实施乡村振兴与新型城镇化“双轮驱动”战略

文_ 夏 锋

乡村振兴和新型城镇化是我国新时代重要发展战略。面对世界百年未有之大变局，党的十九届四中全会提出实施乡村振兴战略，并强调要“健全城乡融合发展体制机制”。2020年3月底中央下发《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）；4月初，国家发展改革委下发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，两个文件的核心内容之一都是推进城乡融合发展。实施乡村振兴和新型城镇化“双轮驱动”战略，不仅是有效应对新冠肺炎疫情对我国经济可持续增长冲击的重要举措，也是我国经济走向高质量发展需要深入研究的重大时代命题。

一、“三农”问题重大变化要求加快城乡融合

当前，农业农村经济的基础条件和主要矛盾发生深刻变化，正处在发展方式转变和增长动力转换的攻关期，城乡融合发展的需求更加强烈和紧迫。

农业劳动力结构的深刻变化。主要表现在农业生产中青壮年劳动力缺乏。根据第三次全国农业普查数据，从全国农业生产经营人员的年龄看，36～54岁的占47.3%，55岁以上的占33.6%，35岁以下的仅占19.2%；从受教育程度看，初中及以下的占91.8%，高中学历以上仅占8.3%。面对新冠肺炎疫情对粮食进口带来的冲击，要把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，必须加快实施乡村振兴战略，推进城乡融合发展，加快引导工商资本入乡发展，建立与农民集体合作共赢模式，激发中青年人种粮积极性，提高种粮农民职业化水平。

新冠肺炎疫情反映出农民工市民化是我国经济社会治理中的突出短板。从非典到新冠肺炎疫情暴发17年来，尽管农民工问题得到相当大程度的解决，但总体上看，农民工市民化、定居化滞后于规模城镇化、工业化进程，农民工作为劳动力城镇化与作为消费者城镇化相分离模式，导致农民工跨省流动规模量大，且流动频率高。数据显示，当前城市中的“候鸟式”外来就业人口仍占流动人口总量70%以上，这是疫情扩散风险增加、疫情后复工复产难度增加、城市产业链断裂的重要原因。吸取非典和新冠肺炎疫情教训，加快农民工市民化、定居化、消费模式城镇化，提高农业转移人口市民化质量已经刻不容缓。

乡村治理主客体结构发生重大变化。我国乡村人口从2005年的近7.5亿人减少到2018年的5.6亿人，第一产业就业人员从2005年的3.3亿人降至2.0亿人左右。随着农村人口结构、农业组织形式和生产方式的变化，乡村治理主体、客体、环境等因素也发生深刻变化，新的矛盾问题增多。如何建立适应农民结构变化的治理模式，提升乡村治理现代化水平，是城乡融合发展面临的重大问题。

二、注重乡村振兴与新型城镇化“双轮驱动”

乡村振兴和新型城镇化是解决“三农”问题的两个“轮子”，也是推进我国经济高质量发展的两大“引擎”。进入城乡融合发展新阶段，要“突出以城带乡、以工促农，健全城乡融合发展体制机制，促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置”。

以乡村振兴夯实新型城镇化的重要基础。乡村振兴是新型城镇化成功的重要标志。与欧美等先行完成城市化国家不同，我国的基本国情是农业农村人口多、资源匮乏。2015年，美国农业人口占比约2%，欧洲农业人口占比不到10%。2018年，我国农村常住人口为5.6亿，农业就业人口占比达到26.1%。我国户均耕地规模仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400。衡量我国新型城镇化成功与否，一个重要标志是城镇化是否带动了乡村振兴，是否有效吸纳农业剩余劳动力等农业转移人口，并成功实现农业转移人口市民化。而实现这一目标的根本途径是就地、就近城镇化。一是加快推进农业农村现代化，运用现代科技手段构建农村三次产业融合发展体系，大力发展农村电商等新产业新业态，增加农民就地就业渠道，提高农民多元化收入水平。二是大力发展中小城市和小城镇，实现农业转移人口“离土不离乡”的就近城镇化，实现城市群、超特大城市与中小城市、小城镇协调发展。

以新型城镇化带动乡村振兴。第一，农业要强，离不开城镇化。当前，即使把农民工等因素剔除掉，我国农业劳动力比重仍达到18.3%。与发达国家相比，高出8.3个百分点；与世界银行定义的进入高收入的“门槛国家”农业劳动力比重（12.8%）相比，还需要降低至少5～6个百分点。提高农业劳动生产率，必须依靠城镇化吸纳农村剩余劳动力，走农业规模化生产之路；农业现代化所需要的科技服务和人才支撑，主要来源于城镇地区的科技机构和服务人员，这同样离不开城镇化。

第二，农民要富，离不开城镇化。城镇化的重要标志是中等收入群体的扩大。由于工业与服务业收益高于农业收益，部分发达国家中等收入群体形成的路径，主要通过城镇化及其经济结构的转型升级。从我国城镇化的历史来看，城镇化为中等收入群体的扩大创造了良好条件。2012—2019年，我国常住人口城镇化率从52.57%提高到59.58%，8年间我国城镇化率提高了近7.0个百分点，每年约提高1个百分点，每年进城人口约1700万人。更多的人口从农村转移到城镇，客观上带来了包括农民在内的整体收入水平的提高。到2025年，人口城镇化格局基本形成，对实现中等收入群体规模倍增将产生重要影响。

以“双轮驱动”提高全要素生产率。有研究表明，2011—2020年，如果每年的非农产业劳动参与率能增加1个百分点，潜在增长率将增加0.88个百分点；如果提高全要素生产率，其对应的潜在增长率几乎达到1个百分点。未来“双轮驱动”将形成经济高质量发展的内在动力。例如，2018年，我国农民工接受高中及以上教育的数量占比仅不到三成。打破城乡二元结构，提高农民工尤其是新生代农民工受教育程度和专业技能水平，人口红利将转型升级为人力资本和人才红利，全要素生产率也将得到极大提高。

三、实施“双轮驱动”战略重在三大制度创新

从历史进程和现实情况看，阻碍城乡融合发展的制度性因素，主要是城乡二元的户籍制度、基本公共服务制度和土地制度这三者紧密相连，推动一项改革，必然触及其他两项制度创新。实施“双轮驱动”战略，要以完善产权制度和城乡要素市场化配置为重点，加快三大制度联动改革，形成系统集成制度创新成果。

以人口城镇化为目标全面实施居住证制度。“十四五”时期在全国范围内实行城乡统一的居住证制度，取代传统的城乡二元户籍制度。第一，户籍制度存在的历史条件和现实需求发生重大变化。从总体看，我国已经跨过刘易斯拐点，进入劳动力人口总量负增长时代，需要加快城乡二元户籍制度改革进程，否则不仅劳动力红利会加快消失，还会产生农民工被动返乡的“逆库兹涅茨现象”。

第二，全面实施居住证制度的条件总体具备。坚持以人为核心的城镇化理念，居住证制度设计标准发生深刻变化，突出表现在户籍制度与居住证制度背后的“含金量”在趋同，差别在缩小，基本公共服务均等化进程在加快，为到2025年全面实施城乡统一的居住证制度，以个人身份证号或者社会保障号为主要标识，用居住证对城乡居民记录一生、管理一生、服务一生创造了条件。

第三，关键在于建立“人地钱挂钩”配套政策激励相容的改革机制。随着户籍制度改革越来越触及深层次问题，难点是基本公共服务支出责任更多地落在地方政府的头上。在中央和地方、省级和省以下各级政府事权、支出责任和财力还存在不相适应的情况下，只要妨碍劳动力社会性流动的传统户籍制度存在，以农民工为主要构成的外来劳动力就不能充分、均等地享受与普通市民相同的公共服务。即使许多城市采取了“居住证+积分制”的落户办法，但由于地方政府支出责任不对称导致激励不相容，难以真正调动地方政府为农民工提供公共服务的主动性。为此，要创造条件建立中央和地方改革激励相容机制，加大“人地钱挂钩”配套政策的激励力度，激发地方改革的积极性。

加快建立城乡统一的社会保障制度。目前，单位或雇主为外出就业农民工缴纳“五险一金”总体水平较低。以北京和浙江为例，2017年，单位或雇主为农民工缴纳“五险一金”的比例，北京未超过五成，浙江未超过四成。有学者建议，要为农民工建立独立的社会保障制度。笔者认为，不同社会群体的社会保障水平可以有差距，不同收入群体可以选择不同档次参保，但制度改革的方向性目标是统一社会保障制度，尽快改变我国社会保障制度和政策的碎片化问题。为农民工建立独立的社会保障制度，短期可能有效果，但长期看，实际上进一步固化了农民工群体和农民工制度，与让农民工成为历史的大方向背道而驰，弊大于利。为此建议，按照“完善社保体系、统一制度设计、提升保障水平、提高统筹层次、坚持量力而行、加强财力保障”的总体思路，加快建立城乡统一的社会保障制度。打破以身份为基础的社会保险制度设计架构，以建立更加公平的社会保障制度为目标，推进城乡社会保障制度逐步接轨。

关键是落实农民土地财产权。在阻碍城乡融合发展的制度因素中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排，也直接影响户籍和基本公共服务制度改革成效。实施“双轮驱动”战略，关键是以落实农民土地财产权为重点，改革权利不平等的城乡二元土地所有制结构。第一，按照市场决定资源配置的改革取向，加快建立城乡统一的建设用地市场。《意见》中明确提出“推进土地要素市场化配置”。这是我国农村土地制度改革的一项创举。土地作为城乡经济发展的重要生产要素，在其配置中应不应该发挥市场决定作用，长期以来存在争论。改革开放40多年来，我国形成了以“招拍挂”出让为主要方式和特征的国有土地市场体系，但农村集体土地的市场化改革长期滞后，城乡二元化的土地制度限制了土地要素自由流动，极大地制约了农民获得更多财产性收入，农业转移人口缺少资本积累，只能“裸身进城”。为此建议：按照市场决定资源配置和更好发挥政府作用的大原则，在用途严格管制和严格规划执行的前提下，实现同地同权、同等入市、供求决定价格。尽快建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现不同所有制土地平等参与市场竞争，不同权属的土地在建设用地方面应统一推向市场，让市场决定其价值高低；对于其受益群体，应按国家相关法律法规均等对待。

第二，以扩大产权结构的开放性为重点深化农村宅基地制度改革，赋予农民宅基地使用权的完整产权。我国现行《物权法》《土地管理法》《担保法》等法律法规尚未赋予农民宅基地及其住房完整的用益物权和担保权、抵押权，并严格限制宅基地流转范围和取得宅基地的成员资格，这实际上否认了农民宅基地及其住房的商品性质，不仅抑制了农民财产性收入的增加，也阻碍了城乡融合发展、双向互动。为此建议：顺应城乡人口双向流动的大趋势，以有序扩大农村宅基地产权结构开放性为重点，以赋予农民宅基地使用权完整财产权为目标，允许宅基地在符合城乡统一规划前提下进入市场，以此盘活闲置宅基地，提高农村宅基地使用效率，也为实施“双轮驱动”战略提供制度保障。