社会组织第三方评估机制：逻辑起点、实践及优化

刘 玮 江雅丹 刘 希

（湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙410125）

一、引言

随着社会多元化的发展，民众对经济政治供给的需求日益上升，传统的公共行政模式下的公共物品供给无法满足社会需要，以追求绩效、服务导向的“新公共管理”在各国政府之间掀起行政理念革新热潮。这种改革思想强调“市场化”，即改变以往固定不变的由政府为主体提供社会服务的模式，将政府的某些项目以政府购买的形式承包给独立于或半独立于政府的社会组织一方。这一过程推动了政府角色由“服务生产者”到“服务购买者”的转变，对精简政府机构、减少行政成本、丰富服务模式和降低政府风险方面起到了积极作用。近年来，我国提出政府职能转变的同时，也开始探索“政府购买社会服务”的实践，并且逐渐拓展购买服务种类与领域，鼓励社会力量承接服务项目，直接或间接地拉动了各种社会组织的兴起以及发展，社会组织也在日益激烈的竞争中不断的提升自身机构的办事能力与服务水平，以愈来愈能够适应社会公共需求。目前，我国社会组织的数量在不断增加，截至2019年8月，入库全国社会组织数据共835958个，其中民政部登记社会组织2283个。社会组织是社会建设的中坚，是社会管理必须重视和仰仗的力量，在推动社会领域的自律、自治，协调政府、民众和社会各阶层，润滑社会关系等方面，发挥着难以替代的作用。

为了推进和加强社会组织建设和管理，学者们也对社会组织评估进行了一系列研究。“新公共管理”以来，发达国家对组织开始进行绩效评估（Newcomer＆Brass，2016）［1］。传统上大部分组织的绩效评估主要是由组织的内部人员进行，另外一部分则分包给外部机构或人员（Carnochan et al.，2014）［2］。但是，内部人员的评估常常会带有利益动机，导致评估结果缺乏公正性，于是，由第三方的外部机构或人员承担的评估日益成为绩效评估的主流。第三方评估是独立于第一方（被评估对象）和第二方（服务对象）之外的与其两方没有隶属关系、利益关系的另一方［3］。第三方评估可以为维护慈善事业的可信度做出贡献，通过对评估机构、评估过程和评估的外部环境进行优化，从而实现第三方评估的本土化［4］。学界就社会组织第三方评估做出了一系列的探索。有的学者重视实施评估实践组织的合法性并提出对策：如潘旦和向德彩（2013）认为，社会组织要在社会事务工作中获取合法性、杜绝其内部人员干预工作的可能性、避免政府的权利寻租的行为，需要第三方评估的介入，目前我国在第三方评估机制的建设方面存在缺失，应该从制度保障、信息公开、财务独立和评估方法创新方面来补缺、完善［5］。高丽和徐选国（2019）在分析了上海评估案例的基础上，提出要建立社会组织第三方评估多重合法性体系［6］。王光艳和杨颉（2018）通过分析和比较各种“第三方”评估，认为裁决型的第三方（司法判决）与评估型的第三方具有同质性，通过借鉴司法制度来构建理想的第三方评估制度［7］。

这些研究对于第三方评估比较有建设性但也使第三方评估陷入了一些发展瓶颈。而众所周知，第三方评估的生命力在于独立，其权威性建立在独立性和专业性之上［8］，本文在衡量当下开展的第三方评估实践基础上，从评估过程中的独立性建设提出有效的优化路径，弥补理论空缺，为社会组织发展提供一定的借鉴，推动我国评估工作的进一步开展。

二、社会组织第三方评估的逻辑起点

“第三方评估”起源于20世纪20年代的英美发达国家，为解“当局者迷”的困局，当时的政府选择独立于政府机构和服务对象之外的民间组织来评估政府绩效。西方于1951年提出“社会服务”这一概念，探索社会服务绩效评估办法就成为其研究领域很重要的一部分。到了70年代，政府开始发挥其主动性向社会购买评估服务，相继颁布了一系列制度维护评估机制，同时在建立评估与监管机制过程中，进行了较具代表性的实践。美国尼克松总统为促进公共组织绩效评估的系统化和规范化颁布《联邦政府生产率测定方案》（1973年）；福特总统为推行“成本-效益”分析工作成立了专门的机构；1976年科罗拉多州通过了第一个“日落法”以评估规章的有效性。英国于1979年在撒切尔夫人的带领下实施“雷纳评审”，在内阁办公厅设立了一个专门的“效率工作组”，对中央政府的全部工作进行调研、考察与评价，在精简政府机构、节省行政开支和提高工作效率方面做出了极大的贡献，也为评估实践提供了参考。在近百年的实践与理论研究中，西方国家形成了一套比较成熟的第三方评估体系。

我国第三方评估发展，大致历经了三个阶段［9］：第一阶段是在1986年之前，当时政府不重视从事评估工作的社会组织，这一时期被称为“无第三方评估阶段”。第二阶段是1986至2004年，受政府指导的民间评估机构被允许存在，从“中国社会调查所”的设立开始，一批第三方评估机构如雨后春笋般开始建立并发展起来，可以把这段时期称之为“半独立第三方评估阶段”。九十年代，中国政府发动了“万人评政府”活动，这是一项以公众主观意见为评价指标的具有代表性的政府绩效评估活动。在这次活动中，政府首先引入第三方评估机制，产生了一定的“先发”效应，也带动了我国第三方评估的快速发展。第三阶段是2004年至今，被称作“独立第三方评估阶段”，这个时期的第三方评估趋于“机构化”，受民间支配的第三方评估机构逐渐建立起来并蓬勃发展，相应的制度保障也逐步建立起来。2010年12月，民政部制订和出台了《社会组织评估管理办法》，设置了一套比较全面的社会组织评估标准模板，指导和规范了中国社会组织的评估工作；2015年，民政部再次出台《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，要求探索建立社会组织第三方评估机制，并全面提升其规范化、标准化、信息化水平；2018年出台《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》进一步确定了政府购买服务的评估体系。目前我国的第三方评估实践呈现出了良好的发展态势，促进了各级政府以及社会公众对第三方评估的接受与社会认可，鼓励了多种类型的社会组织机构的工作热情，为社会组织积极参加社会评估活动、完善自身工作机制提供了动力。

三、社会组织第三方评估的实践探索

2009年以来，政府购买社会组织服务日益成为一种趋势，为了客观、科学、公正地评价政府购买的成效，提高社会组织建设的规范性，增强社会组织自身公信力，促进社会组织发展有序性，政府通常会委托第三方机构对购买服务的完成情况和资金收支情况进行评估。专门从事社会组织和社会服务项目评估的第三方社会组织成为近两年社会组织评估的主体。我国社会组织第三方评估模式是在实践中形成和发展的，自2009年上海、深圳、北京等地区进行政府购买社会组织服务试点以来，为客观、科学、公正地评价社会服务的成效，政府或项目需求方委托第三方对项目的完成情况和资金使用情况进行评估已成为服务过程中的重要环节。各地逐渐形成了“深圳模式”“上海模式”“广州模式”等第三方评估模式，这些评估模式一方面成为我国社会组织第三方评估工作的导向，另一方面也推动了各地区评估工作形成自身的特色。如现代公益组织研究与评估中心（2010年在深圳市注册），现代社会组织评估中心（2011年在东莞市注册）及新力社会公益项目评估事务所（2011年在上海市注册）等，均是专业从事社会组织项目及机构评估的第三方机构，这类评估主体主要接受政府购买社会服务项目及公益创投项目的评估活动。结合实际，广州、深圳、上海、北京、长沙等地发展出了不同的评估模式（见表1）。

表1 第三方评估实践

评估主体 评估周期 评估内容 评估结果深圳 第三方评估机构、评估委员会、复核委员会和专家组 结果评估依法登记和接受监督、内部治理规范、业务活动能力、财务管理规范、信息公开规范5A等级上海 由购买方、服务对象及第三方组成，也可直接委托第三方机构中期评估和期末评估项目完成情况、服务满意率、财务状况、组织能力、人力资源、综合效能优秀、良好、合格、不合格北京 第三方组织评估 结果评估 基础条件、组织建设、工作绩效（自律与诚信建设）、社会评价 5A等级

综上所述，社会组织第三方评估机制的中国化探索具有了一定的实践经验，其具体表现为：第一，多样化的评估主体。当前的评估主体主要包括专家学者、专业公司和第三方社会组织，近几年形成了各主体交叉的多样化评估模式，但第三方评估日益成为主流，更有利于发挥评估过程中参与方的能动性以及提升具体工作实施的效率。第二，规范化的评估实施程序。在相关政策的支撑下，这有利于评估实践工作的厘清，使评估过程更具条理、评估工作进行得更顺利。第三，科学化的评估周期，有利于在遵循评估规律的前提下开展评估工作，全过程优化评估实践。第四，完善的评估内容，有利于全方位检验被评估对象，同时提升评估活动的专业性和评估结果的可信度。第五，公开的评估结果，有利于完善社会组织评估第三方监督体系，以及鼓励社会服务向更高的服务质量和水平迈进。

从当前的实践情况以及研究情况来看，目前我国针对社会组织的发展，基本形成了以评促改、以评促建、评建结合的第三方评估体系，相关政府部门也出台了一批政策激励措施，强化了评估结果应用。可以说社会组织评估对于社会组织积极发展具有极大的意义，并推动着评估工作的进一步开展。

四、社会组织第三方评估的三重困境

随着政府购买社会组织服务的增量，我国社会组织第三方评估逐渐发展起来，但目前还处于探索阶段，评估实践初具规模，对推动社会组织“市场化竞争”和“服务水平升级”有一定的促进作用，但由于发展时间以及经验积累等方面的受限，还存在着一些问题亟待解决。

1.评估立法保障不足

就目前我国的第三方评估的现状来看，第三方评估在公共事务中运用广泛，但其存在的合理性一直没有得到国家法和行政法上的确立与认可，第三评估机构自身的法律地位、法律效力以及机构应承担的法律责任都没有被官方明确。尽管民政部已经制定了《社会组织评估管理办法》（以下简称《办法》），但《办法》和地方执行文件，仅停留在监管层，对社会组织评估的评估方法、资金来源、管理状况、结果有效性和评估主体对社会组织评估所承担的义务等没有明确定义，整个社会组织评估过程始终处于法律执行的边缘，故而使得处于这种尴尬地位的评估机构工作不畅。第三方评估组织由于自身定位不明确，话语权受限，夹在服务对象与接受评估对象之中，虽然一定程度上会参与及干预到这两方的一些工作事务，但没有足够的合法地位支撑起来话语权，有时表现为行政化过强从而造成双方关系僵化，使得评估活动的顺利开展大受阻碍；同时，绩效评估服务的购买方一般是政府，由于缺少立法依托，评估组织只是作为政府决策过程中一个普通影响因子，购买程序规范度低、购买活动评价和监督体系不健全以及服务成本难控制等问题层出［10］，使评估结果的重要性很难体现，第三方评估活动的意义被弱化。

2.评估主体独立身份受损

第三方评估非常明显的优势就是其独立性，即能够在某种程度上对受评方和被服务方保持其客观的态度，做出中肯的评价，并为更好、更全面的体制机制建设提供方法与参照路径。我国目前最主要的“第三方评估”主体构成有两种类型：一种是由来自不同大学的学者和专家组成的评估专家小组，另一种是专门从事第三方评估的社会机构。由于我国大多数的“第三方评估”活动是由政府发起和委托的，一方面参与评估活动的“高校评估团”组织零散，需要上层建筑提供组织支持，另一方面做专业评估的社会机构在本质上是属于“社会组织”这一范畴，其法律地位认证需要得到政府的支持。但是，在我国的社会组织绩效评估中，具有一定独立性的外部评估人员在绩效评估中并不能发挥全部的作用［11-13］。就宏观层面来看，政府购买方与社会组织服务方的一些关系并没有厘清，使评估过程中存在着购买过程不规范、权利归属不清、资金投入与期待效能不符、服务成果无法量定等问题。仅依靠两方各执一词，无法对整个“购买—服务”过程进行评定，还容易导致服务对象损失的问题，又限制了评估组织的自主性、独立性的培养。从资金支持方面考虑，在我国社会组织第三方评估的实践活动中，评估平台与机构目前仍然摆脱不了从“服务对象”方面获得资金来源。尽管我国政府在2015年的《第三方评估机制指导意见》对于评估活动有明确的规定，评估机构与平台不能收取被评估对象的费用，避免了“第二方”与“第三方”的利益羁绊，但除却小部分的社会力量捐助资金，我国评估组织的资金来源依然是“被购买”经费，购买评估活动最大的买家就是评估机制中的重要 “一方”——政府，故而在这样一个资金依赖的局面下，第三方评估的公正性就会毋庸置疑地产生偏差，甚至成为某一方的利益代表。

3.评估组织公信力缺失

所谓公信力，就是该组织（或机构）受社会大众信任的程度，公信力不足问题，主要是由于该组织（或机构）自身存在的不足。第三方评估的公信力在一定程度上既决定着其评估结果是否具有代表意义（即评估是否有效），又能影响着社会组织第三方评估平台和机构存在的意义，从而影响到社会组织第三方评估机制的建设进程。社会组织公信力水平一般体现在评估方法的专业程度和评估过程及结果的信息公开程度。首先，第三方评估是一个特别强调专业化、技术化的研究活动，要得到具有代表意义的评估成果需要结合实际情况，通过专业、科学的方法制定相适应的评估计划、标准的评估过程的。而我国目前的实际情况，一是评估团的人员在评估中存在着自身资质不够专业、评估主观性偏差的影响，二是评估的指标体系大多运用的政府出台的普适性模板，抑或是在此基础上进行的小部分改良，无法体现被评估对象的特色性优势。另外，信息是评估活动开展的重要组成部分，是评估体系构建的重要资源，信息的公开化应该贯穿于社会组织第三方评估活动的始终。如果评估结果的公示化程度较低，不能及时得到社会大众的监督回馈，那么“评估——监督——上升（被评估对象的自我改良）”的机制就会被中断，希望通过第三方评估发现问题并促进社会组织发展的目的无法有效达成，开展第三方评估活动的意义也就不复存在。

五、社会组织第三方评估机制优化路径

1.合法性层面寻求立法保障

20世纪70年代，新制度主义被引入社会学组织领域［14］，其中一个非常重要的观点是：要从合法性机制上完善组织存在的制度环境（例如法律制度、文化期待、社会观念等被“广为接受”的社会现实）。合法性是一个含义很广的概念，在道德哲学层面讲，它可以被理解成一个事物受社会公众的支持和信任程度，从政治学的角度来说，一个事物的合法性取决于它是否被政府层面认同，较明显的表现就是，是否采取立法的形式来维持这种认同。但就目前第三方评估介入社会评估的程度与现实需求明显不符的状况而言，政府应该在“社会组织第三方评估”的立法保障方面有更多的作为。一是政府应该出台相关的法律，确立社会组织第三方评估的地位，使第三方评估机构成为享有一定的权力并承担相应义务的法人实体，扩大第三方评估机构及其活动在社会公众中的影响力。同时，积极创制地方社会组织评估法规，从立法层面规范实施主体、客体、范围、程序、等级管理、经费落实等，有效解决资金保障、成果成效、信息收集等突出问题，通过构建更加健全的主体资质管理制度、评估信息公开制度、声誉激励制度、评估流程管理制度［15］，为促进社会组织评估可持续发展提供良好的法治环境。最后，要推进第三方评估机构在公共事务中的介入，政府可为其创造更多的机会，并且完善准入竞争机制，让第三方评估机构有更多的实践机会与成长机会。

2.独立性层面追求辩证统一

第三方评估的产生于政府购买，其资金主要来源是政府在购买中支付给评估机构的费用，这决定了第三方评估机构对于政府方面有着不可避免的经济依赖性。在试图摆脱这种依赖性的路径探索中，西方采取的是新建“社会力量资金支持”这一资金来源，建立一套比较完整的“第三方评估资金公益捐赠”体系，以摆脱对于政府提供资金的过度依赖。目前来说，国内评估组织的独立性恰恰是第三方机构的致命短板，从我国的实际情况出发，比较适合的路径是第三方评估组织要在独立性与依赖性辩证统一的基础上，既要保持对政府的依赖性，又应该具备一定的独立性，这也是其区别于其他评估模式的最大优势。独立性是保证评估公正的基础，它要求第三方能够脱离“第一方”“第二方”，站在一个比较独立、客观的角度对前两方做出中肯的评价，从传统的结果导向和过程导向的评估模式转向整合主义导向的政府购买社会服务评估模式［16］［17］，使第三方评估组织更加具有全局化的独立性。同时，依靠政府扶植一批专业性强、服务水平高的社会组织，建立起与之相配套的基础设施保障和制度保障，是保证第三方评估机构的独立性，建立完善的第三方评估体系的良好路径。

3.公信力方面开拓全新局面

随着社会组织第三方评估的发展，其最容易受到质疑的一点就是第三方机构评估的公信力，公信力不足甚至成为评估机制发展的瓶颈。针对目前的评估机构专业化水平不够和评估结果公示化程度过低影响评估公信力的现状，要从政府和评估机构自身出发。政府购买方可以提供的支持有：推进评估结果的普遍信息公开化，建立全国化的评估信息公开体系，并号召社会公众发挥社会监督作用；同时政府要为第三方评估机构展示工作绩效提供平台，以公示评估过程、扩大评估影响力、提高评估结果的“利用率”。另外，第三方评估评估机构要提高自身机构的专业化水平，从第三方评估机构的自身发展方面出发，建立培训平台引导发展、鼓励发展，同时维持甚至提高第三方评估组织和评估人员的准入门槛，以更高要求挖掘评估人才。再加以组织参与培训的方式提升评估人才素质，加强评估队伍建设。培训中要实现理论和实践“两手抓”，将学习和引进的先进理论和方法在实践中积极修正，从而推动我国第三方评估方法的研究。