基于利益平衡的私人飞行法律监管研究*

高志宏,汪忠瑞

(南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏 南京 211106)

一、问题的提出

经济社会的发展在带动我国公民生活水平整体提升的同时，也促使拥有较好物质基础的公民在条件允许的情况下，有意向地开展私人飞行。由此，我国低空空域私人飞行的消费需求增多，私人飞行市场亟需拓展。中国航空器拥有者及驾驶员协会(AOPA-China)发布的2017年度工作报告显示，国家层面的政策支持与驾驶员培训机制的完善，促使我国的航空器拥有者与驾驶员数量显著增加。中国民用航空局发布的2018年民航行业发展统计公报表明，截止2018年底，我国私用驾驶员执照达3735本，其中非在职部分为801本。在此背景下，私人飞行或将成为推动通用航空事业高质量发展的重要增长极。

在助推私人飞行高速发展的同时，严格审慎地对其高度安全保障需求进行考量是监管方应当正视的问题。2018年6月11日，民用航空局发布的《关于明确私人飞行申请等有关问题的通知》表明，我国民航行政管理部门开始对私人飞行的法律监管予以重视，在明确具体问题的同时，有力助推了私人飞行乃至通用航空整体的有序、健康发展。目前，我国将私人飞行的法律监管放置于通用航空法律监管体系中进行统筹式监管，在“安全至上”的监管理念驱动下，依托《民用航空法》《通用航空飞行管制条例》等五部法律、行政法规的基础性规定，制定并发布了26部民航规章与大量的行政规范性文件，构建了包含私人飞行法律监管制度在内的通用航空法律体系。当前，学界对私人飞行相关法律问题的专题研究有限，多数学者将私人飞行的监管放置于通用航空事业的法律监管中进行总体论述，提出应当重视对航空领域不同价值的衡量，并在此基础上，针对未来有重大影响的通用航空活动进行法律规制，构建统一、有序的航空法体系(1)刁伟民.我国通用航空法律制度及其完善[J].法学杂志，2011，(3)：128.。另有学者对比美国实施的私人飞行管理政策，认为我国现行的管理政策缺乏可操作性(2)车彤，刘蓉. 我国私人飞行安全管理研究[J]. 西南石油大学学报(社会科学版)， 2012，14(4)：53.。还有学者从空域管理角度出发，分析了法律漏洞的存在对相应航空活动的制约(3)郝秀辉. 我国低空空域管理法规体系建构论[J]. 北京理工大学学报(社会科学版)，2012，(1)：99.。

现阶段，我国私人飞行法律监管体系尚未成型，缺乏对私人飞行特点的把握和理解，呈现出将私人飞行制度约束边缘化的趋势。基于此，本文围绕“如何构建科学合理的私人飞行法律监管体系”这一逻辑主线，从私人飞行法律监管的理论基础和现实考察两方面入手。在理论基础方面，明确私人飞行在通用航空事业中的地位，阐明利益平衡理论对私人飞行法律监管体系构建之影响；在现实考察方面，以现行各类法律文件为基础，分析现阶段私人飞行法律监管的现状，并评价其法律效果；再依托对美国与欧盟的私人飞行法律监管研究，在本国法律语境下有选择地对其经验做法吸收借鉴；最终从监管体系构建、监管模式创新、低空空域管理改革等方面提出合理的监管方案，为私人飞行法律监管理论的发展提供助力。

二、私人飞行法律监管的理论基础

法律监管是国家基于实现某种社会需求而设计的系列制度安排，其本质目的在于促使该社会需求所对应的领域更具秩序性。对于私人飞行而言，实现充分、有效的法律监管应当以其内涵特征为基础，进而认识到不同利益主体所追求价值的差异性以及实现利益平衡的重要性。

(一)私人飞行的内涵特征剖析

私人飞行由“私人”与“飞行”二词构成，前者在此作为属性概念而存在，是对后者外延的限定；而后者作为实体概念，所反映的则是私人飞行的本质内涵。在现有语义环境中，可将该概念简要解读为：公民个人开展的飞行活动，即飞行活动的一个子类型。究其来源，私人飞行经历了由民间词汇转换为官方词汇这一过程。前一阶段已无可考证，后一阶段却是有迹可循。2004年发布的《非经营性通用航空登记管理规定》(CCAR-285)首次在官方文件中开创性地提出了“个人飞行”，而2012年发布的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》则对“私人飞行”这一概念进行了确认，但并未明确其内涵。依据上述两文件内容进行体系解释，“私人飞行”与“个人飞行”的内涵基本一致，但“私人飞行”的后续使用频率较高，更为官方所认可。

首次对私人飞行的内涵进行明确阐释的文件是2018年6月11日民用航空局运行监控中心、空管局联合下发的《关于明确私人飞行申请等有关问题的通知》。该通知强调，“本通知所称的私人飞行是指中华人民共和国境内的中国公民驾驶民用航空器，以个人名义从事非经营性的通用航空飞行活动。”一方面，该定义要求飞行主体为公民个人，排除了其他类型主体，即不可以以其他类型主体的名义开展私人飞行。另一方面，私人飞行的驾驶员需要取得特定的私用驾驶员执照，才可合法开展相关飞行活动。在飞行员执照颁发与管理方面，现行有效的规章为《民用航空器驾驶员合格审定规则》(CCAR-61-R5)(4)《民用航空器驾驶员合格审定规则》(CCAR-61-R4)于2016年颁布，2018年交通运输部对该规则进行修改，并于2019年1月1日施行，现行规范的编号为CCAR-61-R5。。该规章F章整章对私用驾驶员执照与等级取得条件、权利及限制进行了规定，明确了私人飞行相关活动的专业性，体现出驾驶员的类职业化特点。前述私人飞行的定义所指向的飞行主体仅应当为航空器驾驶员，而不包括乘客，进一步确认了飞行主体的私人性特点。

私人飞行的内涵在对飞行主体的私人性进行阐述的同时，也直接明确了其飞行活动具有非经营性的特点，这是私人飞行赖以独立存在的重要基础。依据不同的法律规范进行横向考察，其非经营性业已得到确认。依据航空活动承担任务的区别，航空活动一般分为民用航空活动与国家航空活动，而对于民用航空活动的划分不同地区和组织有所差异。根据《民用航空法》第九章、第十章之规定，我国将民用航空活动主要分为公共运输航空活动与通用航空活动两大类。在通用航空活动项下，我国又依据活动目的进行分类，分为经营性通用航空活动与非经营性通用航空活动，私人飞行被归置于非经营性通用航空活动中(5)参见《非经营性通用航空登记管理规定》(CCAR-285)第5条。。《民用航空器驾驶员合格审定规则》(CCAR-61-R5)第F章第61.137条(6)参见《民用航空器驾驶员合格审定规则》(CCAR-61-R5)第61.137条。同样规定了私用驾驶员执照持有人不得以取酬为目的开展飞行活动。国际民航组织STA/10-WP/7号文件附录A中将民用航空活动主要划分为商业航空运输活动与通用航空活动两大类与其他机场服务、空中航行服务等活动，该分类标准与我国现行分类基本一致。与国际民航组织的分类有所区别的是，我国台湾地区有关规定则将航空活动分为民用航空运输活动、普通航空活动以及自用航空器飞航活动等航空活动。另外，诸如欧盟、美国等地区对应的法域也认可了私人飞行中飞行活动的非经营性特征，并依此进行规制。

私人飞行的兴起，在推动航空保障服务进一步完善的同时，也激励了航空器市场的竞争。在此背景下，对私人飞行法律监管机制的构建应当充分考量其航空器类型化的特点，把握不同航空器对于飞行活动的影响。1919年《巴黎公约》规定，航空器是指“大气层中依靠空气的反作用力作支撑的任何器械”。1968 年国际民航组织则将其定义为：“大气中靠空气的反作用力而不是靠空气对地(水)面的反作用力作支撑的任何器械。”(7)赵维田.国际航空法[M].北京：社会科学文献出版社，2000.58.我国台湾地区立法具有词义解释的特点，认为航空器是“指任何藉空气之反作用力，而非藉空气对地球表面之反作用力，得以飞航於大气中之器物”。上述定义虽有所差异，但皆指出航空器是人造的器械、活动范围在大气层内并依靠空气反作用力航行。除此之外，1944年《国际民航公约》附件七《航空器国籍和登记标志》中，依据机械构造与相较于空气的比重划分为重于空气的航空器与轻于空气的航空器两大类，并据此形成了航空器类型划分的标准体系。我国《民用航空法》虽未对“航空器”一词作解释，但对民用航空器的范畴作了排除性规定，即“除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器。”(8)参见《民用航空法》第5条。学术界多数学者依法律性质及从事的活动将航空器分类为“民用航空器与国家航空器”或“民用航空器与军事航空器”(9)董杜骄,顾琳华.航空法教程[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2016.16.。

依据前述“私人飞行”的界定，私人飞行所使用的航空器仅能确认其非经营性与非单位性，不同种类的航空器皆有可能出现在私人飞行中。但囿于我国空域审批的严格限制并参考其他国家较为成熟的经验，私人飞行使用的航空器类型一般为轻于空气的航空器以及重于空气的航空器中的轻小型飞行和直升机。但轻于空气的航空器飞行速度与范围非常有限，法律规制业已充分。在确认轻于空气的航空器与重于空气的航空器具有较大差异性的基础上，本文重点论述的对象为争议较大的重于空气的航空器的私人飞行相关活动。

(二)私人飞行中的利益冲突与平衡

从私人飞行法律监管制度构建角度论，其内在多元法律关系主体所对应的利益主体亦呈现多元化趋势，而不同利益主体对于价值的追求具有差异性，从而使得利益平衡的实现颇具难度。“任何值得被称为法律制度的制度，必须关注……某些基本价值。”(10)[美]埃德加·博登海默.法理学——法哲学及其方法[M].邓正来,姬敬武译.北京：华夏出版社，1987.中文版前言.私人飞行乃至通用航空活动的法律监管制度体系构建过程中，最为基础的两项价值为基于公共利益而产生的安全价值与基于个体利益而产生的自由价值。在私人飞行相关活动开展过程中，二者共同作用于飞行活动的方方面面，但又不免产生冲突。对于监管方而言，如何处理不同利益间的冲突，找到价值平衡点是制度构建的关键所在。

在法律制度构建的过程中，毫无例外会掺杂着对于不同价值的衡量，并形成价值位阶。法律价值的确认是法律制度存在的思想先导，安全、自由、平等、秩序、效率、正义等皆为立法者所应当重视之价值。在诸多价值中，安全是较为基础的价值。安全因其诉求主体不同而被分为个体安全与群体安全。个体所享有的最为基础的安全以其自身生命、财产不受威胁为限。但在航空活动领域，对安全的需求更多的来自于对群体危险的防范，保障群体安全。在私人飞行相关活动开展过程中，公共利益方所持的安全价值往往是监管方所要考量的重点。私人飞行作为航空活动的分支，高风险特征决定其对于安全有着高度需求。在航空业长期发展的过程中，飞行活动的开展必须要以较高的安全保障为前提。在航空立法活动中，安全亦是立法者们关注的重要问题。

我国《民用航空法》与《通用航空飞行管制条例》皆突出强调航空安全的重要性(11)《民用航空法》第1条规定：“为了维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展，制定本法。”《通用航空飞行管制条例》第1条规定：“为了促进通用航空事业的发展，规范通用航空飞行活动，保证飞行安全，根据《中华人民共和国民用航空法》和《中华人民共和国飞行基本规则》，制定本条例。”。对于航空活动而言，安全理念贯穿始终。用于规范航空活动的各类航空法律规范，亦是将安全价值融入到各章各节之中。在私人飞行尚未普及的阶段，我国立法部门与民用航空行政主管机关对其发展长期保持着谨慎、警惕的态度，亦是出于公共利益的考量，保证飞行安全。私人飞行的安全主要体现于三方面：首先是航空器安全，开展私人飞行所使用航空器具有特定的类型化要求，为保持其操作简单、低成本的优势，该类航空器往往具有体型小、防护能力弱等特点，因而安全性能保证有限；其次是驾驶员安全，如机动车驾驶员一般，私人飞行航空器的驾驶员是私人飞行安全保证的核心，且该安全保证不仅体现于驾驶员资格取得以及航空器驾驶过程中，更体现在驾驶员对于私人飞行各类安全要求和信息更新的接收能力上。最后是飞行活动安全，由于开展私人飞行所用航空器具有特殊性，因而在监测、甄别过程中具有相当难度。另外私人飞行的配套措施尚不完善，在执行具体的飞行任务时，不稳定因素长期存在。总而言之，基于公共利益之考量，安全价值在私人飞行的法律监管中具有重要地位。

安全的需求来自于对整体生存状态的维护，因而在高风险的航空领域，各项安全措施较为完备，以求避免事故的发生。而自由是人类依据自身意志来实现对自我行为的支配，严格来说，亦应当对自我行为的后果承担责任。如果说安全是人类生存的需要，那么自由则是人类尊严存续的保证。“只有自由，才能体现人的创造，才能获得人的高贵。”(12)熊培云. 自由在高处[M].北京：新星出版社，2015.92.在航空活动法律监管及民用航空市场规制的历史演变中，严格管控逐步向自由化监管方式转变，但更多的是强调公共航空运输活动或是包含通用航空活动在内的整个民用航空活动及其市场的自由，较少提及社会个体飞行自由的需要。虽然在通用航空市场逐步自由化的过程中，整体的自由趋势有助于个体飞行自由的实现，但收效甚微。与公共航空运输活动以及经营性通用航空活动的法律监管有所差异的是，私人飞行的监管更需要重视对飞行自由的保障。社会个体开展私人飞行之目的是出于非经营性生活需要，意图将私人飞行作为出行或娱乐的方式。我国当前对私人飞行的法律监管亦有意采取放松管制的态度，在放松管制的理念指导下，安全与自由孰轻孰重的考量是必须正视的问题。

人类文明的发展伴随着各类或潜或显的危险，从生存的角度看，安全具有重要的价值。勿论个体或群体，趋利避害是最为基础的选择，满足自身安全需求，而后才能满足更多需要。群体安全不局限于特定个体的安全追求，它所指向的是代表公共利益的安全价值。在实现公共利益的过程中，不可避免会引起其与个体利益间的冲突。私人飞行的法律监管制度设计过程中，基于公共利益考量而备受关注的安全价值通常与代表社会个体利益的自由价值相冲突。立法活动的进行往往因立法动机的差异性选择而制定出内容相悖的法律规范。对于一部良法而言，立法动机的选择通常是利益平衡的结果。公共利益与个体利益之间一般处于对立统一的状态(13)童之伟. 公民权利国家权力对立统一关系论纲[J].中国法学，1995，(6)：15.，个体自由与群体安全之间必然存在紧密联系。但在特定的领域或安全事件中，公共利益的需求往往要高于个体利益。在传统的航空法理论研究中，航空活动中的公共安全保障是所有航空法律规范制定的基础，为此而限制个体自由亦在肯许范围之内。公共利益的滥用无疑会对私人权利造成冲击(14)王景斌. 论公共利益之界定——一个公法学基石性范畴的法理学分析[J]. 法制与社会发展，2005，(1)：130.，而对个体利益的过度维护则会影响到公共利益的实现。公共航空运输活动与多数通用航空活动因其单项活动涉及公共利益的权重较高，因而需要严格监管、保证安全。但私人飞行单项活动则更多是由公民个体开展的，应当予以更多自由。对于私人飞行法律监管而言，在低空空域的分类管理、私人飞行驾驶员资格取得、飞行活动审批报备以及私人飞行团体利益维护等方面进行柔性调整，进而保障公民私人飞行自由，是实现利益平衡的重要方面。当然，在实现私人飞行自由发展的同时予以必要的安全限制是适当的，有助于完善私人飞行法律监管的相关制度设计。

三、私人飞行法律监管的现实考察

我国私人飞行的发展长期受制于通用航空整体效能的提升。现阶段，我国涉及私人飞行法律监管的法律规范主要有《民用航空法》《通用航空飞行管制条例》等法律、行政法规以及其他具体的规章与标准规范。由于我国未对私人飞行进行独立而统一的监管，因而现有的监管措施分散于上述各类法律法规以及规范性文件中，自上而下地从飞机引进、驾驶员培训、航空登记、飞行计划申请等各方面进行了规定。

(一)航空器国籍监管

拥有私人飞机对于物质水平较高的公民而言并非难事，但开展飞行活动，则首先需要赋予航空器合法的“身份”。依据我国《民用航空法》《民用航空器国籍登记条例》《民用航空器国籍登记规定》与《民用航空器国籍登记管理程序》之规定，公民购置或引进民用航空器后应当对其进行国籍登记。

我国现行《民用航空法》第7条明确指出，应当进行国籍登记的民用航空器有三类，分别是国家机构、企业法人所有的航空器以及国务院民用航空主管部门准予登记的其他民用航空器。值得注意的是，该条款并未将公民拥有的民用航空器纳入国籍登记范畴类。但依照其他飞行活动监管的相关法规与规章，几乎所有民用航空器都应当进行国籍登记(15)但也有例外，如《非经营性通用航空登记管理规定》(CCAR-285)第8条第2款规定：“对于使用民航规章《一般运行和飞行规则》中规定的超轻型飞行器的，不要求其具有国籍登记证和适航证，航空人员也无执照要求。”，否则其不准许开展航空活动。通过查阅2016年《民用航空法》(修订征求意见稿)可知，该意见稿意图将公民所有的航空器纳入《民用航空法》规定的国籍登记范畴内，但最终并未采用。1998年6月10日中国民航总局(16)当时中国民航总局属于国务院直属机构，拥有规章制定权。颁布的《民用航空器国籍登记规定》中关于国籍登记范畴的条款较之于《民用航空法》要多出两类，分别为：事业单位法人和在中华人民共和国境内有住所或者主要营业所的中国公民的民用航空器。依据上述规定，私人飞行的开展需要对公民个人所有的航空器进行国籍登记。另外，自境外租赁的民用航空器亦应当在我国进行国籍登记方可开展飞行活动，且应当先注销原国籍登记。

(二)适航许可及机载无线电台执照监管

依据《国务院关于通用航空管理的暂行规定》第4条规定：“从事通用航空飞行的单位或个人，经营通用航空业务的企业，都应当按照下列规定，履行申请审批手续。”第5条则对申请通用航空许可证应当具备的条件进行了规定(17)参见《国务院关于通用航空管理的暂行规定》第5条。。而民航局下发“对《国务院关于通用航空管理的暂行规定》条款的说明”的通知中对第5条进行了说明，“本条第(一)款所指的‘其他有关证件’，主要指航空器国籍登记证、适航证、机载无线电设备电台执照。”

《非经营性通用航空登记管理规定》第11条第6项规定，个人申请登记的，应当提交的材料包含“ 拥有民用航空器的国籍登记证、适航证和机载无线电台执照(民航规章《一般运行和飞行规则》中规定超轻型飞行器(18)参见《一般运行和飞行规则》(CCAR-91-R3)第91.1301条。除外)”。在进行国籍登记后，航空器需要具备适航许可并持有机载无线电台执照。此三证属于私人航空器开展飞行活动的前提。国内曾发生过部分拥有私人飞机的公民由于未能使飞机处于适航状态而被判定为“黑飞”的事件。对于航空器而言，机载无线电台是便于联系、保证安全的手段，而保持适航状态是飞行安全的基础。依据《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》第14条规定：“任何单位或者个人的民用航空器取得适航证以后，必须按照民航局的有关规定和适航指令，使用和维修民用航空器，保证其始终处于持续适航状态。”对于私人飞行而言，取得适航证是事前监管，而按照民航局的规定和指令，使用和维修航空器则是事中监管。

(三)驾驶员资格审定

同机动车驾驶员一样，航空器驾驶员亦应当通过驾驶员资格审定，拥有驾驶资格。开展私人飞行最低需要拥有私用驾驶员执照。根据《民用航空器驾驶员合格审定规则》(CCAR-61-R5)规定，航空驾驶员执照包括六类：(1)学生驾驶员执照；(2)运动驾驶员执照；(3)私用驾驶员执照；(4)商用驾驶员执照；(5)多人制机组驾驶员执照；(6)航线运输驾驶员执照。其中，学生驾驶员执照有效期为24个日历月，而其他驾驶员执照有效期限为6年。私用驾驶员执照可用于私人飞行或娱乐，代表着航空器驾驶员所要具备的基础水平。相对于机动车驾驶证，航空器私用驾驶员执照与C证有类似之处。但值得注意的是，成为私用驾驶员除飞行技能与飞行时间外，还有其他的资格要求。在年龄方面，需要年满17周岁。在文化程度方面，需要有初中或者初中以上文化程度，即需要完成我国现行规定的九年义务教育。在社会行为方面，需要5年内无犯罪记录。这一要求应当是出于公共安全的角度考虑，对私用驾驶员设定了准入资格限制。在驾驶航空器类别上，私用驾驶员执照可以用于驾驶飞机、飞艇、直升机和倾转旋翼机类航空器。对于私人飞行爱好者而言，拥有私用驾驶员执照是必要的。同时，在6年的有效期内，每24个月需要对驾驶员进行相应的检查。

(四)飞行计划申请及非经营性通用航空登记

与机动车驾驶不同，私人飞行中的航空器在低空飞行中处于区域飞行状态。在我国《通用航空飞行管制条例》《一般运行和飞行规则》(CCAR-91)以及《通用航空飞行任务审批与管理规定》等法规和民航规章的规定中，开展私人飞行应当向航空管理部门提交飞行计划申请。而且需要注明机长、任务性质、起降地点、飞行时间、次数、飞行区域、航路、航线等信息。为明确私人飞行计划申请的相关事宜，中国民航总局于2018年6月11日发布了《关于明确私人飞行申请等有关问题的通知》，对申请条件、程序与方式进行了梳理，要求各民航各地区管理局与各地区空管局严格落实，该文件的出台是响应通用航空专项督查整改工作的体现。依据《通用航空飞行管制条例》规定，从事通用航空飞行活动的单位、个人，必须取得从事通用航空活动的资格，并遵守国家有关法律、行政法规的规定。而《非经营性通用航空登记管理规定》将私人飞行纳入了非经营性通用航空活动项目中，该规定要求从事非经营性通用航空活动的任何单位和个人，都要进行登记，登记证书的有效期为3年。值得注意的是，该规定对个人申请登记作出了其他要求，其中第11条第4项要求提供无犯罪记录和本人简历，第5项则要求提供“本人拟从事非经营性通用航空活动的目的和经费来源，以及投保的地面第三者责任险证明复印件”。上述要求亦是出于公共安全的角度对个人规定了额外的条件。

(五)评析

上述监管措施中，航空器国籍登记、适航许可及机载无线电台执照取得、驾驶员资格审定、飞行计划申请及非经营性通用航空登记基本属于事前监管的范畴，但其中适航状态的保持、驾驶员资格年度检查又涉及到事中监管。另外，事中监管还包含活动信息备案，即从事非经营性通用航空活动，应当向相应的航空管理部门备案(19)参见《非经营性通用航空登记管理规定》，第25条。。通过现有监管法律规范以及上述监管措施，私人飞行的安全性得到充分保障，有益于正向规范与引领各项涉及公共安全利益的航空活动。但由于缺乏经验以及监管方内在化的思维惯性，我国私人飞行的法律监管存在诸多问题，这在一定程度上阻碍了私人飞行的发展。

1.监管制度未成体系

近年来，我国航空立法呈现蓬勃发展的态势。在《民用航空法》修订的同时，《航空法》与各项配套的航空行政法规、地方性法规以及规章也在制定和整合之中。其中，被实务界与理论界长期关注的通用航空活动发展问题受到了国务院的重视。自2016年《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》发布以来，通用航空业内的资源整合、机场建设、事业转型、安全监管等活动较为频繁。

私人飞行作为通用航空活动的项下分类，对其监管多以通用航空业的法律规定为依据。但我国现行《民用航空法》中对通用航空活动一章的总体规定仅有6条。除此之外，在国务院颁布的行政法规中，直接对通用航空活动进行专项规定的仅有《通用航空飞行管制条例》。值得注意的是，该条例仅是对通用航空进行飞行管理的一部法规，未对其他方面作出专项规定，我国通用航空的法律监管大都以交通运输部和中国民航总局发布的规章和标准规范为准，法律层级较低。在施行过程中若遇到较高层次的问题，则解决受限。另外，通用航空立法专注于对该行业的管理和促进，对所涉主体的权利关注较少。以《民用航空法》第十章“通用航空”为例，6条规定中除第1条是对通用航空进行解释外，其他5条皆使用了“应当”二字，更勿论《通用航空飞行管制条例》中的规定。对通用航空活动所直接对应的主体以及善意第三人的权利保护几乎依赖于其他规范，缺乏体系化构建。

私人飞行的体量决定其现阶段未能成为立法活动的重点，通过前述有关私人飞行的监管措施可见，私人飞行的监管主要集中于行政法规、规章和标准规范层次。在通用航空立法缺乏法律和技术管理的同时，私人飞行的监管亦受制约。另外，私人飞行的监管存在被通用航空整体监管同化的趋势，缺乏对私人飞行进行专项管理的法规或规章。除《非经营性通用航空登记管理规定》与私人飞行直接相关外，对私人飞行监管及其所涉主体权利的保护皆零散规定于其他法律文件中。这种统筹式的监管模式，一方面不利于监管部门对监管法律依据的掌握；另一方面亦不利于明确私人飞行主体的权利、义务与责任，不能有效引导私人飞行的健康发展。

2.监管模式过于严格

表1 驾驶员执照数量统计表(飞机、直升机类)(20)郑志刚.2019年4月驾驶员数据统计简报 [EB/OL].(2019-04-29)[2019-06-21].https://mp.weixin.qq.com/s/GPvAqgkEwPdyr7ELA388mw。

相较于我国庞大的人口基数而言，私用驾驶员人数相对较少且增长较慢。截至2019年4月20日，我国现有私用驾驶员执照3763本(飞机与直升机类)，近四年来年均增长仅200余本，远低于航空驾驶员整体年均增长10%左右的速度。对于普通公民而言，开展私人飞行重要前提有两项：一项是需要有一架私用的航空器(或购或租)，二是需要拥有私用驾驶员的资格。我国私人飞行难以开展的原因之一在于公民财富基础有限，但更为重要的是监管模式过于复杂、严格。

频繁出现“黑飞”的事件暴露出两个问题：一是监管部门未能及时掌握私人飞行的动态；二是管理程序过于严格，未能充分考虑到私人航空器持有者的现实需求。2007年，山东私人飞行事故发生后，学界对此展开热议并针对审批手续繁琐、缺乏充分的法律规制等问题展开论述。但时至今日，私人飞行的管理依然服从于通用航空整体的管制要求，将经营性通用航空与非经营性通用航空进行相类似的管理，未能充分区分二者间的实质差异。虽然民用航空局于2004年业已出台《非经营性通用航空登记管理规定》(CCAR-285)以及其他有关规定，但始终未能放宽限制。

例如上述规定第11条第4项要求个人申请非经营性通用航空登记应当提供本人简历和无犯罪记录证明；第五项要求提供本人拟从事非经营性通用航空活动的目的和经费来源。而《民用航空器驾驶员合格审定规则》(CCAR-61-R5)则要求私用驾驶员的文化程度达到初中或者初中以上文化程度，同时要求想要取得私用驾驶员执照的公民5年内无犯罪记录(21)参见《民用航空器驾驶员合格审定规则》(CCAR-61-R5)，第61.123条。。后一部有关私用驾驶员文化程度的规定所指向的立法目的不明确，对于有能力通过驾驶资格考试并有经济能力购置或租赁私人航空器的公民而言，该项规定未免缺乏合理性。如若是出于对相关文件学习方面的考量，则可以通过驾驶资格理论考试来进行筛选。而驾驶资格中要求5年内无犯罪记录这一规定，一方面与《非经营性通用航空登记管理规定》(CCAR-285)不相一致，缺乏体系化的构建；另一方面，这两项规定对部分公民而言要求过于严格。另外，上述登记管理的规定中对经济来源有所要求，对于私人飞行而言，这一信息的收录缺乏依据。除此之外，有关私人飞行的各项监管规定中仍然存在监管过于严苛的问题，整体的监管模式有待更新。

3.空域管理相对滞后

空域资源的有效利用是推动各类航空活动走向繁荣的必备条件，而完善的空域管理制度以及高效运作的空域管理模式则是空域资源得以有效利用的前提。在学界众多学者的研究著述中，制约我国通用航空发展的一项重要因素是空域资源划分和空域管理制度存在局限。同时，私人飞行的消费增长亦受制于空域管理滞后的影响。在我国，民用航空空域资源的有限性与民用航空日益增长的飞行活动需求之间存在一定的矛盾，“低空空域管理滞后是我国通航发展的瓶颈。”(22)高志宏.通用航空发展路径法治化研究[M].北京：法律出版社，2018.198.

民航曾在一段时间内由军方代管，直至1980年国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，明确除航行管制仍按《中华人民共和国飞行基本规则》执行外，其他工作均向国务院请示报告。但要在高速发展中实现高质量发展，亟须深化空域管理体制改革(23)李军.一体纵深破难关——对空中交通管理体制改革的回顾与展望 [EB/OL].(2018-09-06)[2019-06-21].http://www.caacnews.com.cn/zk/zj/dajiatan/201809/t20180906_1255339.html.。现阶段，我国空域管理依然以军方为主体，空域管理最为重要的规定是《中华人民共和国飞行基本规则》。《通用航空飞行管制条例》则对通用航空活动的空域管理作出了具体规定。空域使用的程序是民航申请、军方审批，民航所能获取的空域资源本就有限，在资源划分上尚且需要考虑到公共运输活动的重要性，那么通用航空活动所能获取的空域资源就更为有限。由于通用航空以使用低空空域为主，其活动与低空空域管理密不可分，相关规范和要求也主要是通过低空空域管理法规、规章体现出来(24)赵晓冬. 关于低空空域管理法制建设的思考[J]. 中国民用航空，2010，(6)：18.。虽然国务院与中央军委在十余年前对此问题予以重视并作出了空域管理改革的安排，但时至今日，效果依然不尽人意。私人飞行的开展虽然不需要飞行任务审批，但依然需要申请飞行计划，该申请依然是需要得到主管部门批准的。待条件成熟之时，私人飞行领域最有效的活动方式是备案即可飞，充分保障公民个体自由飞行的利益。然而，现阶段空域管理整体呈现的局限却限制了私人飞行的发展，应当破除“空域无法有效使用”(25)董念清. 中国通用航空发展现状、困境及对策探析[J]. 北京理工大学学报(社会科学版)，2014，(1)：116.所带来的弊端。

四、私人飞行法律监管的域外借鉴

纵观世界私人飞行法律监管模式的发展历史，法律制度及法律措施的构建与实施是决定私人飞行能否有效开展的关键所在。由于通用航空活动的发展条件具有差异性，各国在私人飞行的法律政策制定方面也有些许不同。在探究私人飞行法律监管的过程中，依托现有之国情，在当下的法律框架内，适当地对域外经验与做法进行借鉴是必要的。私人飞行法律监管制度的完善依赖于通用航空整体法律体系的构建，在此方面，美国以及欧盟走在世界前列。

(一)欧美私人飞行法律监管的基本理路

在过去的二十年间，我国众多学者从地缘政治环境、空域划分现状以及飞行员培训等方面指出，中美在私人飞行的发展方面不具有可比性，因而在对私人飞行的法律监管进行顶层设计时不可参照美国模式。但现阶段，我国私人飞行发展条件有着根本转变，因而需要重新进行顶层设计，参考域外监管思路与经验。

表2 美国联邦航空局(FAA)颁发的各类飞行执照和地区现役飞行员执照(26)美国联邦航空局.U.S.Civil Airmen Statistics[EB/OL].(2019-02-04)[2019-06-20].https://www.faa.gov/data_research/aviation_data_statistics/civil_airmen_statistics/.

作为世界顶级航空强国，在完备的法律监管制度的保障下，美国私人飞行的发展较为成熟，主要体现在以下三方面：第一，充分考量各利益主体间的利益平衡问题，引导了私人飞行的良性发展。美国联邦政府与各州皆具有对航空活动进行立法规制的权力，其私人飞行蓬勃发展的重要内因在于联邦政府与州政府之间的利益平衡。在此之外，考虑到私人飞行的特殊性，给予公民更多的飞行自由，进而形成了一套相对完善的法律监管体系。第二，监管与服务相辅相成，完善机场服务建设，提升航空器保有量。私人飞行的发展离不开通用航空整体的进步，截至2016年底，美国通用航空航空器数量是273,211架，其中多为私人所有的飞机。而超过2万个机场中，过半数为私人机场。美国联邦航空管理局(FAA)推动的国家一体化机场体系规划(NPIAS)涵盖了其中的3300个机场，而这些机场皆是对民众开放的。第三，重视驾驶员培训，调动公民私人飞行的积极性。在驾驶员培养方面，截止2018年12月31日，美国现有私用驾驶员飞行执照163695本，私用驾驶员数量众多，私人飞行活动开展频率高，私人飞行员可以与乘客共同分担飞行费用(27)[美]杰里·A·艾肯博格.美国通用航空法——法规解析与应用[M].陈静娴译.北京：航空工业出版社，2014.22.。

欧洲各国通用航空业的发展较之美国有着较大差距，但自20世纪中后期以来欧洲各国有意识地整合全欧洲的航空技术及航空业发展经验后，通用航空的整体发展亦得到有力推进。2002年，欧盟决定成立“欧洲航空安全局”(EASA)，确保为欧盟公民提供最高水平的航空安全保护，促进实现单一监管和认证程序，促进国内航空与国际航空共同发展，从而建立一个公平而有效的监管机构。2015年，EASA开始制定了通用航空(GA(28)“GA”为General Aviation的缩写，即“通用航空”。)发展路线图，确立了欧洲通用航空未来的发展方向。GA发展路线图的重点是发展更加完善、更为宽松的通用航空管制。2019年3月，EASA对GA发展路线图2.0版本进行了更新。在更新后的发展路线图中，私人飞行的发展及法律监管是重要内容。自2015年路线图制定并落实后，私用驾驶员的培训变得更容易，用于私人飞行的非商业飞机的操作规则得到简化，在EASA基本规则允许的范围内，新监管制度的制定更具灵活性(29)欧洲航空安全局.GA Roadmap 2.0 Update 2019 [EB/OL].(2019-03-29)[2019-06-20].https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/220931_EASA_GA_ROADMAP_2019_EN.pdf.。依据通用航空制造商协会(GAMA)的统计，当前欧洲各国通用航空飞机的保有量占全球三成左右，而其私用驾驶员的数量也较多。在EASA各会员国将通用航空的发展及法律监管制度的完善工作置于优先位置的背景下，欧洲地区私人飞行的法律监管措施也在不断更新优化。

(二)欧美私人飞行法律监管的具体实践

在美国，蓬勃发展的私人飞行在带动消费型通用航空产业质量提升的同时，反向推动了相关法律监管措施的更新、法律监管规范的出台以及法律监管体系的构建。美国联邦航空局(FAA)为私人飞行法律监管设计了一套较为完备的规则，从驾驶员培训、空域管理、行业自律、适航指令、飞行活动监测、航空指导与服务等方面构建了相对独立的监管模式。而由于立法传统及私人飞行发展的特点具有差异性，相较于美国，欧盟对于私人飞行相关活动的法律监管制度的设计也有其自身的特点。本文从监管机构设置、监管规则制定以及具体监管措施三方面对美国与欧盟在私人飞行法律监管过程中的具体实践进行研究。

在监管机构设置方面，美国私人飞行的监管权主要归属于FAA与国家运输安全委员会(NTSB)。在其下，由通用航空与商业部等机构在管理法规、政策指导、认证、检验和监测等方面对包含私人飞行在内的通用航空活动进行管理。另有在联邦政府主导下成立的通用航空联合指导委员会(GAJSC)等组织通过数据分析来降低私人飞行安全风险。当然，这类组织工作的重点是教育、培训以及在是否启用新设备的问题上提出建议(30)通用航空联合指导委员会.General Aviation Joint Steering Committee [EB/OL].(2019-01-01)[2019-06-20].http://www.gajsc.org/.。值得注意的是，行业协会的自律管理是美国私人飞行法律监管的突出特点，在相关法律规范、政策指导以及飞行标准的出台方面发挥着重要作用，进而成为联邦和地方政府管理私人飞机及其驾驶员的助手，承接部分行政管理职能。

而在欧盟，EASA作为欧洲32国(31)除28个欧盟成员国外，欧洲航空安全局的成员国还包括瑞士、挪威、冰岛与列支敦士登4国。航空安全管理的最高机构，同时也是欧盟委员会的直属机构。其职责范围与FAA有所类似，但更具独立性。EASA在其GA发展路线图中指出，EASA将保持通用航空在机构事项列表中的高排名优先位置，并通过EASA安全会议报告进展情况，通用航空的报告周期为4年，报告事项包含私人飞行。

在监管规则制定方面，除《联邦航空条例》(FAR)在空中交通管制、驾驶员资格取得、航空器适航标准等方面进行规制外，在美国开展私人飞行还需要遵守具体的监管规范，例如《一般操作和飞行规则》(CFR第91部分)、《飞行员、飞行教官和地面教官认证规则》(CFR第61部分)等联邦法规。在FAA网站中，航空器项下的通用航空与休闲飞机序列对不同种类的通用航空器进行分类，列出相关法律规定及安全管理政策，对小型飞机、轻型运动飞机等航空器的使用进行政策引导。小型飞机类型认证的监管标准和政策由小型飞机理事会负责制定和维护，并在此基础上对该类型的飞行监管标准进行归类整理，便于查询与使用。

在欧盟，欧洲议会及理事会以2018/1139号法规作为基本规则，对民用航空活动整体进行规制，其内容包含：民用航空活动基本规则、航空安全管理、持续适航的实质性要求、空中交通管制、监督机制等内容。该规章在其基本规则中指出，对于所有航空器适用相同的管理制度是不合适的，因而要实现航空器分类管理。欧盟委员会联合EASA在上述法规的基础上细化制定了以驾驶员培训、空域使用、空中交通管制等为内容的法律规范，其中皆有涉及私人飞行的内容。除此之外，欧盟委员会与EASA还针对非经营性通用航空制定了具有体系化的法律规范。2016年8月25日，EASA针对非经营性航空活动的规定在所有32个会员国生效(32)欧洲航空安全局.A single set of rules governing non-commercial air operations in all of Europe [EB/OL].(2016-08-25)[2019-06-10].https://www.easa.europa.eu/newsroom-and-events/news/single-set-rules-governing-non-commercial-air-operations-all-europe.。一套全新的规则取代了原有的国家在航空领域的规定。这些规则的适用目的即在于改变原有规则零散地规定在不同法律规范和各国法律文件中的情况，使非经营性航空活动的法律监管更为体系化。

在具体措施实施方面，美国航空法律监管体系的总体设计主要以安全价值为导向，因而对航空器安全与飞行安全尤为重视。FAA定期设置了安全计划目标，并由联邦航空局安全组(FAASTeam)通过培训、宣传和教育来降低全国航空事故率。该机构总部制定并提供国家安全促进计划以及国家政策和指导。区域飞行标准部门(RFSD)和飞行标准地区办事处(FSDO)负责完成国家FAASTeam工作计划，以实现FAA的安全计划目标(33)联邦航空局安全组.About the FAASTeam [EB/OL].(2019-01-01)[2019-06-18].https://www.faasafety.gov/about/mission.aspx.。在该安全计划目标中，私人飞行的安全是工作重点。在开展私人飞行相关活动的过程中，航空安全报告系统(ASRS)与服务困难和故障/缺陷报告系统(SDR)在为公民及时提供相关报告便利的同时，亦有效推动了法律监管制度的更新。美国的低空空域为真高3000米以下，这也是私人飞行的主要区域，而美国的这部分空域是开放的。在没有特殊情况时，“在目视飞行规则下，飞行员起飞前不需要进行任何申报，在空中也没有管制员指挥。”(34)商承灏.从美国通航看我国通航未来发展 [N].中国民航报， 2017-07-19 (7)[ 2019-06-19 ].

EASA则设置了通用航空委员会(GA.COM(35)“GA.COM”为General Aviation Committee 的缩写，即“通用航空委员会”。)，用于提供更有针对性的监管建议，确保通用航空活动更具安全性，其所代表的是相关领域的各类协会的利益。而另有通用航空技术机构和通用航空扇形委员会(GA TeB and GA Sectorial Committee)作为通用航空规则制定过程中的主题问题咨询机构而存在。在此之外，为保证私用驾驶员及其他乘客能够及时接收安全信息，加强私人飞行相关活动的安全，EASA与多家在线平台签署促进非经营性通用航空飞行安全的协议，主要包括：(1)告知乘客与商业航空运输业务相比，非商业通用航空轻型飞机的不同安全级别；(2)积极推行飞行员和旅客安全行为准则；(3)为飞行员提供安全检查清单的指导和教程；(4)向旅客提供准确、有意义的航空器型号和驾驶员目前的经验和资格；(5)提供在线论坛，推动通用航空试点社区内最佳实践经验的共享；(6)收集飞行活动、航空器和飞行员资料，并与EASA和国家主管机关共享等内容(36)欧洲航空安全局.Charter to promote the safety of non-commercial General Aviation [EB/OL].(2017-07-27)[2019-06-15].https://www.easa.europa.eu/charter-promote-safety-non-commercial-general-aviation.。EASA还在其官网与部分在线平台上设置了“Sunny Swift”飞行教官，定期为驾驶员分享飞行经验和故事。

上述法律监管体系与我国有较大不同，在将私人飞行归于通用航空乃至民用航空整体法律框架内进行规制的同时，又对其进行特别规定，形成相对独立的法律监管体系。空域开放及相对宽松的监管模式的选择则体现出美国与欧盟在私人飞行法律监管制度设计时，对安全利益与自由利益衡量的结果。在形成相对独立的监管体系的同时，上述措施的目的在于将法律监管与航空服务相结合。以欧盟为例，监管方将依托更新后的非经营性通用航空法律监管体系，促使欧洲主要以私人飞行为内容的非经营性通用航空活动更为健康、有序、安全的发展。

五、私人飞行法律监管的发展路径

如前述，随着人民生活水平的提升，私人飞行的消费需求必将增大，私人飞行的范围扩张以及参与人数的增多是航空活动发展的必然趋势。私人飞行能够带动通用航空事业的进一步发展，其内在蕴含的价值与潜力巨大，因而需要完善私人飞行法律监管制度，解决当下及未来存在之阻碍，激发其发展之活力。

(一)监管制度体系化

针对我国私人飞行法律监管缺乏体系的情况，依据私人飞行归属于通用航空活动的国情，我国当下应当整合现有法律法规与规章，补充有所缺漏的法律规定，形成体系完备、逻辑合理、层次分明、结构完善的通用航空法律体系。在条件成熟、讨论充分的前提下，有针对性地梳理航空法律关系(37)郝秀辉. 航空法律关系的思考与研究[J]. 中国民航大学学报，2004，22(1)：45.，考虑制定《通用航空法》。如若条件不成熟，亦应当在现有《通用航空飞行管制条例》之外，制定如《通用航空业管理条例》等行政法规，提高通用航空部分规定的法律层次。

我国可在前文所述构建的法律体系的基础上，借鉴欧盟、美国以及我国台湾地区的航空立法经验，将私人飞行相关法律制度单独以规章形式予以规定，将其监管规定由零散分布于各法律文件的状态变为由相对独立的统一的法律文件进行规制，并在此规章之下或之外进行扩充，形成相对独立的体系。这一做法亦符合《民航局关于通用航空分类管理的指导意见》(民航发〔2018〕80号)文件中提及的“对公共运输航空与通用航空、经营性与自用性通用航空、载客类与非载客类飞行活动实施分类管理”的意见。

立法者与执法者的思维直接影响到法律体系的构建与执行。我国航空立法部门与执法管理部门应当转变管理思维，落实现有改革措施，将自我定位由监管者变更为服务者，并注重保障所涉法律关系中的当事人权益，关注弱势一方权益(38)郝秀辉. 论“航空运输总条件”的合同地位与规制[J]. 当代法学，2016，(1)：102.。将单一而严格的监管型法律变更为相对人性化的服务型管理的法律，在实现私人飞行监管制度体系化的同时，对该体系下的法律规范整体原则进行调整，并以此为指导，强化私人飞行法律监管制度体系的内在逻辑联系。

(二)监管模式柔性化

我国对私人飞行的法律监管除体系缺失以外，亦存在其监管模式与公共运输活动的监管以及经营性通用航空活动的监管趋同化的问题，如此一来，监管过于严格的问题随即出现。而这种严格化监管的趋势并不仅仅是因为现存法律监管制度的规定，更是监管者长期以来过分强调严格监管理念并将之内在习惯化的结果。

针对现有监管模式固化，监管过严的问题，监管部门在转变管理思维，打造服务型管理机制的同时，应当充分认识到私人飞行广阔的发展前景以及对民生领域的影响。中国民航总局提出“民航强国”之口号，并据此征求社会意见建议，发布了系列改革意见和推进措施，然而这些意见和措施对私人飞行领域乃至通用航空领域的发展依然未能起到足够的推动作用。改革需要各方联动，如此才能达到理想的效果。从国务院到交通运输部再到民用航空局，如果各类文件所安排的措施无法撬动现有监管模式，那么改革或许会有失败的风险。近两年，民用航空局开展了针对通用航空的专项督查工作，这可以促使地方管理局提高认识，但依然需要更高层次的联动以及各省级行政区的重视。

在构建私人飞行法律体系或者通用航空法律体系时，应当注重对法律条文之间的联系进行审视，发现并及时纠正不合时、不合理的规定，改变相对严苛的规则，使监管模式更为柔性。对于私人飞行而言，最为关键的是在适当的安全管理之外给予其发展的动力和机会，给予法律规范与政策的支持，实现公共利益与个体利益之间的平衡。

(三)空域保障完备化

空域管理制度的改革不仅是私人飞行发展所必须的，更是通用航空事业乃至整个民用航空事业发展所亟须的。依据前述域外经验，私人飞行的空域需求大小与航空器的数量有着密切联系。在当下我国自用航空器有限的前提下，适当调整空域管理制度，优化空域服务保障能力着实必要。

国务院、中央军委于2010年底发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，提出了未来十年我国低空空域管理改革的目标及任务安排等内容。如今十年之期将至，空域管理改革虽在推进但尚未完成。在民用航空局2018年9月印发的《低空飞行服务保障体系建设总体方案》中，监管方充分认识到“低空飞行服务保障体系建设相对滞后，服务保障能力严重不足，无法满足低空空域有效开发利用的需要”以及“缺乏体系建设的顶层设计，一定程度上存在与通用航空发展需求脱节的现象”。较为遗憾的是，法律界长期关注的《低空空域管理使用规定》似乎难产，迟迟未能正式出台。空域作为重要的战略资源，在对其进行科学、合理的划分的同时，亦应当从服务民航的角度出发，改变当下低空空域使用效率低下、管理手段落后、民商事航空活动飞行审批繁琐的局面，从技术和人力角度保障私人飞行安全的同时，兼顾公民飞行自由的利益需求。

自2010年以来，空域管理改革试点工作在多地都有实施，对私人飞行而言，这是进一步发展的突破点。我国当下应当在十年之期到来之前尽快出台国家统一空域管理的具体法律规范，在低空空域中为私人飞行留存一定空间，助推国家私人飞行乃至通用航空事业的进步与发展。

六、结语：推动以利益平衡为导向的监管制度改革

综上，构建科学合理的私人飞行法律监管体系是“放管服”改革的应然路径，亦是我们时代的现实吁求。诚然，受制于生活水平尚未进一步提升等因素，我国私人飞行的发展较为缓慢，但基于利益平衡之考量，对该领域进行有序、体系而明晰的规制颇为必要。关注公共利益与个体利益的平衡问题，转变过去单一以安全价值为导向的监管路径依赖，采取监管与服务一体化的柔性监管措施，才能正确地回应民众诉求，实现公共利益之最大化。

私人飞行作为通用航空事业的组成部分，在不久的未来会跻身成为航空法所不可忽视的重要部分。域外的经验表明，对私人飞行的监管应当在充分认知本国国情的基础上，采取区别于其他航空活动的监管模式，并赋予其更多的空域自由。虽然，法律监管模式的创新以及空域管理改革并非短时间内即可完成，但我相信民航系统与其他空域管理部门能够破除现存体制机制障碍，实现公民追求幸福美好生活的权利。