推进内蒙古全面脱贫与乡村振兴有效衔接

沙咏梅

摘  要：当前，我国正处在脱贫攻坚和乡村振兴战略实施的交汇期，打赢脱贫攻坚战是乡村振兴的前提和基础，实施乡村振兴战略是脱贫攻坚的巩固和提升。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。内蒙古脱贫攻坚已经进入贫困县全面退出与巩固脱贫攻坚成果的阶段，也面临着如何接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接这一重大战略任务。圆满完成这一任务，必须在准确理解有效衔接内涵的基础上，科学设置并推动形成制度化、常态化的长效机制，促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。

关键词：脱贫攻坚  乡村振兴  有效衔接

乡村振兴与脱贫攻坚是当前中国社会的两大国家战略，面对这两个战略的重叠阶段，如何正确看待脱贫攻坚与乡村振兴之间的关系，探索全面巩固脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴有效衔接的途径是现阶段急需解决的关键性问题。

一、脱贫攻坚与乡村振兴之间的关系

（一）时间上的连续性

2020年是中国全面脱贫的决战决胜期，同时也是乡村振兴的起步阶段，两大战略在时间安排上紧密相连。打赢脱贫攻坚战是党在全面建成小康社会的决战决胜阶段发起的关键一役，其目标是到2020年确保现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决农村绝对贫困问题，为实施乡村振兴战略奠定坚实基础。2017年党的十九大从顶层设计的角度，把实施乡村振兴战略确立为国家重大战略。乡村振兴战略是面向建设社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标而作出的重大战略决策。2018年中央一号文件设定了乡村振兴的目标任务，即到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成，到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现，到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。2020年以前，要以脱贫攻坚为重心，将乡村振兴举措全面融入脱贫攻坚行动之中，做好脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接。全面建成小康社会以后，要把农村减贫纳入乡村振兴战略，并将“三农”工作重点转移到乡村振兴上来，实现国家减贫战略和工作体系平稳转型。脱贫攻坚是攻坚之战，必须限时打赢;乡村振兴则是持久之战，要久久为功。脱贫攻坚是乡村振兴的基础，乡村振兴是脱贫攻坚的动力，二者并不是相互独立的，而是相融共进、相辅相成。

（二）目标上的一致性

脱贫攻坚和乡村振兴都是国家为实现“两个一百年”的奋斗目标，并最终实现共同富裕而作出的重大战略举措。消除贫困、改善民生和实现共同富裕是社会主义的本质要求。脱贫攻坚重点任务是消除绝对贫困，缩小贫富差距，使全体人民共享改革发展成果;乡村振兴是脱贫攻坚的接续战略，是对全面脱贫成果的巩固和提升，将着眼于解决相对贫困，激发农民增收致富的内生动力，形成乡村长远发展、稳定减贫的长效机制，最终缩小城乡差距，满足人民群众对美好生活的向往。二者都是党和国家在新时代处理好“三农”问题的国家战略和核心举措，在目标上具有高度的一致性，都指向实现共同富裕。

（三）内容上的联动性

脱贫攻坚以农村建档立卡贫困人口和贫困地区为对象，着力解决农村绝对贫困问题。“十三五”期间确立了“两不愁、三保障”的脱贫目标;2018年6月，中共中央发布《国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，再次强调要按照“两不愁、三保障”的要求，实现整体脱贫。“两不愁、三保障”就是指，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障。通过发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，分类施策，重点解决乡村短板问题。乡村振兴聚焦农村所有农民，以农业农村现代化为目标，侧重农业高质量发展，要实现农业强、农村美、农民富的乡村全面振兴。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕”的基本要求，2018年两会期间，习近平总书记进一步提出要推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。对比脱贫攻坚与乡村振兴的具体内容可以发现，脱贫攻坚强调精准施策、对症下药，乡村振兴更注重长远和总体设计，强调促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。脱贫攻坚与乡村振兴在内容上具有高度的统一性，主要集中在经济发展、生态环境、乡村文化、乡村治理以及乡村整体发展水平方面。二者是相互交融、相互促进的。

（四）减贫战略的重大转型

脱贫攻坚目标任务完成后，并不意味着我国扶贫开发战略的结束，我国的减贫战略将由绝对贫困治理向相对贫困治理转变。解决好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接问题也是解决阶段性脱贫攻坚与解决长期性相对贫困相衔接。党的十九届四中全会公报提出，要坚决打赢脱贫攻坚战，并建立解决相对贫困的长效机制，这是党十八大以来，中央首次提出解决相对贫困问题，战略重点由解决绝对贫困问题为主，逐步向解决相对贫困问题为主转变。十九大报告中还明确提出中国社会仍将长期处于社会主义初级阶段，解决相对贫困问题不仅是乡村振兴的重要内容，更是乡村振兴的一项具有长期性的战略任务。要把脱贫后的相对贫困治理的目标任务统筹纳入到乡村振兴战略中，分阶段逐步解决。解决农村相对贫困问题，也将“三农”工作重点转移到乡村振兴上来，通过乡村全面振兴逐步建立农民持续稳定增收的长效机制，提升贫困人口的发展能力，并实现减贫战略和工作体系平稳转型。

二、脱贫攻坚与乡村振兴融合发展的路径分析

（一）有效衔接过渡期内继续巩固脱贫攻坚成果

目前，脱贫攻坚已经到了攻坚拔寨的紧要关头，脱贫攻坚还有许多硬骨头要啃，完成剩余脱贫攻坚任务、巩固脱贫攻坚成果都有相当难度。因此，做好全面脱贫与乡村振兴有效衔接，是一个渐进的过程，需要一个合理的过渡期。过渡期内，对于已脱贫人口和已摘帽贫困县，还需要继续提高脱贫质量，全面巩固脱贫攻坚成果;并且，还要集中兵力全面解决剩余贫困人口的脱贫和贫困县的摘帽。内蒙古作为边疆少数民族地区，欠发达的基本区情还没有根本改变，受资源禀赋、地区差异、发展不平衡等因素制约，确保脱贫攻坚圆满收官，还面临一些困难和挑战。一方面，因病因残致贫返贫人口的脱贫任务较重。我区剩余贫困人口总量虽然不大，但因病因残致贫比例高达85%，这部分人大多数是貧中之贫、困中之困，大多数是经过多轮攻坚没有解决的“老大难”。随着脱贫攻坚进程的不断深入，现在农村牧区深度贫困家庭大多数是缺乏劳动能力的老弱病残特殊群体，脱贫的难度也很大。另一方面，深度贫困地区贫困人口的内生动力不足。内蒙古15个深度贫困旗县是内蒙古脱贫攻坚最难啃的硬骨头，其中最为突出的就是贫困户普遍存在的“等、靠、要”思想和脱贫内生动力不足的问题。可见，做好全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，是一个渐进的接续过程。2020年内蒙古的脱贫目标，主要是完成剩余1.6万贫困人口和新致贫返贫人口的脱贫任务，确保剩余任务如期完成，这是收官脱贫攻坚的底线。我们应紧盯贫困旗县“两不愁三保障”、产业扶贫、就业扶贫、小额信贷、驻村工作队帮扶、发现问题整改等重点工作进行督战，强力推动突出问题彻底解决、脱贫任务全部完成。

（二）应做好规划、体制机制和政策的有效衔接

规划衔接上，要将全面巩固脱贫成果和相对贫困治理战略纳入到自治区“十四五”规划和乡村振兴战略阶段性规划中，做好时间和内容上的衔接。新减贫战略将提高相对贫困人口生活水平纳入到补齐区域性民生领域短板的进程中，推进医疗、养老、教育、就业、基础设施建设、公共服务等的城乡一体化改革创新，建立巩固脱贫攻坚成果与推进乡村振兴有效衔接的新格局。

体制机制衔接上，我国在宏观层面上设计的脱贫攻坚的领导体制和工作机制，包括组织领导、驻村帮扶、资金投入、金融服务、社会参与、责任监督、考核评估等，这些制度为完善乡村振兴战略的体制机制，提供了丰富的经验借鉴，具有重要的参考价值，可以被乡村振兴战略效仿采纳。如明确党政一把手是第一责任人，要求省市县乡村五级书记一起抓，实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制等，已经被吸纳到乡村振兴战略中。

在政策衔接上，要把脱贫攻坚战的特惠性帮扶工作与普惠性民生工程有机结合起来，促使其向常规性、长期性政策转变。既立足全面巩固脱贫攻坚的成果，又面向解决相对贫困问题。对于基础设施建设、公共服务、人居环境整治、扶贫公益性岗位、教育等政策措施，可直接纳入乡村振兴的常规性政策中。对于兜底保障、医疗扶贫等措施，应纳入统一的、城乡一体化的社会保障体系中。对于产业扶贫、扶贫就业车间等措施可以与产业振兴整合升级，立足内蒙古农牧业资源、旅游资源、生态资源和区位资源等优势，积极培育发展可扎根、可持续且群众参与度高、带贫益贫效果好的特色产业，持续推进扶贫产业发展壮大，产业扶贫也可纳入乡村振兴的常规性政策中。

（三）做好“三农”领域重点工作

习近平总书记在十八届三中全会指出，城乡发展不平衡不协调，是中国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，城乡差距依然较大。因此，全面巩固脱贫攻坚成果就是要做好“三农”领域重点工作，补齐发展短板。

1.保障重要农畜产品的有效供给

内蒙古是我国粮食主产区之一，是我国重要的农畜产品生产基地。内蒙古粮食生产实现了“十五连丰”，粮食产量已经连续5年稳定在550亿斤以上，牲畜存栏连续4年稳定在1.2亿头只以上。内蒙古粮食生产满足了“量”的需求，但是却存在“质”的矛盾。内蒙古是农牧业大区还不是农牧业强区，阶段性供过于求和供给不足并存，农牧业供给质量亟待提高。种植业玉米“一粮独大”，畜牧业“一羊独大”，两个“独大”的产业格局，是当前内蒙古农牧业最大的结构性问题，同时，水资源和环境承载能力是最大的刚性约束。因此，要统筹考虑资源禀赋、交通条件和市场需求，坚持宜粮则粮、宜牧则牧、宜林则林，宜草则草，调优品质、调精品种、调顺产业，建设一批特色农畜产品产业带，打造保障主要农畜产品供给的骨干区、农牧业高质量发展的先行区、促进农牧民持续增收的示范区，促进内蒙古农牧业高质量发展。

2.促进农牧民持续增收

2019年内蒙古农牧民人均可支配收入15283元，比全国农民人均可支配收入低738元。内蒙古城乡居民收入差距比2.67：1，连续6年高于全国居民城乡收入差距比。内蒙古农牧民的收入水平仅为全区城镇居民收入三分之一略强。从收入来源看，2019年农牧民家庭经营收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入所占比重分别是52.78%、20.77%、3.42%、23.03%。家庭经营性收入占的比重最大，收入来源较为单一，增收的潜力和局部减收的风险较大。建立农民持续稳定增收的长效机制，提高农牧民发展的内生动力是巩固脱贫攻坚成果的一项重要任务。促进农牧民持续增收，内蒙古要紧紧围绕产业兴旺下功夫，因地制宜，立足资源优势打造各具特色的农业全产业链，建立健全农民分享产业链增值收益机制，形成有竞争力的产业集群。做大做强高效绿色种养业、农畜产品加工流通业、休闲农牧业、乡村特色产业、农村牧区信息产业，积极培育农牧业农村牧区发展新动能，为实现农村牧区繁荣提供基础保障。

3.加快补上农村基础设施和公共服务短板

内蒙古农村牧区基础设施、公共服务历史欠账多，建设水平滞后，同满足群众的美好生活需要还有很大差距。从自治区总体情况来看，农村牧区基础设施建设、公共服务、社会保障等方面的短板还比较多。在村庄建设方面，一半的旗县还没有完成村庄分类和布局规划;在供水保障方面，一些边境牧区的群众吃水困难，水源难找、拉水距离远，个别地区水质不达标;在教育方面，中小学教师结构性短缺，特别是艰苦边远地区招不到老师;在牧区特别是边远牧区，仍然面临着孩子受教育和老人养老就医的一系列难题。个别乡村甚至出现“空心化”“荒芜化”的現象，农村牧区社会结构在发生着变化。因此，我们仍需加大农村牧区公共基础设施建设力度，提高农村教育质量、基层医疗卫生服务和公共文化服务水平，完善社会保障体系。扎实搞好农村牧区人居环境整治，治理农村生态环境突出问题。按照三年行动方案，学习推广浙江“千万工程”经验，实施好自治区的“十县百乡千村”示范行动，抓好厕所革命，搞好生活垃圾污水治理。

4.加强农村牧区基层党组织带头人队伍建设

党的农村政策落实要靠基层组织和基层干部，随着乡村社会结构的转型和农牧民的多元分化，农牧民的思想观念也发生了很大变化，许多基层干部埋怨农民不好管，不听话，但其实是出现了“本领恐慌”。特别是在完成脱贫攻坚任务的时候，许多村（嘎查）两委干部没有发展经济的路子，工作方法不当，无法带领困难群众脱贫致富，出现了“不愿为，不能为，不敢为”的现象。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础。要选优配强嘎查村“两委班子”，持续整顿软弱涣散村党组织。同时，建立“三农”工作干部队伍培养、配备、管理、使用机制，落实关爱激励政策。坚决纠正脱贫攻坚和乡村振兴工作中的形式主义、官僚主义问题，让基层干部把精力集中到为群众办实事办好事上来。建立县域人才统筹使用制度和乡村人才定向委托培养制度，引导各类人才投身乡村振兴。抓紧出台培养懂农业、爱农村、爱农民“三农”工作队伍的政策意见。

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（作者单位：内蒙古党校经济学部）

责任编辑：张捷