旱半干旱地带，一度曾“十年一大灾、五年一中灾、年年有小灾、不是白灾就是黑灾、白灾黑灾都没有就来黄灾”。这样的自然条件，使得那些避灾能力较弱的地区总是在脱贫和返贫中摇摆。

五是内蒙古产业结构重型化特征明显，富民产业薄弱，特色优势产业对脱贫致富的带动性较差。内蒙古主导产业以煤炭、电力、化工、有色金属、装备制造为主，产业链条短、附加值低，而且许多项目属于投资和技术密集项目，主要由央企或区外大集团投资建设，对当地就业增收和配套产业发展的带动作用不足，更谈不上对贫困户的直接拉动。即便是引以为豪的种养业和农畜产品加工业，龙头企业不多、组织化程度较低，企业社会责任意识不强，对贫困人口扶持方式、帮扶力度也很不理想。加之，一些贫困嘎查村集体经济十分薄弱，集体收入没有稳定来源，连应有的公益投入都捉襟见肘。

六是内蒙古一些基层组织薄弱、基层社会治理能力低下。一些基层干部观念陈旧、作风不实，应对脱贫攻坚新挑战的本领严重不足。许多贫困嘎查村本身就是基层组织建设的后进村，有的甚至连一个合格的村支书、村主任都选不出来，近几年脱贫攻坚、社会治理等工作主要依靠选派下去的第一书记、驻村工作队发挥作用;一大部分贫困嘎查村没有形成有效的乡村治理体系，村级组织社会管理主体缺位、方式单一，村民参与村级事务的热情不高，行政执法没有打通“最后一公里”，土地草牧场征收、房屋拆迁等领域的矛盾纠纷引发的群访、越级访居高不下。

二、系统谋划、统筹推进农村牧区稳定脱贫和高质量发展

贫困问题，既是经济问题、社会问题，也是政治问题。建立扶贫济困长效机制，更需要坚持系统思维，把解决贫困问题置于实施乡村振兴战略、推动经济高质量发展、实现国家治理体系和治理能力现代化的总体格局之中，多角度思考、多维度谋划、多举措推进。

一是要把物质脱贫与精神脱贫系统谋划、统筹推进。习近平总书记深刻指出，“摆脱贫困首要并不是摆脱物质的贫困，而是摆脱意识和思路的贫困。扶贫必扶智，治贫先治愚。贫穷并不可怕，怕的是智力不足、头脑空空，怕的是知识匮乏、精神委顿。脱贫致富不仅要注意‘富口袋，更要注意‘富脑袋。”事实表明，长期的物质贫困，会加剧精神贫困;而各种表现的精神贫困，反过来也会增加脱贫难度。这几年攻坚下来，内蒙古绝大部分农村牧区已基本实现了物质脱贫，但一些地方精神贫困的问题还没得到很好的解决，一些贫困群众“等靠要”表现还较为突出，一些没有建档立卡的“边缘户”思想认识还不到位。因此，我们在集中力量推动发展产业、完善设施、增加收入、改善生活，解决物质贫困的同时，还必须高度重视抓好扶志与扶智的工作，进一步加强对贫困地区各族群众的思想教育、技能培训，让广大贫困群众既有热情和激情投入到脱贫攻坚中来，又有办法和本领在经济社会发展中体现自己的作为。

二是要把脱贫攻坚与乡村振兴系统谋划、统筹推进。习近平总书记指出，乡村振兴战略是新时代“三农”工作总抓手，打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务。目前，内蒙古脱贫攻坚战已进入决战决胜的关键阶段，我们在集中力量做好脱贫攻坚收尾工作，保证剩余贫困人口如期脱贫，防止已脱贫人口返贫、防止边缘人口致贫的同时，还应当统筹考虑脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，加快形成务实高效的政策体系、工作机制，切实把脱贫攻坚中形成的产业基础、生态成果、精神财富、治理模式、生活需求转化为乡村振兴的重要依托，全力推动贫困人口持续增收、贫困村庄环境整体改善，进而促进广大农村牧区经济高质量发展和人的全面发展，在农业牧业现代化和农村牧区现代化道路上迈出坚实步伐。

三是要把基础设施建设与市场主体培育系统谋划、统筹推进。良好的基础设施是发展条件，活跃的市场主体是发展力量。受自然、历史等多方面因素影响，近几年内蒙古贫困地区在改善基础设施、培育市场主体方面有举措，也有成效，但相对于先进发达地区仍有不小差距。基础设施方面，比如锡林郭勒盟几个边境旗县的一些偏远嘎查村，至今还没通常电、没通水泥路油路、没有稳定水源，也没有移动信号，这样的条件不要说发展规模养殖、发展电子商务，就连群众的基本生活也得不到很好的保障。市场主体方面，相关统计资料显示，内蒙古农村牧区经营主体普遍总体规模小、龙头企业少，除了伊利、蒙牛，真正在全国打得响的大型现代化企业凤毛麟角，不论是脱贫攻坚，还是乡村振兴，都缺乏一支强有力的带动力量。弥补这两方面的“短板”，需要坚持系统思维，运用改革力量，统筹起来解决，偏废一方，势必会形成单打一局面，造成生产要素和人力资本的浪费。前些年内蒙古大力度推进农村牧区“十个全覆盖”，迅速改善了农村牧区的面貌，但在培育龙头企业、扶持专业合作社、培育新型经营主体等方面有效举措不多，因此在一些地方群众过的还是“住着新房，端着破碗”的尴尬生活。

四是要把做强支柱产业与扶持富民产业系统谋划、统筹推进。实体经济是区域发展的根基，优势特色产业是区域竞争的依托。现在大家一提起产业扶贫，说的多的是种养业、加工业，有时也会提到电商、物流等服务业，但基本不会涉及其他产业。事实上，内蒙古经济能有今天的地位，依靠的并不是养牛、养羊、种土豆、种玉米，而是煤电、化工、冶金、建材、装备制造等主导产业支撑了内蒙古新世纪以来的快速发展。进入经济新常态，我们在强调扶贫产业、富民产业的同时，一定不能忽视强县固本产业的发展。今后的发展中，要坚持按照党的十九大作出的“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的战略部署和习近平总书记提出的“坚持生态优先、绿色发展”的发展导向，以供给侧结构性改革为主线，因地制宜、借势发力，坚定不移地推动内蒙古优势特色产业的转型升级，进一步夯实内蒙古经济现代化的产业基础，不断增强全区综合经济实力。

五是要把经济社会发展与生态环境建设保护系统谋划、统筹推进。内蒙古作为我国北方最重要的生态功能区，承担着生态文明建设的国家使命。浙江安吉、福建宁德等地的经验表明，绿水青山与金山银山并不冲突，关键在于我们的干部群众是否能把习近平总书记的“两山”理念和“生态优先、绿色发展”重要指示理解透、贯彻好。近两年，山西省提出在一个战场打好两场战役的思路值得借鉴：该省的吕梁市全面实施“三个全部”工程，即：2018-2020年，330万亩宜林荒山荒坡全部绿起来;230万亩25度以上陡坡耕地全部退耕还林还草;“一方水土养不好一方人”的深度贫困自然村全部从山庄窝铺搬出来。在实施过程中，他们探索购买式造林、合作社造林等模式，推动造林绿化规模化、项目化、工程化，吸纳贫困人口以多种方式参与，既富了群众又绿了山川，得到了习近平总书记的充分肯定。反观内蒙古，在生态扶贫方面，只是一些地方有聘请贫困户做护林员等“小动作”，不论生态效益，还是经济效益、社会效益都十分有限。

六是要把加强基层组织建设与增强贫困群众内生动力系统谋划、统筹推进。打赢脱贫攻坚战，就党委、政府各层级来讲，市县是主体;从党政、社会、群众各方面来讲，贫困人口是主体。从各级党政这个维度看，目前自治区、盟市、旗县这几个层级认识到位、思想统一、行动有力，应该说责任落实是到位的，但是在苏木乡镇、嘎查村两级仍然存在作风不实、办法不多、落实不力的情况;从党政、社会、群众这个体系看，内蒙古各级党委政府应当说使出了“洪荒之力”，社会各界也伸出了“友爱之手”，但贫困群众的内生动力发掘得还不够。激发贫困群众脱贫致富的内生动力，上级重视很重要，党的基层组织和乡、村两级干部抓落实更重要。我们要用好“不忘初心、牢记使命”主题教育契机，认真贯彻落实中办、国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，通过主题教育切实增强树牢“四个意识”、践行“两个维护”的自觉，不断提高广大党员干部的政治站位，通过加强和改进乡村治理不断提高基层组织的社会治理能力，教育引导贫困群众转变落后观念、摒弃陈规陋习，弘扬知恩感恩、自立自强的良好传统和风气，以主人翁的姿态在脱贫攻坚这场硬仗中發挥应有作用。

内蒙古贫困人口总量不大、占比不高、贫困程度不深，能不能高质量完成脱贫任务，脱贫之后能不能可持续发展，关系着内蒙古能不能在推动经济高质量发展、实现现代化目标的新征程中继续走在西部地区前列，呵护好“模范自治区”的崇高荣誉。我们有理由相信，只要全区各级党委、政府在尽锐出击、集中攻坚，打赢脱贫攻坚战之后，加快建立解决相对贫困的长效机制，全面实现减贫战略和工作体系的平稳转型，全区各族贫困群众就一定能够彻底告别贫穷落后，全方位融入现代文明。

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（作者系内蒙古自治区政协民族和宗教委员会主任）

责任编辑：康伟